CC BY
287
УДК 342.9
И. В. Максимов
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ (КОНСТИТУЦИОННАЯ КОНСТРУКЦИЯ)
В статье рассматриваются основные элементы конституционной конструкции административной ответственности: соразмерность ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям; наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения; презумпция невиновности; определенность правовой нормы, устанавливающей ответственность; недопустимость повторного привлечения лица к ответственности за одно и то же правонарушение и придания обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему ответственность. Автором исследуются конституционные нормы, находящиеся в непосредственной взаимосвязи с видами юридической ответственности. По итогам исследования заключается, что конституционные основы юридической ответственности и
административной находятся в состоянии постоянного развития, что подтверждается практикой Конституционного Суда РФ. Отмечено, что конституционные нормы оказывают регулирующее воздействие на институт административной ответственности. Происходит наложение конституционных норм на нормы иных отраслей права в механизме правового регулирования. Данную особенность Конституции РФ можно оценивать как одно из проявлений его непосредственного действия, которое направлено на гармонизацию общественных отношений и приданием им правового характера.
Ключевые слова: административная ответственность, административное правонарушение, административное наказание, конституция, вид юридической ответственности, принцип.
I. V. Maximov
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY (THE CONSTITUTIONAL DESIGN)
The article studies basic elements of the constitutional design of the administrative responsibility: proportionality of the restriction of citizens' rights and freedoms to the constitutionally significant interests and goals; presence of guilt as an element of the subjective side of the offense; presumption of innocence; the certainty of the legal norm establishing liability; the inadmissibility of re-bringing a person to justice for the same offense and invalidating the law establishing or aggravating the responsibility. The author investigates the constitutional norms, which are in direct correlation with types of legal responsibility. Based on the results of the research, he concludes that the constitutional bases of legal responsibility
and the administrative one are in a state of constant development, which is confirmed by the practice of the Constitutional Court of the Russian Federation. It is noted that constitutional norms have a regulatory impact on the institution of administrative responsibility. There is an imposition of constitutional norms on the norms of other branches of law in the mechanism of legal regulation. This feature of Russian Constitution can be assessed as one of the manifestations of its direct action, which is aimed at harmonizing public relations and giving them a legal character.
Key words: administrative responsibility, administrative offence, administrative punishment, constitution, type of legal responsibility, principle.
Административная ответственность - один из ключевых институтов в административном праве. Обладая собственной инфраструктурой, она является самодостаточным правовым регулятором, имеющим материальную и процессуальную обеспеченность в праве и законодательстве. Вместе с тем обладая регулирующим воздействием на права и свободы человека и гражданина институт административной ответственности обретает конституционное значение (признание). Основной закон
России способен посылать сильные импульсы в сферу законодательного регулирования административной ответственности, формируя ее конституционную основу - последовательно конституционализируя ее.
Конституционную основу административной ответственности составляют юридически концентрированные, обладающие высшей степенью нормативной обобщенности и носящие универсальный характер положения Конституции РФ, определяющие правовой статус лич-
ности и допустимые условия его ограничения, обусловленные реакцией государства на административное правонарушение. Учитывая, что любая отрасль права черпает свою легитимную сущность из Конституции РФ (не исключением здесь является и административное право и административная ответственность, в частности), фундаментальную роль основного закона государства в правовой системе предопределяет существование в нем основных правовых идей - отправных начал последующего законодательного регулирования. Вытекающие, таким образом, из Конституции РФ общие принципы юридической ответственности, определяя как пределы усмотрения законодателя в процессе административно-правового регулирования, так и конституционно-правовой статус гражданина, привлекаемого к административной ответственности, по своему существу составляют основу взаимоотношений государства и личности в сфере государственно-властного, а именно - административного преследования.
Применительно к данному положению такие основы базируются на важнейших общеправовых принципах юридической ответственности, а именно: уважение человеческого достоинства; справедливость мер юридической ответственности; соразмерность - дифференциация и индивидуализация мер юридической ответственности; равенство всех перед законом и судом. Собственно же Конституция РФ закрепляет такие юридически значимые для законодательного регулирования административной ответственности конструкции, как: 1) соразмерность ограничения прав и свобод граждан конституционно значимым интересам и целям; 2) наличие вины как элемента субъективной стороны состава правонарушения; 3) презумпция невиновности; 4) определенность правовой нормы, устанавливающей ответственность; 5) недопустимость повторного привлечения лица к ответственности за одно и то же правонарушение; 6) недопустимость придания обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему ответственность;
7) придание обратной силы закону, устраняющему либо смягчающему ответственность;
8) всеобщность и гарантированность судебной защиты и 9) недопустимость использования доказательств, полученных с нарушением федерального закона.
Административная ответственность как вид государственно-властной санкции берет свое начало из общих положений Конституции РФ о признании человека, его прав и свобод высшей
ценностью (ст. 2) и об уважении человеческого достоинства и недопустимости его умаления (ст. 21). Указанные ценностные ориентиры, выступая нравственными категориями, формализованными в конституционном тексте, имеют всеобъемлющее значение. Отправными являются также конституционные положения, определяющие федеративную природу российского государства.
Решая вопрос о компетентности государства и его субъектов в сфере регулирования административной ответственности, Конституция РФ отнесла к совместному ведению Федерации и ее субъектов защиту прав и свобод человека и гражданина; административное, административно-процессуальное законодательство (п.п. «б», «к» ч. 1 ст. 72). Относя вопросы правового регулирования административных отношений к совместному ведению Федерации и ее субъектов, Конституция РФ вовсе не ставит их в конкурентное положение, как может показаться на первый взгляд, поскольку вопрос о том, кто и в какой мере определяет возможность ограничения прав и свобод личности уже имеет конституционное решение (ст.ст. 71, п. «в», и 55, ч. 3, Конституции РФ). Административная ответственность, выступая публично-правовым «мерилом» принуждения, связана с правоограничениями, характер (степень) которых предопределяется (измеряется) конкретным видом административного наказания (как меры административной ответственности) и связан с правилами его применения. Отсюда установление видов административных наказаний, их исчерпывающего перечня и правил применения не могло быть осуществлено вне поля федерального законодательного регулирования. Примечателен тот факт, что в КоАП РФ эти конституционные требования были учтены (ст.ст. 1.3, п. 2 ч. 1, и 3.2, ч. 1 и 3).
Конституционную основу административной ответственности как вида юридической ответственности составляют положения Конституции РФ о равенстве всех перед законом и судом (ч. 1 ст. 19). Применительно к законодательному регулированию административной ответственности такое равенство выражается в том, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом; физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям; юридические лица подлежат администра-
тивной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств (ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ).
Так, Конституция РФ допускает также особые условия привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции. Ею закрепляется неприкосновенность (иммунитет) членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст. 98), а также неприкосновенность Президента РФ (ст. 91) и судей (ст. 122). В соответствии со ст.ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1, 2 и 3), 5 (ч. 3), 10, 11, 66, 72, 73, 77 (ч. 1), 134 и 136 Конституции РФ в России как демократическом федеративном правовом государстве указанные лица являются выразителями интересов и воли народа (судьи - отправителями правосудия), осуществляющими государственно-властные функции; особым положением и их функциями, как должностных лиц государства, обусловлены их самостоятельность в системе разделения властей и независимость от чьих бы то ни было указаний. Из этого вытекает необходимость специальных гарантий беспрепятственного осуществления своих полномочий, к числу которых, обусловленных природой государственно-властного мандата, характером выполняемых задач, относится публично-правовой институт неприкосновенности, призванный оградить депутатов, судей и иных вышеуказанных лиц от неправомерного вмешательства в их деятельность по осуществлению полномочий, от попыток оказать на них давление путем привлечения или угрозы привлечения к административной ответственности [3, с. 424-439]. Однако следует обратить внимание на то, что особые условия привлечения к административной ответственности вышеуказанных категорий граждан имеют ярко выраженную процессуальную направленность - на характер самого административного наказания они никак не влияют. То есть в случае преодоления «процессуального вопроса» административной ответственности такие граждане наравне с другими несут все предусмотренные определенным видом административного наказания обременения.
Конституционную основу административной ответственности как вида юридической ответственности составляют также вытекающие из Конституции РФ общепризнанные принципы юридической ответственности, которые по своему существу относятся к основам правопорядка и оказывают непосредственное влияние на конституционно-правовой статус физических и юридических лиц в РФ (ст. 49, 50, 54 и 64).
В частности, как следует из ст. 54 (ч. 2) Конституции РФ, юридическая ответственность может наступать только за те деяния, которые законом, действующим на момент их совершения, признаются правонарушениями. Наличие состава правонарушения является, таким образом, необходимым основанием для всех видов юридической ответственности; при этом признаки состава правонарушения прежде всего в публично-правовой сфере, как и содержание конкретных составов правонарушений должны согласовываться с конституционными принципами демократического правового государства, включая требование справедливости, в его взаимоотношениях с физическими и юридическими лицами как субъектами юридической ответственности, что относится и к ответственности за нарушение правил административно-правового характера. К основаниям ответственности, исходя из общего понятия состава правонарушения, относится и вина, если в самом законе прямо не установлено иное.
Отсутствие вины при административном правонарушении является, таким образом, одним из обстоятельств, исключающих производство по делу о данном правонарушении, поскольку свидетельствует об отсутствии самого состава административного правонарушения. Иная трактовка состава административного правонарушения как основания ответственности противоречила бы и природе административной юрисдикции: правоприменитель, обеспечивающий в связи с привлечением к ответственности за административное правонарушение защиту прав и свобод физических и юридических лиц посредством производства по делу об указанном правонарушении, не может ограничиваться формальной констатацией лишь факта административного правонарушения, не выявляя иные связанные с ним обстоятельства, в том числе наличие или отсутствие вины соответствующих субъектов, в какой бы форме она ни проявлялась и как бы ни было распределено бремя ее доказывания.
Абсолютно новым для законодательства об административных правонарушениях является наличие в нем принципа презумпции невиновности. Учитывая известную новизну данного вопроса для административно-деликтного законодательства и принимая во внимание его посредственное воздействие на существо административных наказаний, полагаем невозможным оставить эту тему без определенного внимания.
Конституционные начала презумпции невиновности в законодательном регулировании
административной ответственности слабо прослеживаются, но между тем системный анализ положений ст.ст. 49, 50, 54, 64 Конституции РФ и респондирующих им общеправовых принципов справедливости, индивидуализации и соразмерности мер юридической ответственности позволяет сделать некий общий и положительный вывод. Конституция РФ закрепляет в ст. 49 презумпцию невиновности применительно к сфере уголовной ответственности, т.е. возлагает обязанность по доказыванию вины в совершении противоправного деяния на соответствующие государственные органы. В процессе правового регулирования других видов юридической ответственности законодатель вправе, - на что неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, - решать вопрос о распределении бремени доказывания вины самостоятельно, учитывая при этом особенности соответствующих отношений и их субъектов (в частности, предприятий, учреждений, организаций и лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица), а также требования неотвратимости ответственности и интересы защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и свобод других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст.ст. 15, ч. 2, и 55, ч. 3, Конституции РФ) [6]. Поэтому, как глубоко верно замечают Н. И. Матузов и А. В. Малько, презумпция невиновности должна согласовываться с принципом неотвратимости наказания таким образом, чтобы не «впасть в другую крайность -плодить безнаказанность, которая является питательной средой всякой преступности» [4, с. 454-455].
Положения ст. 49 Конституции РФ о принципе виновной ответственности, презумпции невиновности и бремени доказывания, которое возлагается на органы государства, выражают общие принципы права при применении государственного принуждения карательного (штрафного) характера в сфере публичной ответственности как в уголовном, так и в административном праве, что общепризнанно в отечественной правовой доктрине. Ответственность за административное правонарушение носит публичный - административно-правовой характер. Здесь, в отличие от гражданско-правовой ответственности, существует неравноправие сторон, действуют отношения власти и подчинения между государственным органом, налагающим наказание, и субъектом ответственности, и поэтому презумпция невиновности носит характер особой конституционной
гарантии от произвола обвиняющей власти, гарантии соблюдения прав и свобод. Последняя позволяет представить презумпцию как своеобразный внешний механизм сдерживания власти, которая «всегда стремится к усилению своего присутствия во всех сферах человеческой жизни» [1, с. 81], тем более в условиях по сути публично-правового спора.
Между тем в отличие от уголовного судопроизводства, где решения по существу любого уголовного дела выносятся судом (судьей), не осуществляющим уголовное обвинение, административное преследование и применение административных наказаний - функция преимущественно одних и тех же административ-но-юрисдикционных органов, должностных лиц, что может показаться, на первый взгляд, противоречащим презумпции невиновности, поскольку административно-деликтное производство бесспорно сопряжено с доказыванием виновности лица в совершении административного правонарушения и свидетельствует о сложившейся у правоприменителя тенденциозной позиции и тем самым - о его необъективности и небеспристрастности. Более того, одним из очевидных проявлений презумпции невиновности является требование того, что судьба итогового решения по вопросу о виновности либо невиновности преследуемого должна разрешаться лицами, которые незаинтересованы в итогах доказывания и выводах по делу.
Однако, учитывая специфику дел об административных правонарушениях (невысокая степень общественной опасности административных правонарушений) и необходимость оперативного воздействия на правонарушителей, следует допустить особое - отличное от классического содержания и действия презумпции невиновности - проявление таковой в производстве по указанным делам. Во-первых, следует признать одним из достижений нового КоАП РФ существенное расширение сферы судебного применения административных наказаний: из десяти лишь два административных наказания применяются во внесудебном порядке. Во-вторых, даже при применении последних установлен альтернативный порядок обжалования (вышестоящий орган или суд). В-третьих, вступление постановления о применении административного наказания и, следовательно, его реальное исполнение может иметь место только по истечении срока, установленного для обжалования. Таким образом, следует констатировать, что во всех случаях, когда лицо, привлекаемое к административной ответственности, не согласно с постановле-
нием о применении к нему административного наказания, а равно считает себя невиновным в совершении административного правонарушения, сохраняет право судебного (т.е. независимого, беспристрастного - свободного от административного «обвинения») рассмотрения или иного пересмотра вопроса о реальном применении к нему наказания.
Весьма важным логически выводимым из Конституции РФ критерием справедливости и соразмерности мер административной ответственности является требование определенности правовой нормы, устанавливающей юридическую ответственность. Любая неопределенность нормы, особенно нормы, регулирующей материально-правовые и процессуальные предпосылки существования административных наказаний, абсолютно недопустима как с точки зрения ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, сообразно которой всякое ограничение прав и свобод может быть осуществлено только федеральным законом, так и с учетом того, что она влечет вероятность произвольного применения [2, с. 155-161]. Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1, Конституции РФ), поскольку, - как правильно указывает Конституционный Суд РФ, - такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями [7]. Неясность правовой нормы, определяющей меру юридической ответственности, может привести к не согласующемуся с конституционным принципом правового государства произвольному и дискриминационному ее применению государственными органами и должностными лицами в их отношениях с субъектами ответственности и тем самым - к нарушению конституционного принципа юридического равенства и вытекающего из него требования равенства всех лиц, совершивших административное правонарушение, перед законом, закрепленного также ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ.
Конституционно-предопределенным для законодательного регулирования административной ответственности является установленный Конституцией РФ запрет повторного привлечения лица к ответственности за одно и то же правонарушение. Согласно этому конституционному принципу лицо за одни и те же действия не может подвергаться санкциям многократно, поскольку это противоречит общеправовому принципу справедливости, со-
гласно которому лицо не может быть дважды подвергнуто наказанию за одно и то же. Отступление от данного принципа означает чрезмерные ограничения прав и свобод человека и гражданина, не соответствующие целям защиты конституционно значимых ценностей и интересов, и, по сути, умаление конституционных прав и свобод (ст.ст. 19 (ч. 1), 34 (ч. 1), 45 (ч. 1), 46 (ч. 1), 55 (ч. 2 и 3) и 57 Конституции РФ) [5].
Другим конституционно-значимым требованием к законодательной регламентации административной ответственности является закрепленный в ст. 54 (ч. 1) Конституции РФ общий запрет придания обратной силы закону, устанавливающему или отягчающему ответственность. Нормотворческая практика введения в действие закона свидетельствует о том, что основным принципом существования его во времени является немедленное действие. Поэтому действие нормативно-правовых актов во времени является, как правило, футуро-спективным, т.е. рассчитанным на отношения, возникшие после вступления их в силу. Придание же обратной силы закону, - как указывает Конституционный Суд РФ, - исключительный тип его действия во времени, использование которого относится лишь к прерогативе законодателя [8]. Причем либо в тексте закона содержится особое указание о таком действии во времени, либо в правовом акте о порядке вступления закона в силу имеется подобная норма. Законодатель, реализуя свое исключительное право на придание закону обратной силы, учитывает специфику регулируемых правом общественных отношений. Обратная сила закона применяется преимущественно в отношениях, которые возникают между индивидом и государством в целом, и делается это в интересах индивида (уголовное, административное, административно-процессуальное право). Аналогичным образом (в пользу индивида) решается в Конституции РФ и вопрос об обратной силе закона, устраняющего или смягчающего ответственность (ч. 2 ст. 54).
Действующий КоАП РФ в соответствии с нормами Конституции РФ, определяющими правовое содержание конкретных прав и свобод личности, устанавливает пределы, условия их соразмерного ограничения. Так, конституционно-значимыми для законодательного регулирования административной ответственности являются положения Конституции РФ, не допускающие ограничение свободы и личной неприкосновенности иначе как по судебному решению (ч. 1 ст. 22), нарушение неприкосновенности жилища иначе как в случаях, уста-
новленных федеральным законом, или на основании судебного решения (ст. 25), лишения любого собственника своего имущества иначе как по решению суда (ч. 3 ст. 35) и другие гарантии судебной защиты.
В целом Конституция РФ закрепляет и ряд других параметров законодательного регулирования административной ответственности (справедливость, дифференциация и соразмерность административных наказаний; судебная защита от произвола государственно-властного преследования и необоснованного привлечения к административной ответственности), исчерпать которые на данном этапе практически невозможно. Конститу-
ционные основы юридической ответственности и административной, в частности, находятся в состоянии постоянного развития, чему свидетельство - практика Конституционного Суда РФ. Конституционные нормы оказывают регулирующее воздействие на институт административной ответственности. Происходит то, что можно назвать наложением конституционных норм на нормы иных отраслей права в механизме правового регулирования. Это свойство Конституции РФ можно охарактеризовать как одно из проявлений его непосредственного действия, которое направлено на гармонизацию общественных отношений, придавая им правовой характер.
Литература
1. Административное право Российской Федерации / отв. ред. Н. Ю. Хаманева. М.: Юрист, 2004. 556 с.
2. Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть: Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М.: ИД «Городец», 2004. 352 с.
3. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001): Очерки теории и практики. М.: ИД «Городец», 2001. 508 с.
4. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2003. 512 с.
5. Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2001 г. №130-0 // Сборник законов РФ (далее - СЗ РФ). 2001. №34. Ст. 3512.
6. Постановления Конституционного Суда РФ от 25 января 2001 г. № 1-П // Сборник законов РФ. 2001. №7. Ст. 700
7. Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П // СЗ РФ. 1999. №30. Ст. 3988.
8. Решение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1993 г № 81-Р // Вестник Конституционного Суда РФ. 1994. № 6.
References
1. Administrativnoe pravo Rossijskoj Federacii (Administrative law of the Russian Federation) / ed by N. Ju. Hamanev. Moscow: Jurist, 2004. 556 p. (In Russian).
2. Bondar' N. S. Grazhdanin i publichnaja vlast': Konstitucionnoe obespechenie prav i svobod v mestnom samoupravlenii (The citizen and the public sector: The constitutional rights and freedoms in local government). Moscow: ID «Gorodec», 2004. 352 p. (In Russian).
3. Vitruk N. V. Konstitucionnoe pravosudie v Rossii (1991-2001): Ocherki teorii i praktiki (Constitutional justice in Russia (1991-2001): Essays on the theory and practice). Moscow: ID «Gorodec», 2001. 508 p. (In Russian).
4. Matuzov N. I., Mal'ko A. V. Teorija gosudarstva i prava: Uchebnik (Theory of state and law: Textbook). Moscow: Jurist#, 2003. 512 p. (In Russian).
5. Opredelenie Konstitucionnogo Suda RF ot 5 ijulja 2001 g. № 130-0 (The constitutional Court of the Russian Federation from July 5, 2001 No. 130-0) // Sbornik zakonov RF (SZ RF). 2001. No. 34. Art. 3512. (In Russian).
6. Postanovlenija Konstitucionnogo Suda RF ot 25 janvarja 2001 g. № 1-P (Decisions of the constitutional Court of the Russian Federation from 25 January 2001. No. 1-P) // SZ RF. 2001. No. 7. Art. 700. (In Russian).
7. Postanovlenija Konstitucionnogo Suda RF ot 15 ijulja 1999 g. № 11-P (Decisions of the constitutional Court of the Russian Federation from July 15, 1999 № 11-P) // SZ RF. 1999. No. 30. Art. 3988. (In Russian).
8. Reshenie Konstitucionnogo Suda RF ot 1 oktjabrja 1993 g. № 81-R (The decision of the constitutional Court of the Russian Federation dated 1 October 1993 No. 81-P) // Vestnik Konstitucionnogo Suda RF. 1994. No. 6. (In Russian).
