CC BY
548
УДК 342.92
И.Я. Селиванов
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СУДЕЙ И ПРОКУРОРСКИХ РАБОТНИКОВ
Введение: в статье рассматриваются проблемные вопросы квалификации деяний, предусмотренные ст. 1.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Пристальное внимание автор обращает на взаимосвязь данной нормы с иными законами РФ. Актуальность темы исследования обусловлена значительным общественным резонансом. Цель: изучить теоретические и практические проблемы административного законодательства, а также разработать механизмы по их усовершенствованию. Методы: общенаучные и частнонаучные методы познания. Результаты: выявлены пробелы в законодательстве и противоречия основным принципам права. Автором предложены новаторские изменения в действующее законодательство направленные на изменения процедуры привлечения субъектов к административной ответственности. Вывод: в профильном административном законе необходимо регламентировать полный перечень лиц с особым правовым статусом и зафиксировать единый порядок их привлечения к административной ответственности.
Ключевые слова: административная ответственность, административные правонарушения, специальный субъект, судьи, депутаты, прокуроры, следователи.
I.Ya. Selivanov
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY OF JUDGES AND PROSECUTORS
Background: the article deals with the issues of qualification of the acts provided by item 1.4 of the Russian code of administrative offences. The author pays close attention to the relationship of this rule with other laws of the Russian Federation. The relevance of the research topic is due to a significant public response. Objective: to study the theoretical and practical issues of administrative law, as well as to develop mechanisms for their improvement. Methodology: general scientific and specific scientific methods of cognition. Results: the legislative gaps and contradictions to the fundamental principles of law are revealed. The author proposes innovative changes to existing legislation aimed at changing the procurement procedures of entities to administrative responsibility. Conclusion: the author states that the profile of administrative law is necessary to regulate the complete the list of persons with special legal status and to fix a uniform procedure of their bringing to administrative responsibility.
Key-words: administrative responsibility, administrative offense, special subject, judges, deputies, prosecutors, investigators.
Административная ответственность — вид правовой ответственности за нарушение административного, конституционного, трудового, налогового, финансового а также иных норм законодательства. Административная ответственность
© Селиванов Игорь Яковлевич, 2019
Аспирант кафедры таможенного, административного и финансового права (Саратовский национальный исследовательский государственный университет имени Н.Г. Чернышевского); e-mail: Graffkoko@yandex.ru © Selivanov Igor Yakovlevich, 2019
Postgraduate student, Customs, administrative and financial law department (Saratov State University named after N.G. Chernyshevsky) 81
является разновидностью административного принуждения и выражается в назначении органом (должностным лицом) административного наказания лицу, совершившему административное правонарушение [1, с. 42].
Административное законодательство разграничивает субъектов административного правонарушения — на обычных и специальных (должностных). Случается так, что специальные субъекты нарушают административное, а иногда даже и уголовное законодательство. В подобных случаях возникает закономерный вопрос о привлечении должностных лиц к ответственности, т.к. действует конституционный принцип равенства всех перед законом.
Законодателем закреплен принцип административной ответственности специальных субъектов, т.е. должностных лиц с особым правовым статусом, в том числе: судей, депутатов, прокуроров, сотрудников Следственного комитета РФ, а также иных лиц.
В соответствии с ч. 2, ст. 1.4 Кодекса об административных правонарушениях (с изм. от 31 декабря 2017 г.) (далее — «КоАП РФ»)1 особые условия применения мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров, сотрудников Следственного комитета РФ и иных лиц), устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами.
Полный перечень таких лиц и порядок привлечения их к административной ответственности отсутствует в действующем административном законодательстве. При этом, утверждение о полном отсутствии такого порядка, является некорректным.
Законодатель, при разработке административной реформы 2001 г., не предусмотрел в кодексе об административных правонарушениях механизм привлечения к административной ответственности лиц с особым правовым статусом, лишь ограничившись бланкетно-отсылочными нормами на иные законы.
Факт того, что в профильном законодательстве отсутствует регламентированный порядок привлечения «особых лиц» к административной ответственности не вносит открытость и гласность в исследуемый вопрос, а напротив, порождает неясность и противоречие.
До конца неясной остается административно-правовая природа ответственности лиц с правовым иммунитетом, в части конкретизации перечня таких лиц. В законе отсутствует количественный перечень должностных лиц, к которым относится особый порядок производства по делу об административном правонарушении. Законодатель ограничился формулировкой: «должностные лица, выполняющие определенные государственные функции (депутаты, судьи, прокуроры, сотрудники Следственного комитета Российской Федерации и иные лица)». Однако полный перечень иных лиц в административном законодательстве отсутствует, что является недопустимым на наш взгляд.
Понятие «должностное лицо» раскрывается в ст. 2.4 КоАП РФ, согласно которой, это лицо постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно
82
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. I, ст. 1; 2018. № 1, ч. I, ст. 83.
лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ.
При этом особый порядок привлечения специального субъекта к административной ответственности не распространяется на всех без исключения должностных лиц. Административное законодательство разделяет должностных лиц и должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции. Таким образом, подтверждается теория о двойственности понимания статуса должностного лица. Особый порядок привлечения к административной ответственности не распространяется на любых должностных лиц, а действует лишь на тех, кто упомянут в ч. 2, ст. 1.4 КоАП РФ, с учетом оговорки «а также иные лица». Как было сказано ранее, полного перечня не предусмотрено.
Согласно действующему законодательству особый субъектный состав распространяется на следующих должностных лиц:
Президента РФ — ст. 91 Конституции РФ (в ред. от 21 июля 2014 г.)2;
Президента РФ прекратившего исполнение своих обязанностей — ч. 1, ст. 3 Федерального закона от 12 февраля 2001 г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» (в ред. от 21 июля 2014 г.)3;
Кандидата на должность Президента РФ — ч. 6, ст. 42 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (в ред. от 5 декабря 2017 г.)4;
Члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы РФ — ч. 2, ст. 19 Федерального закона от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 29 июля 2017 г.)5;
Кандидата на должность депутата Государственной Думы — ч. 3, ст. 54 Федерального закона от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации» (в ред. от 18 июля 2017 г.)6;
Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации — ч. 1, ст. 12 Федерального Конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 31 января 2016 г.)7; ННВНВ^НННН^ННННН^^ВННН
Депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации — ст. 13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2017 г.)8;
2 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря £3 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 дека- ш бря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля
2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 7, ст. 617. 2014. № 30, ч. I, ст. 4217.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 2, ст. 171. 2017. № 50, ч. III, ст. 7545.
5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 2, ст. 74. 2017. № 31, ч. I, ст. 4776.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 8, ст. 740. 2017. № 25, ст. 3596.
7 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 9, ст. 1011. 2016. № 5, ст. 552.
8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005. 2017. № 23, ст. 3227. 83
Кандидата на должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления — ч. 4, ст. 41 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 1 июня 2017 г.)9; ^ЩШЩЦ^Н^Н^^^^^^^НЦМ^НВЦ
Члена комиссии (коллегиального органа, формируемого в порядке и сроки, которые установлены законом, организующего и обеспечивающего подготовку и проведение выборов) с правом решающего голоса — ч. 18, ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 1 июня 2017 г.);
Члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса, председателя избирательной комиссии субъекта РФ — ч. 18.1, ст. 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 1 июня 2017 г.);
Судьи — ч. 4, ст. 16 Закона РФ от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (в ред. от 5 декабря 2017 г.)10;
Прокурора — ч. 1, ст. 42 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2017 г.)11;
Сотрудника Следственного комитета РФ — п. 1.1, ст. 28 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2017 г.)12.
Полагаем, что в нынешних условиях необходимо собрать воедино и опубликовать в профильном административном законе полные сведения о лицах, в отношении которых требуется соблюдение особого порядка привлечения к административной ответственности. Данные действия заключаются в систематизации действующего административного законодательства и облегчении его применения на практике. Необходимость кодификации продиктована отсутствием единого механизма в исследуемом вопросе. Например:
при возбуждении административного производства в отношении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы и судьи требуется участие Генерального прокурора Российской Федерации;
при возбуждении административного производства в отношении кандидата в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ требуется обязательное участие Генерального прокурора РФ и председателя Следственного комитета РФ;
при возбуждении административного производства в отношении депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации вообще отсутствует регламентация особого порядка;
при возбуждении административного производства в отношении кандидата на должность или на членство в органе (палате органа) государственной власти или органе местного самоуправления требуется обязательное участие прокурора (соответственно уровню выборов). При даче соответствующего согласия Предсе-
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253. 2017. № 23, ст. 3227.
10 См.: Российская газета. 1992. 29 июля. 2017. 11 дек.
11 См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 1, ч. I, ст. 76.
84 12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1, ст. 15. 2018. № 1, ч. I, ст. 76.
датель Следственного комитета Российской Федерации, руководитель следственного органа Следственного комитета Российской Федерации, прокурор обязаны известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата;
при возбуждении административного производства в отношении члена комиссии с правом решающего голоса требуется обязательное участие прокурора субъекта Российской Федерации;
при возбуждении административного производства в отношении члена Центральной избирательной комиссии РФ с правом решающего голоса, председателя избирательной комиссии субъекта РФ требуется обязательное участие Генерального прокурора РФ.
Из представленной информации следует, что привлечение большинства специальных субъектов производится с одобрения Генерального прокурора РФ при взаимодействии с Председателем Следственного комитета РФ. Но как быть, когда таким специальным субъектом становится судья, прокурор или следователь? Так или иначе, этот вопрос является внутренней компетенцией судебных, прокурорских и следственных органов, что нарушает принцип единообразия в практике применения, а также принцип гласности принятия решений по административным делам, при применении административного принуждения.
Наступление административной ответственности для судьи является существенным, виновным, несовместимым с высоким судебным званием нарушением положений Закона РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» и кодекса судейской этики. Это обстоятельство порочит честь и достоинство судьи, а также умаляет авторитет судебной власти.
В случае привлечения к административной ответственности прокурора или следователя страдает авторитет правоохранительной системы. Поэтому, чтобы избежать огласки, этот вопрос разрешается ведомствами самостоятельно в так называемом «кулуарном» порядке. Такой подход, по нашему мнению, противоречит фундаментальному конституционному принципу равенства всех перед законом, т.к. отследить судьбу административного правонарушения и назначение санкции за него не представляется возможным для неограниченного круга лиц. Возникает закономерный вопрос о существовании практики привлечения таких лиц к административной ответственности, подтверждения фактов нет в свободном доступе. Отсутствие информирования населения о результатах рассмотрения административных дел с участием специальных субъектов и назначения санкций за совершение правонарушений противоречат ст. 9 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации»; ч. 2, ст. 4 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», а также ч. 2, ст. 5 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации».
Привлечение к административной ответственности «особых» лиц осуществляется в избранном порядке при назначении санкций, что является весьма противоречивым фактором. Такой отдельный подход разрешается государственными ведомствами самостоятельно. Например:
1) Порядок привлечения судьи к административной ответственности закреплен ч. 4, ст. 16 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации», согласно которому решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается:
в отношении судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Верховного Суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, военного суда, арбитражного суда — судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации;
в отношении судьи иного суда — судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора РФ.
Как отмечает А.С. Никонова: «Сама по себе усложненная процедура административной ответственности (по решению коллегии судей на основании представления Генерального прокурора РФ) вряд ли должным образом способствует обеспечению гарантии независимости судьи, поскольку не исключает соответствующего процессуального участия должностных лиц различных государственных органов на стадии возбуждения дела об административном правонарушении и, следовательно, не создает достаточного препятствия для провокаций и оказания давления с их стороны на провинившихся судей.
Кроме того, неадекватный содеянному сложный процедурный механизм ответственности с задействованием Генерального прокурора Российской Федерации, делает малореальным ее применение во всех без исключения случаях и, кстати, не препятствует возможности необоснованного освобождения судьи-правонарушителя от административной ответственности...» [2, с. 36].
Мы считаем, что регулируемый порядок привлечения судьи к административной ответственности является сложно применимым на практике из-за наличия излишних бюрократичных признаков. Действующий порядок порождает споры о возможности достижения конечного результата — привлечения судьи к административной ответственности, так как этот вопрос разрешается его коллегами, такими же судьями. Судебное сообщество является своего рода «профессиональной семьей» и не в их интересах порождать судебные прецеденты, которые бросают тень на институт правосудия.
Обязательное участие Генерального прокурора РФ в этом механизме несомненно усложняет специфику привлечения судей к административной ответственности. Это не означает, что участие генерального прокурора полностью не требуется. Напротив, в вопросе привлечения судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Верховного Суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, военного суда, арбитражного суда — необходима инициатива генерального прокурора ввиду высокого федерального статуса судьи.
По итогам анализа правоприменительной практики о привлечении судей к административной ответственности (Решение Верховного суда РФ от 19 июня 2017 г. по делу № АКПИ17-432; Заключение судебной коллегии Верховного суда РФ от 1 июня 2016 г. по делу № АКПИ16-534; Постановление мирового судьи судебного участка № 1 Железнодорожного района г. Воронежа от 26 февраля 2015 г. по делу № 4-32/2015), отмечаем:
отсутствие в достаточном количестве судебной практики о привлечении к административной ответственности действующих судей;
наличие судебной практики о привлечении к административной ответственности судей в отставке;
как правило, представления Прокурора РФ удовлетворяются Верховным Судом РФ, что обуславливает автоматическое согласие на привлечение судей к административной ответственности.
На наш взгляд, является неравноценным по статусу участие генерального прокурора в процессе привлечения судьи иного суда (районного или мирового). Маловероятно, что на практике генеральный прокурор будет инициатором подачи представления о решении вопроса по привлечению к административной ответственности судьи районного или мирового суда. Полагаем, что действующий механизм необходимо изменить и возложить обязанность на прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур. Такой порядок будет являться равноценным с учетом статуса судей субъектов РФ и статуса прокуратуры субъектов РФ.
2) Порядок привлечения прокурора к административной ответственности закреплен ч. 1, ст. 42 Федерального закона «О прокуратуре», по которой проверка сообщения о факте правонарушения, совершенного прокурором, является исключительной компетенцией органов прокуратуры. При совершении прокурором административного правонарушения в области дорожного движения применяется п. 303 приказа МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел РФ государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства РФ в области безопасности дорожного движения»13, в случае выявления данных, указывающих на наличие события административного правонарушения, совершенного прокурором, сотрудник составляет об этом рапорт, который с другими материалами незамедлительно передается руководителю подразделения ДПС (подразделения Госавтоинспекции территориального органа МВД России на районном уровне) для их последующего направления вышестоящему прокурору.
Данный механизм противоречит принципу единообразия в практике административного применения, а также принципу гласности принятия решений по административным делам, при применении административного принуждения. Вопросы привлечения к административной ответственности прокурора — это исключительная компетенция органов прокуратуры по аналогии со следственными органами.
В заключение отметим, что действующее административное законодательство должно быть гласным, понятным и информативным. В текущем исследовании были выявлены правовые недостатки и предложены меры по их устранению.
Отсутствие единого порядка противоречит принципу единообразия правоприменительной практики. Депутаты, судьи, прокуроры или сотрудники Следственного комитета РФ должны нести административную ответственность по общим принципам административного законодательства и такой порядок должен быть
13 См.: Приказ МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения» // Российская газета. 2017. 13 окт. 87
зафиксирован в профильном кодексе, а не в отдельных законах. Публикация такого «специального» порядка в разрозненном виде требует кодификации по аналогии с нормами уголовно-процессуального законодательства, а именно главы № 52, в которой содержится порядок производства по уголовных делам в отношении отдельных категории лиц. Указанной кодификации целесообразно добиться путем внесения изменений в административное и административно-процессуальное законодательство, которое позволит переосмыслить, придать ясность и гласность институту административной ответственности для лиц с особым правовым статусом.
Мы полагаем, что достичь нужного результата можно путем уточнения всех специальных субъектов в ст. 1.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях и образования новой главы в Кодексе административного судопроизводства РФ14 под названием «Особенности производства по административным делам в отношении отдельных категорий лиц» с указанием подробного механизма привлечения к административной ответственности таких лиц. Вопросы по реализации норм для новой главы станет предметом последующих научных исследований.
Библиографический список
1. Камасова А.Г. Сотрудники органов внутренних дел как специальные субъекты административной ответственности // Вестник экономической безопасности. 2016. № 3. С. 42-45.
2. Никонова А.С. Об особых условиях привлечения судей к административной ответственности // Вестник Омской юридической академии. 2014. № 1 (22). С. 35-38.
References
1. Kamasova A.G. Employees of Bodies of Internal Affairs as Special Subjects of Administrative Responsibility // Bulletin of economic security. 2016. No. 3. P. 42-45.
2. Nikonova A.S. On the Special Conditions of Bringing Judges to Administrative Responsibility // Bulletin of Omsk law Academy. 2014. No. 1 (22). P. 35-38.
88
14 Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 10, ст. 1391; 2018. № 1, ч. I, ст. 5.
