CC BY
52УДК 342.9:351
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ И ПРИМЕНЕНИЕ РИСК-ОРИЕНТИРОВАННОГО ПОДХОДА ПРИ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) ЗА СФЕРАМИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ
Н.В.Тиунова,
кандидат юридических наук, доцент,
доцент кафедры конституционного и финансового права
ФГБОУ ВО «Пермский государственный национальный
исследовательский университет»
614990, Россия, г. Пермь, ул. Букирева,15
e-mail: [email protected]
Аннотация: статья посвящена актуальным проблемам внедрения в систему государственного контроля и надзора при проведении плановых проверок в деятельности хозяйствующих субъектов риск-ориентированного подхода. Расширение сферы применения данного подхода повлекло за собой многообразие принимаемых ведомственных нормативных правовых актов, содержание которых характеризуется отсутствием единых правил для всех органов государственного контроля и надзора по изменению установленных категорий рисков применительно к такому критерию, как систематическое совершение административных правонарушений в установленной сфере деятельности.
В результате исследования выше обозначенных проблемных аспектов предложены возможные варианты их разрешения и направления по совершенствованию законодательства РФ, регулирующего вопросы применения риск-ориентированного подхода государства при осуществлении плановых проверок и присвоении категорий рисков при совершении административных правонарушений.
Ключевые слова: риск-ориентированный подход, плановые проверки, государственный контроль и надзор, снижение и повышение категории риска при совершении административных правонарушений.
ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY AND THE APPLICATION OF A RISK-BASED APPROACH WHEN ORGANIZING STATE CONTROL (SUPERVISION) OVER THE AREAS OF ECONOMIC ACTIVITY OF ECONOMIC ENTITIES
N.V. Tiunova
Perm State University,
15, Bukireva st., Russia, Perm, 614990
e-mail: [email protected]
Annotation: The Article is devoted to the actual problems of implementation of the risk-based approach in the system of state control and supervision during scheduled inspections in the activities of economic entities. The expansion of the scope of application of this approach has led to a variety of departmental regulatory legal acts, the content of which is characterized by the lack of uniform rules for all state control and supervision bodies to change the established categories of risks in relation to such a criterion as the systematic Commission of administrative offenses in the established field of activity. As a result of the study of the above-mentioned problematic aspects, possible options for their resolution and directions for improving the legislation of the Russian Federation regulating the use of the risk-based approach of the state in the implementation of scheduled inspections and assignment of risk categories in the Commission of administrative offenses are proposed.
Keywords: risk-oriented approach, scheduled inspections, state control and supervision, reduction and increase of the risk category in the Commission of administrative offenses.
Государственное управление в экономическом секторе является одним из важных направлений, которое в современных условиях характеризуется внедрением в практическую деятельность органов государственного контроля и надзора риск-ориентированного подхода при проведении плановых проверок у хозяйствующих субъектов.
Правовой основой применения риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора является ст. 8.1 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»1, которая была
1 Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ (ред. от 02.08.2019) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон № 294-ФЗ).
введена в 2015 г. По смыслу данной нормы риск-ориентированный подход представляет собой метод деятельности органов государственного контроля и надзора по отнесению деятельности хозяйствующих субъектов к категориям риска и соответствующим классам опасности для выбора интенсивности проведения плановых контрольных и профилактических мероприятий. Так, если по общему правилу плановые проверки могут быть проведены контрольно-надзорными органами не чаще чем один раз в три года, то в случае применения риск-ориентированного подхода может быть установлен особый режим с более длительной периодичностью проведения плановых проверок. Целью такого режима является снижение издержек хозяйствующих субъектов и повышение результативности деятельности органов государственного контроля и надзора при использовании трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Создание благоприятного микроклимата в сфере экономики при взаимодействии государственных контрольно-надзорных органов и хозяйствующих субъектов для решения задач обозначено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года1, а также в Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года2. В числе приоритетных задач предусмотрено:
1) повышение качества государственного регулирования в сфере малого и среднего предпринимательства;
2) сокращение административной нагрузки на малые и средние предприятия со стороны контрольно-надзорных органов;
3) апробация риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного муниципального контроля в отдельных сферах;
4) расширение практики применения данного подхода.
Применение риск-ориентированного подхода осуществляется в соответствии с перечнями, которые утверждены Правительством РФ3
1 Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 28.09.2018) «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».
2 Указ Президента РФ от 21.12.2017 г. № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции» (вместе с «Национальным планом развития конкуренции в Российской Федерации на 2018—2020 годы»); распоряжение Правительства РФ от 02.06.2016 №1083-р (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года».
3 Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 (ред. от 21.03.2019) «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с «Правилами отнесения деятельности юридических
и органами исполнительной власти субъектов РФ. Правительство РФ установило 25 видов федерального и 7 видов регионального государственного контроля и надзора, при организации которых может применяться риск-ориентированный подход. Вместе с тем предусмотрено поэтапное внедрение обязательного порядка его применения органами власти. Фактически с 1 января 2020 г. обязательный порядок применения правил категорирования рисков вступит в силу для трех видов федерального надзора. Это жилищный надзор, надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог, а также надзор в сфере тарифов, регулируемых государством. Речь также идет о трех видах регионального государственного надзора (надзор в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций, экологический и строительный надзор). С 1 января 2021 г. вступит в силу обязательный порядок применения риск-ориентированного подхода для регионального государственного ветеринарного надзора.
Расширение практики применения категорирования рисков деятельности предпринимателей контрольно-надзорными органами характеризуется двумя важными аспектами, на которые хотелось бы обратить особое внимание.
С одной стороны, риск-ориентированный подход является новеллой в практике контрольно-надзорных органов и призван решать глобальные позитивные задачи государства, характеризуется динамичным расширением сфер применения и приобретает обязательный характер в контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Положительным моментом данной реформы является то, что деятельность предпринимателей, которая отнесена к категории низкой степени риска, не должна подвергаться плановым контрольно-надзорным мероприятиям, за исключением случаев, когда речь идет о необходимости проведения внеплановых проверок по факту поступивших в орган власти обращений граждан. Однако возникает вопрос: подпадают ли предприниматели с низкой категорией риска под общие правила проведения плановых проверок не чаще чем один раз в три года, установленные в ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ, регулирующего порядок защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей? Поскольку законодательного запрета на проведение плановых проверок на общих основаниях для данной категории риска не предусмотрено, то на практике нередки случаи, когда категория с низким риском включается в план
лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности»).
контрольно-надзорных мероприятий органов власти на федеральном и региональном уровнях. Однако представляется необходимым внести изменения в ст. 8.1 Заона № 294-ФЗ о том, что в случае применения риск-ориентированного подхода в отношении низкой категории риска плановые проверки не проводятся. Представляется, что данное уточнение внесет некую ясность и позволит существенным образом оптимизировать затраты, связанные с осуществлением плановых проверок. Кроме того, устанавливая периодичность проведения плановых проверок, в некоторых сферах надзорной деятельности могут быть применены положения, которые предусмотрены в обычном порядке. Так, например, для категории значительного риска в сфере трудового законодательства предусмотрено проведение плановых проверок один раз в три года. Представляется, что не должно быть дублирования периодичности сроков проведения плановых проверок, которые предусмотрены в обычном порядке, применительно к риск-ориентированным плановым проверкам. Представляется, что законодательная позиция ст. 8.1 Закона № 294-ФЗ должна быть подкорректирована и ведомственные нормативные правовые акты приведены в соответствие с данной нормой.
С другой стороны, механизм применения данного подхода в ведомствах носит характер узконаправленной и разнообразной правовой регламентации:
во-первых, речь идет о порядке установления разного количества категорий риска и классов опасности в соответствующих сферах деятельности предпринимателей. Так, если по общему правилу Правительством РФ установлено шесть категорий риска (от чрезвычайно высокого, высокого, значительного, среднего до умеренного и низкого риска) и соответствующие им классы опасности используемых предпринимателями производственных объектов1, то на ведомственном уровне в различных сферах деятельности и отраслях может быть установлено не шесть, а меньшее количество категорий рисков. Например, в сфере антимонопольного законодательства России предусмотрено только три категории риска (средний, умеренный и низкий)2, в сфе-
1 Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 (ред. от 21.03.2019) «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации».
2 Постановление Правительства РФ от 01.03.2018 № 213 «Об утверждении критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, к категориям риска при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации».
ре труда — пять категорий рисков (высокий, значительный, средний и умеренный, низкий)1, в сфере таможенных правил — три категории риска (низкий, средний и высокий)2 и др. В каждом случае применяются особые основания для категорирования деятельности хозяйствующих субъектов, и это зависит от различных критериев (объем выручки, вид бизнеса и др.);
во-вторых, в ведомствах по-разному регулируется вопрос о порядке принятия решения об изменении соответствующей категории риска. В одном случае это может быть в добровольном порядке по заявлению хозяйствующего субъекта, а в другом — принудительно по инициативе контрольно-надзорного органа власти. В том числе существует многообразие оснований и критериев для принятия решения об изменении установленной категории риска.
Так, например, в сфере таможенного дела установлен порядок отмены решения об установлении категории низкого риска в случае однократного совершения административных правонарушений, предусмотренных ч. 4 и 5 ст. 15.25 и ст. 16.1—16.3, 16.7, 16.9, 16.17, 16.19, 16.20 и 16.22 КоАП РФ. При этом важным критерием в данном случае является размер назначенного административного штрафа, который должен составлять 250 000 руб. и более, либо сумма штрафов в совокупности должна быть равна 500 000 руб. и более по всем фактам совершенных административных правонарушений3. Отменить низкую категорию риска можно и в том случае, когда нарушителем не исполнена обязанность по уплате административного штрафа, назначенного
1 Постановление Правительства РФ от 01.09.2012 № 875 (ред. от 30.04.2018) «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права».
2 Приказы ФТС России: от 11.04.2016 № 731 (ред. от 26.03.2019) «Об утверждении Порядка действий должностных лиц таможенных органов при сборе и анализе информации для определения категории уровня риска лиц, осуществляющих экспорт товаров, полностью ими произведенных или подвергнутых достаточной обработке (переработке), к которым не применяются вывозные таможенные пошлины», от 11.04.2016 № 733 (ред. от 26.03.2019) «Об утверждении Порядка действий должностных лиц таможенных органов при сборе и анализе информации для определения категории уровня риска лиц, осуществляющих ввоз товаров, классифицируемых в товарной группе 02 ТН ВЭД ЕАЭС», от 11.04.2016 № 732 (ред. от 26.03.2019) «Об утверждении Порядка действий должностных лиц таможенных органов при сборе и анализе информации для определения категории уровня риска лиц, осуществляющих производственную деятельность».
3 Приказ ФТС России от 11.04.2016 № 732 (ред. от 26.03.2019) «Об утверждении Порядка действий должностных лиц таможенных органов при сборе и анализе информации для определения категории уровня риска лиц, осуществляющих производственную деятельность».
за нарушение в сфере таможенных правил. В данном случае решение об отмене ранее установленной низкой категории риска принимается по инициативе таможенного органа. Однако необходимо отметить, что включение в качестве критерия отмены низкой категории риска наличие фактов неуплаты назначенного административного штрафа вызывает вопрос о его целесообразности. Представляется, что наличие вступившего в законную силу постановления о назначении административного штрафа будет достаточным для отмены категории низкого риска и, соответственно, для отмены иммунитета от плановых контрольно-надзорных мероприятий. Поскольку за неуплату административного штрафа уже предусмотрена ответственность по ст. 20.25 КоАП РФ, санкция которой содержит карательную функцию государства в двойном размере от суммы ранее неуплаченного штрафа. И этого вполне достаточно.
В сфере трудового законодательства РФ предусмотрено пять категорий рисков. Проведение плановых проверок в отношении деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска осуществляется со следующей периодичностью: для категории высокого риска — один раз в два года; для категории значительного риска — один раз в три года; для категории среднего риска — не чаще чем один раз в пять лет; для категории умеренного риска — не чаще чем один раз в шесть лет. В отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, плановые проверки не проводятся. Предусмотрена возможность принятия решения о снижении категории риска при отсутствии фактов травматизма, не выплаченной в установленный срок заработной платы, вступившего в законную силу постановления по делу об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1, 3, 4 и 6 ст. 5.27 и ч. 1—4 ст. 5.27.1 КоАП РФ1. Однако существующий порядок категорирования рисков в сфере трудовых правоотношений не предусматривает возможность повышения категории риска в зависимости от количества совершаемых предпринимателем административных правонарушений. В связи с чем представляется необходимым вести речь об установлении более высокой категории риска при выявлении фактов систематического нарушения трудового законодательства РФ.
1 Постановление Правительства РФ от 01.09.2012 № 875 (ред. от 30.04.2018) «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права».
Наряду с этим весьма интересным представляется порядок категорирования рисков предпринимателей в сфере антимонопольного законодательства РФ1. Категории риска (средний, умеренный или низкий) при проведении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства РФ зависят от вида бизнеса, а в ряде случаев также от выручки предпринимателей.
Например, к категории среднего риска относятся предприниматели, которые получили за предыдущий год свыше 10 млрд руб. необходимой валовой выручки и включены в реестр субъектов естественных монополий. Также в эту категорию включены лица, которые продают через торговую сеть продовольственные товары и получили от их реализации не менее 400 млн руб. выручки. В этом случае плановые проверки должны проводиться не чаще одного раза в три года. Установление данной периодичности вполне соответствует общим правилам проведения плановых проверок в деятельности предпринимателей, поэтому не совсем представляется понятным то, в чем же заключаются существенные отличия от особых процедур применения риск-ориентированного подхода. Представляется, что периодичность проведения плановых проверок в данном случае должна быть более длительная, чем это предусмотрено в общих правилах.
К категории умеренного риска относятся предприниматели с выручкой за предыдущий год свыше 10 млрд руб., если более 10% этой суммы было получено от определенного вида деятельности, которая включена в определенный перечень, в который включены производство и продажа лекарственных препаратов, медицинских изделий, оказание медицинских, транспортных услуг и др. Периодичность допустимой плановой проверки для данной категории риска установлена не чаще чем один раз в пять лет.
Все остальные компании отнесены к категории низкого риска, в отношении которых проведение плановых проверок не предусмотрено. Однако, согласно официальным данным сайта ФАС России, в утвержденный план проведения контрольных мероприятий включены и предприятия, деятельность которых отнесена к категории низкого риска, и проведение плановых проверок не должно быть предусмотрено в срезе соблюдения концепции применения риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля и надзора. В 2019 г. ведомством было запланировано про-
1 Постановление Правительства РФ от 01.03.2018 № 213 «Об утверждении критериев отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, к категориям риска при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации».
ведение 88 плановых проверок у индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, из них: 8 документарных проверок у предпринимателей среднего и низкого риска, 37 документарных и одновременно выездных проверок у предпринимателей, деятельность которых отнесена ко всем категориям риска, 43 выездные проверки у компаний среднего и низкого риска1. Представляется, что предприятия с категорией низкого риска не должны быть включены в приказ плановых мероприятий.
Вместе с тем интересен подход законодателя к определению возможности изменения установленной категории риска в сфере антимонопольного законодательства. Среднюю или умеренную категорию риска можно изменить на более низкую степень риска при наличии двух условий в совокупности. К одному из условий относится критерий отсутствия вступившего в законную силу постановления о назначении административного наказания за нарушение, которое предусмотрено ст. 14.31-14.33, 14.40, 14.41, ч. 2.1-2.3, 2.5, 2.6 ст. 19.5, ст.19.6 КоАП РФ. Эта информация проверяется за трехлетний период, который предшествует дню принятия решения о присвоении соответствующей категории риска. Наряду с этим в отношении хозяйствующего субъекта в течение одного года на день принятия решения о присвоении категории риска должна функционировать система правовых и организационных мер, направленных на соблюдение антимонопольного законодательства РФ. По смыслу данных критериев можно предположить, что при наличии данных фактов орган власти должен инициировать вопрос об изменении категории риска на более высокую категорию с последующим особым вниманием в ходе контрольно-надзорных мероприятий. Однако этот порядок четко не регламентирован.
Установленный порядок категорирования рисков в сфере антимонопольного законодательства порождает дискуссию о том, какие проблемные аспекты могут возникнуть на практике при решении вопроса о целесообразности отнесения деятельности хозяйствующего субъекта к умеренному, среднему или низкому риску и как это повлияет на периодичность проведения плановых контрольно-надзорных мероприятий органами государственной власти. Так, если по финансовым показателям деятельность предпринимателя относится к категории низкого риска, но при этом им совершены административные правонарушения, предусмотренные в критериях, определенных Правительством РФ, то каким образом это повлияет
1 Приказ ФАС России от 28.12.2018 № 1902/18 «Об утверждении Сводных планов проведения плановых проверок Федеральной антимонопольной службы на 2019 год».
на решение вопроса об установлении ему категории риска и будет ли хозяйствующий субъект подвергаться контрольно-надзорным мероприятиям со стороны государства? Анализируя существующие правила о применении риск-ориентированного подхода контрольно-надзорными органами власти, можно вести речь о том, что проведение плановых проверок в отношении предпринимателей с низкой категорией риска не предусмотрено. Однако представляется, что систематическое совершение административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства РФ должно быть одним из оснований для включения предпринимателя с низкой категорией риска в реестр плановых мероприятий органов власти с последующим повышением категории риска. Вместе с тем возникает вопрос: как факты совершения предпринимателем административных проступков в сфере антимонопольного законодательства РФ может повлиять на изменения уже установленной категории риска или на периодичность проведения плановых проверок? Представляется, что в ныне действующих правилах о проведении плановых проверок в отношении рискованных хозяйствующих субъектов необходимо установить дополнительные критерии. Например, если предприниматель, деятельность которого отнесена к категории умеренного риска, совершил два и более административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства РФ в течение одного года со дня принятия решения об установлении ему категории риска, то проведение плановых проверок должно проводиться ежегодно в течение трех лет вместо установленного режима плановых проверок «не чаще одного раза в три года». Аналогичным образом можно вести речь о необходимости увеличения количества плановых проверок в отношении предпринимателей, деятельность которых отнесена к средней категории риска. Вместе с тем представляется, что подобный подход может быть применим и в отношении предпринимателей со средним риском, когда систематическое совершение административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства РФ может быть основанием для проведения плановых проверок контрольно-надзорными органами. Наряду с этим представляется, что в КоАП РФ необходимо предусмотреть составы административных правонарушений в сфере антимонопольного законодательства РФ, предусматривающие в качестве квалифицирующего признака систематическое совершение административного правонарушения лицом, деятельность которого отнесена к соответствующей категории риска с увеличенными штрафными санкциями. После привлечения предпринимателя к административной ответственности по данным составам нарушений контрольно-надзорные органы будут иметь
основания для проведения плановых проверок в особом режиме, т.е. ежегодно в течение трех лет со дня вступления в законную силу постановлений о назначении административных наказаний за данные нарушения. На примере ст. 14.31 КоАП РФ (Злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке) можно вести речь о включении в примечание данной нормы отягчающего обстоятельства как систематического совершения административного правонарушения лицом, в отношении деятельности которого установлен режим категории риска (умеренный, средний и низкий).
Аналогичным образом можно вести речь об усилении административной ответственности и применении особого режима государственного контроля и надзора в других сферах, в отношении которых установлен режим риск-ориентированного подхода для проведения плановых проверок.
Анализируя алгоритм установления и изменения категорий рисков в некоторых сферах экономической деятельности, можно констатировать тот факт, что существует нормативное закрепление многообразия процедур, применяемых органами государственного контроля и надзора. Отсутствует единый порядок о периодичности проведения плановых проверок в зависимости от установленной категории риска. Нет единого подхода по принятию решений органами государственной власти по установлению, снижению и повышению категории риска деятельности предпринимателей. В связи с чем представляется необходимым провести правовой анализ принятых ведомственных нормативно-правовых актов органов исполнительной власти, регулирующих порядок установления и изменения категорий рисков, и привести многообразие норм к единой процедуре, обязательной для всех органов государственного контроля и надзора, вне зависимости от сферы экономической деятельности. Особого внимания заслуживает критерий систематического совершения административных правонарушений, которые по степени своей общественной вредности могут повлиять на возникновение негативных правовых последствий. Если данный критерий установить в качестве обязательного для присвоения более высокой категории риска и увеличивать количество плановых проверок с ежегодной периодичностью в течение трех лет, то это может повлиять на создание благоприятного микроклимата, который будет способствовать соблюдению норм действующего законодательства, позволит реализовать профилактическую роль со стороны государства и, как следствие, позволит принять в последующем решение о снижении ранее установленной категории риска, в том числе исключить из плана контрольных мероприятий. Также стоит отметить, что существу-
ющее ныне многообразие ведомственных процедур установления, изменения и отмены категорий рисков деятельности предпринимателей позволит в дальнейшем обобщить положительный опыт контрольно-надзорных органов по применению риск-ориентированного подхода и выработать единый эффективный механизм ка-тегорирования рисков, обязательный для всех сфер экономической и предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов, исключая многообразие существующих ныне процедур.
