CC BY
30
10.3. АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ КАК ОБЕСПЕЧИТЕЛЬНЫЙ ЭЛЕМЕНТ ПРИНЦИПА УСТОЙЧИВОГО УПРАВЛЕНИЯ ЛЕСАМИ
Свидская Анита Сергеевна, соискатель. Место учебы: Петрозаводcкий государственный университет. Подразделение: кафедра административного и финансового права. Должность: председатель судебного состава. Место работы: Арбитражный суд Республики Карелия. E-mail: [email protected]
Аннотация: Понятие устойчивого управления лесами до настоящего времени не раскрыто действующим федеральным законодательством. Принцип устойчивого управления лесами носит декларативный характер и практически не используется в ле-сохозяйственной деятельности. Механизм лесной сертификации, являющейся инструментом для оценки устойчивости лесопользования, не разработан и не приведен в действие. Важным шагом на пути к созданию инструмента для оценки устойчивости лесопользования стала законодательная регламентация порядка учета, маркировки и транспортировки древесины, декларирования сделок с древесиной, а также административной ответственности за нарушение требований лесного законодательства об учете древесины и сделок с ней. Актуальность и новизна настоящей статьи состоит в выводах о том, что административную ответственность субъектов предпринимательской деятельности за лесонарушения необходимо рассматривать как неотъемлемый обеспечительный элемент принципа устойчивого управления лесами.
Ключевые слова: административная ответственность, устойчивое управление лесами, подтверждение легальности происхождения древесины, нарушение требований лесного законодательства об учете древесины и сделок с ней.
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY, AS SECURITY ELEMENT OF THE PRINCIPLE OF SUSTAINABLE FOREST MANAGEMENT
Svidskaya Anita Sergeevna, competitor. Place of study: Petrozavodsk State University. Department: Administrative and Financial Law chair. Position: Chairman of the judge structure. Place of employment: Arbitration Court of the Republic of Karelia. E-mail: [email protected]
Annotation: The concept of sustainable forest management hasn't been revealed by the current federal legislation. The principle of sustainable forest management is declarative in nature and is almost never used in forest management. The mechanism of forest certification, being a tool for the evaluation of the sustainability of forest management, hasn't been either designed or put into operation. The legal regulation of registration, labeling and transportation of timber, declaring transactions with timber as well as administrative responsibility for violation of legislation on forestry and timber deals have become important steps towards the creation of the tool to assess the sustainability of forest management. The relevance and novelty of this article is provided by the conclusion that the administrative responsibility of business entities for forestry violations should be regarded as an essential element of a security of the principle of sustainable forest management.
Keywords: administrative responsibility, sustainable forest management, proof of legal origin of timber, violation of forest legislation on account of wood and transactions with it.
Правовая регламентация устойчивого управления лесами России была заложена в Земельном кодексе Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ [2], Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [5], Лесном кодексе Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ [4] (далее — Лесной кодекс РФ), Водном кодексе Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ [1] и Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации до 2010 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 18.01.2003 № 69-р (в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 28.09.2007 № 1305-р) [11] и сформировалась, в основном, в 2007 году. Согласно пункту 1 статьи 1 Лесного кодекса РФ устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала стало одним из основных принципов лесного законодательства.
Система управления лесным хозяйством находится в постоянной динамике [13, с. 24].
В соответствии со Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года [9], принятой в 2008 году Министерством промышленности и торговли Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, важными целями стратегического развития лесного комплекса Российской Федерации выступают обеспечение устойчивого управления лесами, сохранение и повышение их ресурсно-экологического потенциала. Стратегия обеспечивает достижение указанных целей за счет сбалансированности использования и воспроизводства лесных ресурсов.
Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденными распоряжением Правительства Российской Федерации от 26.09.2013 № 1724-р [12], предусмотрено создание условий для развития различных систем добровольного подтверждения легальности происхождения древесины и устойчивого управления лесами при решении задачи развития внутреннего рынка лесобумажной продукции, включая стимулирование производства потребительских товаров и формирование рынка экосистемных услуг в области леса.
Одной из задач государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 318 [7], является повышение эффективности управления лесами.
Однако в указанных нормативных правовых актах само понятие устойчивого управления лесами не раскрыто, несмотря на необходимость его законодательного закрепления на федеральном уровне.
Федеральная служба лесного хозяйства Российской Федерации определяет устойчивое управление лесами России как целенаправленное, долговременное, экономически выгодное взаимоотношение человека и лесных экосистем, при котором возможно периодическое изъятие лесной продукции с помощью различных технологий, с применением машин и механизмов, при этом использование рыночных и нерыночных полезно-стей леса не должно вести к его деградации или исчезновению [10].
Практика устойчивого лесопользования основана на выполнении экологических, экономических и социальных принципов управления лесами. Одним из основных инструментов для оценки устойчивости лесопользования во многих частях мира считается лесная сертификация [15, с. 77].
Устойчивое управление лесами возможно с помощью создания действенного механизма правового регулирования рационального использования и охраны лесов, а также подтверждения легальности происхождения древесины. В настоящее время принцип устойчивого управления лесами носит, в основном, декларативный характер и практически не используется в лесохозяйственной деятельности.
Реализация этого принципа не может не зависеть от субъектов предпринимательской деятельности, поскольку они, как арендаторы лесных участков, несут обязанности по воспроизводству и восстановлению лесных ресурсов для осуществления возможности использовать лесные участки по целевому назначению в будущем, а также по подтверждению легальности источника лесного сырья для обеспечения гарантий соответствия древесины требованиям потребителей, тем самым осуществляют устойчивое управление лесами.
Ввиду того, что в Российской Федерации в настоящее время не сформировался менталитет относительно необходимости сохранения и воспроизводства лесных экосистем, зачастую совершаются административные правонарушения в лесной сфере. Их объектом выступают общественные отношения в области использования лесных участков лесного фонда [16, с. 31], в том числе для предпринимательской деятельности. Административная ответственность в таком случае является наиболее используемым и эффективным способом воздействия на нарушителей, в частности, на хозяйствующих субъектов.
В связи с этим административную ответственность субъектов предпринимательской деятельности за ле-сонарушения необходимо рассматривать как неотъемлемый обеспечительный элемент принципа устойчивого управления лесами. Применение административных наказаний к правонарушителям в лесной сфере служит превентивной мерой, направленной на предупреждение совершения административных правонарушений.
В разделе 8 Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года предусмотрено, что одним из мероприятий в рамках достижения целей обеспечения устойчивого управления лесами, сохранения и повышения их ресурсо-экологического потенциала станет развитие добровольной лесной сертификации на соответствие лесопользования и ведения лесного хозяйства российскому законодательству и принципам экономической, экологической и социальной устойчивости. Предполагается, что в 2020 году сертификат, подтверждающий легальность происхождения, будет иметь вся древесина и изделия из нее, поступающие на экспорт, и древесина, закупаемая для удовлетворения государственных нужд. До создания и ввода в действие государственной системы учета объемов круглых лесоматериалов в целях эффективной борьбы с нелегальным оборотом древесины и сертификации лесов по национальным стандартам устойчивого управления, сохраняется разрешительная система пользования лесными ресурсами.
В России пока не наработана позитивная практика в части лесной сертификации, до сих пор отсутствует общее мнение о том, что именно необходимо сертифицировать и каков механизм реализации этого процесса [14, с. 49]. При этом важным шагом на пути к созданию инструмента для оценки устойчивости лесопользования стало принятие Федерального закона от 28.12.2013 № 415-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [6] (далее — Закон № 415-ФЗ).
Закон № 415-ФЗ вступил в силу с 1 февраля 2014 года, за исключением положений, для которых им были установлены иные сроки вступления в силу. Указанным законом Лесной кодекс РФ дополнен главами 2.1 «Учет и маркировка древесины», 2.2 «Транспортировка древесины и учет сделок с ней», 2.3 «Единая государственная автоматизированная информационная система учета древесины и сделок с ней», а Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях [3] (далее — КоАП РФ) — статьей 8.28.1 «Нарушение требований лесного законодательства об учете древесины и сделок с ней».
Впервые в российском законодательстве законом № 415-ФЗ было предусмотрено создание Единой государственной автоматизированной информационной системы учета древесины и сделок с ней (далее — Единая система учета) в целях обеспечения учета древесины, информации о сделках с ней, а также осуществления анализа, обработки представленной в нее информации и контроля достоверности такой информации. При надлежащем заполнении Единая система учета будет содержать актуальную, достоверную и исчерпывающую информацию о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих заготовку древесины; договорах купли-продажи лесных насаждений и контрактах на выполнение работ по охране, защите, воспроизводству лесов с условием о купле-продаже лесных насаждений; праве постоянного (бессрочного) пользования лесными участками; лесных декларациях; отчетах об использовании лесов; юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, совершивших сделки с древесиной; декларациях о сделках с древесиной; фактическом объеме полученной древесины; маркировке древесины.
Также законом определяется порядок учета древесины и сделок с ней, предусматриваются особенности ее маркировки и транспортировки, требования о декларировании сделок с древесиной. В частности, учет древесины в предпринимательской деятельности осуществляется юридическими лицами и гражданами, использующими леса, осуществляющими мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов. Юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими вывоз из Российской Федерации древесины ценных лесных пород (дуб, бук, ясень), заготовка которых допускается в соответствии с законодательством Российской Федерации, в Единую систему учета представляется информация о маркировке такой древесины. Подробно регламентирован процесс транспортировки древесины: она осуществляется при наличии сопроводительного документа, в котором указываются сведения о собственнике, грузоотправителе, грузополучателе, перевозчике древесины, ее объеме, видовом (породном) и сорти-ментном составе, пунктах отправления и назначения, номере декларации о сделках с древесиной (в случае, если совершались сделки с указанной древесиной), а
также номере государственного регистрационного знака транспортного средства, на котором осуществляется транспортировка древесины (в случае ее транспортировки автомобильным транспортом).
С 1 июля 2015 года Законом № 415-ФЗ Лесной кодекс РФ дополнен статьей 50.5 «Декларация о сделках с древесиной». Декларация о сделках с древесиной представляется по каждой сделке с древесиной, в том числе в целях ввоза в Российскую Федерацию, вывоза из Российской Федерации. Форма документа и порядок предоставления утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 06.01.2015 № 11 «Об утверждении Правил представления декларации о сделках с древесиной» [8]. В декларации о сделках с древесиной указываются: информация о собственниках древесины, сторонах сделок с древесиной; сведения об объеме древесины, о ее видовом (породном) и сортиментном составе; сведения о документах, на основании которых была осуществлена заготовка древесины (о договоре аренды лесного участка или об ином документе о предоставлении лесного участка, договоре купли-продажи лесных насаждений); сведения о договоре, по которому приобретается или отчуждается древесина; сведения о месте складирования древесины (при наличии).
За нарушения вышеперечисленных требований, закрепленных в Лесном кодексе РФ, законодатель предусмотрел новые составы административных правонарушений.
Часть 5 статьи 8.28.1 КоАП РФ, по которой административным нарушением признается транспортировка древесины без оформленного в установленном лесным законодательством порядке сопроводительного документа, вступила в силу с 1 января 2015 года. Данное правонарушение наказывается наложением административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, а на юридических лиц — от пятисот тысяч до семисот тысяч рублей. Дополнительным наказанием может быть конфискация древесины и (или) транспортных средств, являющихся орудием совершения административного правонарушения.
С 1 июля 2015 года действуют составы административных правонарушений, установленные частями 2, 3 и 4 статьи 8.28.1 КоАП РФ. Так, непредставление или несвоевременное представление, а также представление заведомо ложной информации должностными лицами уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления информации в Единую систему учета влечет наложение на субъектов ответственности административного штрафа в размере от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей (часть 2 статьи 8.28.1 КоАП РФ); нарушение порядка учета древесины — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати пяти тысяч до тридцати пяти тысяч рублей, а на юридических лиц — от двухсот тысяч до четырехсот тысяч рублей (часть 3 статьи 8.28.1 КоАП РФ); нарушение требований лесного законодательства в части обязательной маркировки древесины — влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей с конфискацией древесины либо без таковой, а на юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей с конфискацией древесины либо без таковой (часть 4 статьи 8.28.1 КоАП РФ).
С 1 января 2016 года вступит в силу часть 1 статьи 8.28.1 КоАП РФ, согласно которой административным
правонарушением является непредставление или несвоевременное представление декларации о сделках с древесиной, а также представление заведомо ложной информации в декларации о сделках с древесиной. Указанное правонарушение повлечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от семи тысяч до двадцати пяти тысяч рублей; на юридических лиц — от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.
Как видно, административные наказания, применяемые к правонарушителям очень жесткие, что свидетельствует о высокой степени общественной опасности данных нарушений.
Внесение в федеральное законодательство норм об учете и маркировке древесины, декларировании сделок с древесиной, особенностях ее транспортировки, а также об административной ответственности за нарушения таких норм представляет собой законодательный запрет импорта и торговли древесиной из нелегальных источников, то есть направлено на подтверждение легальности происхождения древесины и, соответственно, способствует реализации принципа устойчивого управления лесами.
Дальнейшими направлениями действий государственной политики в сфере лесного хозяйства могут стать:
ориентирование государственных закупок на древесину и лесную продукцию из ответственного лесопользования (сертификаты FSC (Forest Stewardship Council — Лесной Попечительский Совет) или эквивалентные либо выше);
введение обязательной лесной сертификации;
обязательные экологические и социальные стандарты для предоставления экспортных кредитов и субсидий;
содействие развитию и исполнению лесного законодательства, которое гарантирует устойчивое управление лесами;
применение существующих правовых инструментов в области борьбы с незаконными рубками.
Для практической реализации принципа устойчивого управления лесами необходимо детально регламентировать на федеральном законодательном уровне принцип устойчивого управления лесами, в том числе институт привлечения к юридической ответственности. Помимо тех составов административных правонарушений, которые введены Законом № 415-ФЗ, возможно установление административной ответственности за несоблюдение и невыполнение уполномоченными лицами критериев и индикаторов устойчивого управления лесами. Для этого каждому индикатору, предусмотренному приказом Федеральной службы лесного хозяйства России от 05.02.1998 № 21 [10], должны быть присвоены определенные показатели, которые позволяют конкретно оценить, в какой степени количественно или качественно выполняются шесть установленных критериев устойчивого управления лесами. За нарушение таких показателей лесопользователями в главу 8 КоАП РФ «Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования» целесообразно внесение дополнительных составов административных правонарушений, например: «Несоответствие объемов извлечения древесной и недревесной лесной продукции допустимым нормам, обеспечивающим непрерывное и неистощительное ее получение», «Сокрытие негатив-
ного воздействия антропогенных и природных факторов на леса и данных о тенденциях и масштабах этих воздействий на состояние лесов», «Нарушение соотношения объемов переработки деловой древесины в пределах региона заготовки к объему ее вывозки за пределы региона лесозаготовок» и т.п.
Список литературы:
1. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 23. - Ст. 2381.
2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-Ф3 (ред. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 44. - Ст. 4147.
3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - №
I (ч. 1). - Ст. 1.
4. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 30.12.2015) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 50. - Ст. 5278.
5. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 2. - Ст. 133.
6. Федеральный закон от 28.12.2013 № 415-ФЗ (ред. от 21.07.2014) «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 52 (часть I). - Ст. 6980.
7. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 318 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013 - 2020 годы» // Собрание законодательства РФ. -2014. - № 18 (часть II). - Ст. 2164.
8. Постановление Правительства РФ от 06.01.2015 №
II «Об утверждении Правил представления декларации о сделках с древесиной» // Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 2. - Ст. 524.
9. Приказ Минпромторга РФ № 248, Минсельхоза РФ № 482 от 31.10.2008 «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года» // СПС Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно - правовая система / компания «Консультант Плюс». - Документ не опубликован. - Россия. -URL: http://base.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc; base=LAW;n=99108;div=LAW;dst=100003,-
1 ;rnd=189271.42630839507407403. - Яз. Рус. - (Дата об-ращ. 10.01.2016).
10. Приказ Рослесхоза от 05.02.1998 № 21 «Об утверждении Критериев и индикаторов устойчивого управления лесами Российской Федерации» // СПС Консультант Плюс [Электронный ресурс] : справочно - правовая система / компания «Консультант Плюс». — Документ не опубликован. - Россия. - URL: http://base.consultant.ru/cons/ cgi/online.cgi?req=doc;base=EXP;n=32335. - Яз. Рус. - (Дата обращ. 17.12.2015).
11. Распоряжение Правительства РФ от 18.01.2003 № 69-р (ред. от 28.09.2007) «О Концепции развития лесного хозяйства Российской Федерации на 2003 - 2010» // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 41. - Ст. 4919.
12. Распоряжение Правительства РФ от 26.09.2013 № 1724-р «Об утверждении Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года» // Собрание законодательства РФ. - 2013. - № 40 (часть III). - Ст. 5096.
13. Василишина М. И. Совершенствование системы управления лесами Российской Федерации // Экологическое право. - 2012. - № 6. - С. 22-27.
14. Оленина Т.Ю. Правовые основы лесной сертификации в России // Российская юстиция. - 2015. - № 8. - С. 48-51.
5. Тришкин М., Лопатин Е. Новые методы для оценки устойчивости лесопользования в трансграничных условиях // Зеленый пояс Фенноскандии: материалы международной научно-практической конференции (Петрозаводск, 7 - 12 октября 2013 г.). - Петрозаводск: Карельский научный центр РАН, 2013. - С. 77-78.
16. Яковлева Т.А. Объективные и субъективные признаки административных правонарушений в области лесопользования // Административное право и процесс. -2013. - № 8. - С. 29-32.
Отзыв
научного руководителя на статью: «Административная ответственность как обеспечительный элемент принципа устойчивого управления лесами» председатель судебного состава Арбитражного суда Республики Карелия, соискателя кафедры административного и финансового права юридического факультета Петрозаводского государственного университета Свидской Аниты Сергеевны
В статье А.С. Свидской отмечается, что одной из задач государственной программы Российской Федерации «Развитие лесного хозяйства» на 2013-2020 годы», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15.04.2014 № 318 , является повышение эффективности управления лесами.
Однако в указанных нормативных правовых актах само понятие устойчивого управления лесами не раскрыто, несмотря на необходимость его законодательного закрепления на федеральном уровне.
Повышение эффективности государственного управления лесами обеспечивается в соответствии с Лесным кодексом Российской Федерации путем: разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области лесных отношений; совершенствования лесного планирования; совершенствования организации использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов; совершенствования государственного лесного контроля и надзора, ведения мониторинга реализации полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, осуществление которых передается субъектам Российской Федерации.
В статье автор рассмотрела и проанализировала основные нормативные акты, определяющие правовую политику Российской Федерации по отношению к государственной политики в сфере лесного хозяйства.
Автор выделяет основные направления действий государственной политики в сфере лесного хозяйства и предлагает меры, способные улучшить сферу административно правовых отношений в сфере лесного хозяйства.
Статья А.С. Свидской выполнена самостоятельно, опирается на современную правовую базу. В работе высказаны предложения по совершенствованию административного законодательства, сделанные на основе судейской практики автора.
Статья может быть рекомендована к изданию в журнале издательской группы «Юр-ВАК».
Научный руководитель: д.ю.н., профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий кафедрой административного и финансового права, декан юридического факультета Петрозаводского государственного университета Чернов С.Н.
