CC BY
0
АФРИКА. БЛИЖНИЙ И СРЕДНИЙ ВОСТОК
ПРЯЖНИКОВА О Н.* АДАПТИВНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА В СТРАНАХ САХЕЛЯ: НАПРАВЛЕНИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ
Аннотация. Большая часть населения региона Сахель подвергается повторяющимся шокам в результате аномальных климатических явлений и вооруженных конфликтов. Домохозяйства вынуждены прибегать к множеству негативных стратегий выживания в ответ на возникающие кризисные ситуации. Это в особенности касается беднейших домохозяйств и лишает их перспектив выйти из состояния бедности и социальной уязвимости. В таких условиях для борьбы с бедностью в странах Сахеля растет значимость социальной защиты, а именно современного системного подхода -адаптивной социальной защиты, призванного обеспечить эффективную помощь уязвимым слоям населения в условиях кризисов.
Ключевые слова: Сахель; адаптивная социальная защита; борьба с бедностью; изменение климата; уязвимые слои населения.
PRYAZHNIKOVA O.N. Adaptive Social Protection in the Sahel Countries: Directions and Prospects of Development
Abstract. Large part of the population of the Sahel region is subject to repeated shocks, particularly because of abnormal climate impacts and conflicts. Households follow a variety of negative coping strategies to respond to emerging crisis situations. This is especially true for the poorest households and deprives them of prospects for escaping poverty cycle and social vulnerability. In the context of the poverty reduction policy in the Sahel countries the importance of social
*
Пряжникова Ольга Николаевна - научный сотрудник Отдела экономики Института научной информации по общественным наукам РАН.
83
protection is growing, in particular of the modern systemic approach -adaptive social protection, aimed to ensure assistance to vulnerable segments of the population during crisis.
Keywords: Sahel; adaptive social protection; poverty reduction policy; climate change; vulnerable segments of the population.
Для цитирования: Пряжникова О.Н. Адаптивная социальная защита в странах Сахеля: направления и перспективы развития // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 9: Востоковедение и африканистика. - 2024. - № 2. -С. 83-94. - DOI: 10.31249/RVA/2024.02.05
Регион Сахеля1, один из беднейших в мире, периодически страдает от разного рода потрясений. По данным на 2019 г., 65% домохозяйств в Сахеле столкнулись хотя бы с одним из видов кризисных ситуаций. К подобным кризисам относят индивидуальные (идиосинкразические)2, климатические3, а также кризисы, связанные с вооруженными конфликтами. Часто домохозяйства региона уязвимы перед несколькими шоками. Так, примерно 42% всех домохозяйств Сахеля обычно сталкиваются только с одной категорией потрясений, 16% - с двумя и 9% страдают от потрясений всех трех категорий [4, p. 2]. При этом индивидуальные и климатические потрясения наиболее распространены - им подвергаются от 40 до 50% населения региона. От последствий конфликтов страдают примерно 12% домохозяйств. Надо отметить, что шоки, связанные с погодными аномалиями, более равномерно распределены по региону. Тогда как кризисные явления, вызванные военными конфликтами, чаще происходят в Мали, чем в других странах региона. В Мали данные шоки затрагивают половину населения страны. В остальных странах Сахеля значительно меньше домохо-
1 В статье рассматриваются следующие страны региона Сахель: Буркина-Фасо, Чад, Мали, Мавритания, Нигер и Сенегал.
Индивидуальные или идиосинкразические шоки, которые могут затрагивать отдельные домохозяйства, включают болезнь члена домохозяйства, кражу разнообразных активов, прекращение доступа к регулярным социальным выплатам и т. д.
3 Основным типом климатических кризисов в регионе являются последствия засухи, наводнений, пожаров, оползней.
84
зяйств (менее 5%) сообщают, что на них напрямую влияют военные конфликты [4, р. 3].
Согласно ряду исследований бедность, с одной стороны, является ключевым фактором, повышающим уязвимость к кризисам. Например, в Буркина-Фасо в 2017-2019 гг. беднейшие домохозяйства в три раза чаще по сравнению с другими социальными группами испытывали проблемы по причине климатических аномалий [4, р. 10]. С другой стороны, разного рода бедствия способствуют росту бедности, оказывая заметное воздействие на повышение ее уровня. Такое воздействие происходит по множеству каналов [13, р. 63].
1. Кризисные явления тормозят экономический рост, который является главным фактором роста доходов и благосостояния населения.
2. Шоки негативно воздействуют на уровень образования (это в первую очередь касается развивающихся стран Африки). По оценкам специалистов, в африканских регионах, страдающих от засухи, показатели поступления в учебные заведения вследствие аномальных климатических явлений снижаются в среднем на 20% в краткосрочном периоде [13, р. 72]. Военные конфликты подрывают и без того низкий уровень предоставляемых образовательных услуг. Так, в 2018-2019 гг. в Буркина-Фасо в результате вооруженных нападений закрылось более 3300 школ, что затронуло 650 тыс. детей и 16 тыс. учителей [6, р. 2].
3. Разные бедствия напрямую и косвенно оказывают негативное воздействие на здоровье людей. Напрямую - в виде вспышек эпидемий (например, холеры в результате наводнений) и недоступности услуг здравоохранения. В Мали в зонах конфликтов при их обострении закрываются почти 25% медицинских учреждений [6, р. 2]. Косвенные негативные эффекты для здоровья населения обусловлены снижением потребления во время и после кризиса или бедствия. В странах Сахеля бедные домохозяйства реагируют на погодные потрясения, сокращая, в том числе для детей, качество питания, которое и так не соответствует мировым стандартам. Сейчас в регионе только 13% детей в возрасте от 6 месяцев до 2 лет получают питание, соответствующее рекомендациям Всемирной организации здравоохранения по минимальному разнообразию рациона [10]. Кроме того, в условиях кризисов сокра-
85
щается и количество обращений в медицинские учреждения (в том числе по поводу лечения больных детей). Это имеет краткосрочные и долгосрочные негативные последствия для здоровья, особенно для детей младше 2 лет [13, р. 73].
4. Еще одним фактором снижения благосостояния ввиду бедствий является сокращение инвестиций в активы домохозяйств в связи с высокими рисками понести ущерб в результате шоков. Когда люди живут в условиях подверженности разного рода рискам, они с большей вероятностью предпринимают экономическую деятельность с низким уровнем риска (при этом и менее доходную) и снижают свои инвестиции в средства производства (что уменьшает доходность активов).
Высокая уязвимость к кризисным явлениям бедных домохо-зяйств региона Сахель обусловлена отсутствием у них сбережений, ограниченным доступом к финансовым и страховым услугам, к системе социальной защиты. Это во многом ограничивает их возможности справляться с последствиями потрясений. Чтобы поддержать жизнеспособность в краткосрочном периоде после той или иной шоковой ситуации, наиболее бедные домохозяйства часто обращаются к негативным стратегиям выживания. Например, они могут забрать детей из школы и направить их на работу для получения дополнительного дохода для домохозяйства; брать кредиты под высокие проценты; продавать имущество, в том числе производственные активы и т.д. В краткосрочном периоде подобные стратегии выживания могут быть эффективны, но в долгосрочном - они подрывают усилия по борьбе с бедностью и негативно влияют на человеческий капитал.
Во многих странах мира центральным компонентом стратегий, нацеленных на увеличение доходов бедных домохозяйств и на защиту уязвимых групп населения от разнообразных потрясений, угрожающих потерей или сокращением средств к существованию, являются программы социальной защиты. По некоторым оценкам, подобные программы в настоящее время охватывают более 2 млрд человек во всем мире [2, р. 59].
В странах региона Сахель высока потребность населения в социальной защите: здесь от 38 до 45% населения живет за чертой бедности в условиях постоянно возникающих продовольственных кризисов. Так, во время неурожайного сезона 2022 г. более 13 млн
86
человек в регионе столкнулись с серьезной нехваткой продовольствия [5, р. 4]. При этом, уровень охвата населения программами, предполагающими получение денежных трансфертов для поддержания приемлемого уровня жизни, в Чаде, Буркина-Фасо, Нигере и Мавритании очень низок: по данным на 2020 г., этот показатель колебался от 0,4 до 1,6% [12, р. 9]. Вместе с тем определенный оптимизм вызывает тот факт, что в последнее десятилетие страны Сахеля начали инвестировать в систему адаптивной социальной защиты (АСЗ). В результате создаются национальные программы сетей социальной защиты, которые предлагают регулярную поддержку представителей беднейших слоев населения.
Основные элементы АСЗ
Основы концепции АСЗ сформулированы в докладе Всемирного банка «Адаптивная социальная защита: Повышение устойчивости к потрясениям» [3]. АСЗ способствует достижению устойчивости домохозяйств в кризисных ситуациях через программы социальной поддержки. Устойчивость в данном контексте определяется как «способность домохозяйств подготовиться к потрясениям, справиться с ними и адаптироваться к ним» [3, р. 6]. Обладая подобной устойчивостью, население уменьшает риски снижения благосостояния и роста бедности в результате потери доходов.
Первый элемент АСЗ включает меры по подготовке уязвимых групп населения к кризису. На этом этапе происходит распространение среди бедных слоев населения к информации о возможных рисках, с которыми они сталкиваются или могут столкнуться. Благодаря росту понимания рисков и причин уязвимости у людей появляется возможность принять превентивные меры по адаптации к последствиям кризисов и уменьшить свою уязвимость, например, путем диверсификации источников дохода.
Второй элемент АСЗ представляет собой набор мер, помогающих справиться с шоками и минимизировать их воздействие на домохозяйства. На этом этапе поддержка населения осуществляется в виде денежных трансфертов, обеспечения доступа к инструментам социальной защиты и страхования, предоставления продо-
87
вольственной помощи для поддержания уровня потребления в ситуации сокращения или потери доходов.
Третий элемент АСЗ имеет целью сокращение уязвимости к потрясениям в долгосрочной перспективе. В него входят меры по повышению устойчивости бедных домохозяйств путем формирования у них способности делать долгосрочные инвестиции в активы, поддерживающие их благосостояние, или способности оплатить свое перемещение в безопасные регионы. Этот этап предполагает такие меры политики АСЗ, как регулярные денежные трансферты бедным слоям населения, программы профессионального обучения и повышения квалификации для расширения возможностей получения достойной занятости, программы общественных работ и т.д. [1, с. 108].
Особенности практической реализации АСЗ в Сахеле
При поддержке Всемирного банка в марте 2014 г. была запущена «Программа адаптивной социальной защиты Сахеля» (ПАСЗС)1. Ее целью является разработка и внедрение систем АСЗ в шести странах Сахеля: Буркина-Фасо, Чаде, Мали, Мавритании, Нигере и Сенегале. Системы АСЗ Сахеля призваны помочь бедным и уязвимым домохозяйствам повысить экономическую устойчивость, адаптироваться к воздействию изменения климата и других потрясений, а также расширить возможности получения дохода. Данная программа призвана поддержать усилия стран Са-хеля, чьи правительства в условиях роста кризисных ситуаций и погодных аномалий все чаще прибегают к мерам АСЗ и начинают планомерно инвестировать в системы АСЗ. В частности, специалистами Всемирного банка разработан и реализуется системный подход для имплементации и раскрытия потенциала АСЗ. Он основан на формировании четырех операционных блоков АСЗ, обес-
1 Программа адаптивной социальной защиты Сахеля (Sahel Adaptive Social Protection Program - SASPP) реализуется под эгидой Всемирного банка и при поддержке многостороннего донорского трастового фонда (multi-donor trust fund -MDTF), Федерального министерства Германии по экономическому сотрудничеству и развитию, Французского агентства развития (Agence Française de Développement); Министерства иностранных дел Дании, Министерства иностранных дел Великобритании.
88
печивающих эффективность реагирования на шоковые ситуации
[5,р. 5].
1. Создание институциональных механизмов для налаживания партнерства и координации функций между органами власти и разнообразными акторами, а также для четкого распределения между ними ролей и обязанностей при реализации мер АСЗ.
2. Создание современных систем сбора информации и обработки данных, чтобы гарантировать актуальность информации об уязвимости домохозяйств к разного рода потрясениям, их способности справляться с трудностями и восстанавливаться после кризисов.
3. Создание программ и систем доставки помощи, предусматривающих не только реагирование на потрясения, но их предвидение и подготовку к ним.
4. Разработка стратегии финансирования рисков, позволяющей заранее планировать меры оперативного реагирования в чрезвычайной ситуации и обеспечивать доступность финансовой поддержки для уязвимых групп населения в случае шока.
ПАСЗС направлена на укрепление системы АСЗ благодаря привлечению инвестиций на реализацию мер развития по всем четырем выше перечисленным направлениям. В целом, с момента запуска ПАСЗС в 2014 г. в шести странах региона соответствующие проекты были профинансированы на сумму 172,95 млн долл. (из них 40 млн долл. было инвестировано в Буркина-Фасо, 6 млн долл. - в Чаде, 2,4 млн долл. - в Мали, 20 млн долл. - в Мавритании, 30 млн долл. - в Нигере и 30 млн долл. - в Сенегале). Оперативные задачи в рамках ПАСЗС направлены на: 1) формирование углубленных знаний о влиянии сезонности на благосостояние и возникновение различных видов риска, о влиянии потрясений на человеческий капитал; 2) диагностику систем раннего предупреждения, платежных систем и инструментов финансирования рисков; 3) оперативное руководство формированием реестров бенефициаров АСЗ, механизмов финансового реагирования на шоки и инструментов поддержки перемещенных лиц [11, р. 12].
Следует отметить, что страны Сахеля добились значительного прогресса в создании основы для систем АСЗ. Это сделало возможным предоставлять регулярные денежные переводы бедным группам населения и реагировать на некоторые потрясения
89
(например, продовольственные кризисы), хотя и с некоторыми задержками и ограниченным охватом. Страны Сахеля также активно апробируют инновационные подходы, развивая системы раннего оповещения о возможных шоках. Наибольшие успехи наблюдаются в Мавритании и Сенегале по направлениям построения систем сбора и обработки данных и информации, а также внедрения систем доставки помощи по программам АСЗ. В настоящий момент охват системы социальной защиты в этих двух странах стал всеобъемлющим, т.е. распространяется на бедные и уязвимые группы населения, что обеспечивает надежную основу для реализации АСЗ в ответ на кризисы [7, р. 12; 5, р. 7].
Стоит отметить, что прогресс в развитии систем АСЗ не является одинаковым по странам региона. В Буркина-Фасо, Чаде, Мали и Нигере охват населения системами социальной защиты остается на недостаточном уровне, что препятствует эффективной имплементации подхода АСЗ. При этом все рассматриваемые страны уже создали системы регистра или реестры уязвимого населения. Однако неэффективные подходы к сбору соответствующей информации в сочетании с ограниченным охватом населения системой социальной защиты приводят к потенциально устаревшим или неполным данным о нуждающихся в поддержке и затрудняют выявление уязвимых к разного рода кризисам домохо-зяйств [12, р. 6]. Еще одним фактором, тормозящим развитие АСЗ в Сахеле, является низкий уровень развития цифровизации, а именно цифровых платежных систем, что значительно ограничивает возможности стран по внедрению современных систем доставки денежной помощи бенефициарам АСЗ [9, р. 4].
В целом, страны Сахеля менее всего продвинулись в сфере, связанной с разработкой и реализацией финансовых стратегий АСЗ, мобилизацией и координацией соответствующего финансирования. Например, в Мавритании исторически отсутствовала четко выстроенная финансовая система реагирования государства на кризисы, подрывающие продовольственную безопасность. В результате урегулирование подобных кризисов носит в основном ситуативный и реактивный характер [8]. Так, продовольственный кризис 2012 г. повлек за собой незапланированные расходы, эквивалентные 10% годового бюджета Мавритании, что привело к значительному дефициту бюджета. Экспертный анализ расходов на-
90
ционального бюджета Мавритании за период 2010-2020 годов выявил крайне нестабильные государственные расходы на обеспечение продовольственной безопасности, распределяемые по нескольким бюджетным статьям между различными министерствами [14, р. 3]. Кроме того что отсутствие предварительного финансового планирования ухудшало эффективность бюджетной деятельности, оно снижает качество управления АСЗ и подрывает возможности оперативного реагирования на кризисы, что, в свою очередь, усугубляет их последствия.
Направления совершенствования социальной защиты
в Сахеле
Все правительства стран Сахеля ставят перед собой цели внедрения АСЗ и демонстрируют приверженность этим целям. Однако имплементация АСЗ еще далека от практического завершения. В связи с этим для достижения прогресса в каждой стране региона необходимо следовать согласованному с разнообразными акторами и тщательно выверенному плану действий по всем блокам АСЗ. Важно подчеркнуть, что перспективы эффективного развития АСЗ в Сахеле зависят от решения целого ряда задач [5, р. 9-12].
Во-первых, в большинстве стран Сахеля институциональной среде, необходимой для имплементации АСЗ, не хватает четкой функциональной привязки, распределения ролей и координации действий разнообразных вовлеченных акторов - государственных органов и внешних партнеров, принимающих участие в управлении рисками стихийных бедствий и иных кризисов. Актуальным для всех стран региона остается: 1) внедрение функций и инструментов реагирования на шоки и программ АСЗ в национальные стратегии социальной защиты; 2) разграничение ролей и обязанностей и построение механизмов координации действий среди более широкого круга участников АСЗ; 3) усиление лидерской функции правительств в ходе имплементации АСЗ для обеспечения согласованности действий гуманитарных некоммерческих организаций и интеграции их финансовой и операционной поддержки в национальные системы социальной защиты.
Во-вторых, непростой задачей в Сахеле является регулярное обновление социальных реестров, что важно для их использования
91
при кризисных ситуациях. В настоящее время, страны региона собирают информацию о домохозяйствах периодически, это ограничивает их способность поддерживать адекватность текущих данных. В связи с этим требуется: 1) расширить охват социальных реестров на все географические районы и все домохозяйства, уязвимые к разного рода потрясениям; 2) внедрить протоколы регулярного обновления социальных реестров; 3) содействовать использованию данных социальных реестров широким кругом участников, обеспечивая их конфиденциальность.
В-третьих, во всех странах Сахеля системы доставки АСЗ еще не полностью готовы к использованию, что препятствует возможности правительств стран региона своевременно и экономически эффективно реагировать на шоки. В такой ситуации предварительное планирование и меры по обеспечению готовности инструментов кризисного реагирования имеют решающее значение. Кроме того, крайне важно создать механизмы, позволяющие оперативно масштабировать системы доставки помощи и совершенствовать механизмы доставки денежных выплат нуждающимся.
В-четвертых, в Сахеле процедуры мобилизации финансирования для реагирования на кризисы обычно носят «разовый» характер, что делает их дорогостоящими и снижает их оперативность. Ни одна страна в регионе не имеет стратегии финансирования мер реагирования на кризисные ситуации в рамках АСЗ, а также страны региона не внедрили финансовые инструменты для АСЗ (за исключением Мавритании) [5, р. 12]. По этой причине реагирование на шоки обычно финансируется со значительными задержками и в основном за счет финансирования международных и гуманитарных организаций или экстренного перераспределения бюджетных средств стран региона. Таким образом, странам Сахеля необходимо определить варианты создания инструментов финансирования программ реагирования на кризисные ситуации с использованием механизмов социальной защиты. Это, в свою очередь, поможет обеспечить постепенный переход от финансирования АСЗ разнообразными донорами, к государственному финансированию, что будет способствовать большей стабильности АСЗ [9, р. 9].
92
Заключение
По всей Африке растет число адаптивных систем социальной защиты. Опираясь на традиционные системы социальной защиты, которые на регулярной основе предоставляют денежную помощь и другие услуги бедным домохозяйствам, они реагируют на потрясения в основном посредством оперативных денежных выплат пострадавшим домохозяйствам. Роль АСЗ как механизма борьбы и с последствиями изменения климата (засухами, наводнениями, продовольственными кризисами), и с иными кризисами, связанными с растущей нестабильностью в Сахеле, осознается правительствами стран региона. АСЗ рассматривается ими как система, которая может поддерживать устойчивость беднейших и наиболее уязвимых перед рисками разнообразных потрясений до-мохозяйств, а также защитить их, поддержать их инвестиции в производственные активы и человеческий капитал.
В заключение в качестве ключевых элементов, которые будут иметь решающее значение для устойчивости систем АСЗ в регионе в долгосрочной перспективе, необходимо выделить важность: 1) государственного руководства в определении приоритетов планирования и инвестирования и координации усилий разных участников; 2) политической приверженности продвижению АСЗ в регионе на местном, национальном и международном (в лице международных организаций) уровнях; 3) четкой привязки инструментов АСЗ к элементам имеющейся в странах Сахеля институциональной инфраструктуры; 4) усилий гуманитарных организаций по продвижению в обществе признания значимости АСЗ.
Список литературы
1. Пряжникова О.Н. Всемирный банк о социальном развитии: изменение подходов // Экономические и социальные проблемы России. - 2021. - № 4 (48). -С. 97-109.
2. 2022 Global Food Policy Report: Climate Change and Food Systems / International Food Policy Research Institute. - Washington, DC : International Food Policy Research Institute, 2022. - 182 p.
3. Adaptive Social Protection: Building Resilience to Shocks / T. Bowen, C. Del Nin-no, C. Andrews, S. Coll-Black, U. Gentilini, K. Johnson, Y. Kawasoe, A. Kryeziu, B. Maher, A. Williams ; World Bank. - 2020. - XVI, 134 p.
93
4. Brunelin S., Ouedraogo A., Tandon Sh. Five Facts About Shocks in the Sahel / World Bank. - 2020. - 25 p. - (SASPP policy note series ; note 2).
5. Coudouel A., Fuselli S., Saidi M. Stress Testing Adaptive Social Protection Systems in the Sahel. Summary report (Executive Summary) / World Bank. - 2023. -12 p.
6. Grun R., Saidi M., Bisca P.M. Adapting Social Safety Net Operations to Insecurity in the Sahel / World Bank. - 2020. - 17 p. - (SASPP policy note series ; note 1).
7. International Development Association Project Appraisal Document on a Proposed Credit in the Amount of euro 90.2 million (US$100 Million Equivalent) to the Republic of Senegal for an Adaptive Safety Net Project. Report No: PAD4836 / World Bank. - 2022. - 64 p. - URL: https://documents1.worldbank.org/curated/en/ 362331655308211699/pdf/Senegal-Adaptive-Safety-Net-Project.pdf (дата обращения: 02.01.2024).
8. Lung F. 5 Myths About Disaster Risk Financing for Adaptive Social Protection in the Sahel // World Bank blogs. - 2023. - 30.01. - URL: https://blogs.worldbank. org/africacan/5-myths-about-disaster-risk-financing-adaptive-social-protection-sahel (дата обращения: 02.01.2024).
9. Lung F. Disaster Risk Financing: What It Is and What It Isn't for Adaptive Social Protection in the Sahel / World Bank. - 2022. - 15 p. - (SASPP policy note series ; note 5).
10. Preventing Early Childhood Undernutrition in the Sahel Region: Recommendations for Small-Quantity Lipid-Based Nutrient Supplement Interventions / Lufumpa N., Hilger A., Ng O., De La Briere B.L. ; World Bank. - 2023. - 8 p. - (SASPP policy note series ; note 9).
11. Sahel Adaptive Social Protection Program. Annual Report 2023 / World Bank. -2023. - 85 p.
12. Schnitzer P., Stoeffler Qu. Targeting for Social Safety Nets: Evidence from Nine Programs in the Sahel / World Bank. - 2021. - 40 p. - (Policy Research Working Paper ; 9816).
13. Unbreakable: Building the Resilience of the Poor in the Face of Natural Disasters / S. Hallegatte, A. Vogt-Schilb, M. Bangalore, J. Rozenberg ; The World Bank. -2017. - ix, 187 p.
14. Van der Borght R., Ishizawa O.A., Lefebvre M. Proactive Approach: the Mauritania National Fund for Food and Nutrition Crisis Response / World Bank. -2023. - 7 p. - (SASPP policy note series ; note 8).
94
