CC BY
19
эввмашаюш^аошмяишшшащашмыше 5
УДК 331.45
Адаптация правового регулирования безопасности труда к экономическим отношениям как фактор производства и внедрения систем управления сохранением жизни и здоровья персонала
О. И. Жилин,
МИЭЭ, профессор кафедры охраны труда и энергобезопасности,
кандидат технических наук, доцент
Проведён анализ проблемных аспектов правового регулирования производственной безопасности в сложившихся экономических отношениях. С целью формирования системного подхода к изменению состава государственных нормативных требований и принципов управления в области охраны труда предложены направления совершенствования её правового обеспечения.
Ключевые слова: нормативный правовой акт, охрана труда, требования охраны труда, риск.
Эффективность различных сфер деятельности зависит в первую очередь от их правовой составляющей. На основе правовых норм, содержащихся в законах и иных нормативных правовых актах, формируется система организационных, технических и других мероприятий и методология работы по достижению поставленных целей.
Актуальность системного изменения нормативно-правового обеспечения в области производственной безопасности обусловлена переходом от административно-командной системы экономики к широкому развитию бизнеса. Правовое регулирование производственной безопасности до недавнего времени основывалось на принципах управления, присущих советской экономике. Оно характеризуется крайне высокой степенью государственного нормирования. Так, с учётом действовавшей до начала 2011 года системы нормативных правовых актов, содержащих государственные требования охраны труда, количество таких актов составляло около тысячи, в том числе [1]:
- межотраслевые правила по охране труда (всего - 30);
- отраслевые правила по охране труда (всего - 110);
- государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (всего - 140);
- правила безопасности, правила устройства и безопасной эксплуатации (всего - 129);
- строительные нормы и правила, своды правил по проектированию и строительству (всего - 28);
- государственные стандарты системы стандартов безопасности труда (всего - 554).
По данным Федеральной налоговой службы России, число действующих в стране юридических лиц на 1 июля 2011 года составило 4,532 млн; большинство из них - предприятия малого и среднего бизнеса. В таких организациях отсутствует возможность содержания высококвалифицированных специалистов по производственной безопасности и соблюдения огромного количества требований. В процессе проведения проверок предприятий уполномоченными органами, как пра-
вило, выявляются правонарушения и применяются санкции в отношении юридических и (или) должностных лиц. Это свидетельствует не столько о нежелании работодателей соблюдать требования законодательства, сколько о неудовлетворительном качестве системы правового регулирования, о невозможности её реализации на практике.
Следствием данной ситуации являются:
- отсутствие мотивации сотрудников предприятий к серьёзной работе в области производственной безопасности, так как в любом случае они будут правонарушителями. Практика оказания услуг в области охраны труда и в других видах производственной безопасности на предприятиях показывает, что руководители и должностные лица, как правило, не знают даже правовых основ организации и обеспечения безопасности персонала;
- снижение интереса законопослушных граждан и организаций к развитию предпринимательской деятельности в нашей стране;
- создание условий для коррупционного вмешательства в деятельность юридических лиц, лоббирования интересов отдельных граждан или организаций.
О неудовлетворительной деятельности в области производственной безопасности свидетельствует и статистика производственного травматизма и заболеваемости работников. Так, численность погибших на производстве в России значительно превышает аналогичный показатель в развитых странах: например, по сравнению с Германией - в 4 раза, с Францией - в 5,5 раза, с Японией - в 2,5 раза [2].
Попытка государственного давления на предприятия с целью заставить соблюдать многочисленные и зачастую устаревшие и неэффективные требования вызовет неоправданно высокий уровень затрат в области производственной безопасности. Это приведёт к повышению себестоимости продукции, снижению конкурентоспособности, прибыли, то есть к деградации производственной деятельности вплоть до её полного
прекращения, что влечёт негативные последствия не только для субъектов трудовых отношений, но и для государства и общества: застой или спад производства; увеличение численности безработных; снижение заработной платы и уровня жизни населения; ухудшение демографической ситуации; возрастание социальной напряженности в обществе.
Можно сделать следующий вывод: существующая система нормативно-правовых документов в области производственной безопасности, за исключением отдельных её видов, на практике функционирует неэффективно, требует колоссальных трудовых и финансовых затрат; изобилует множеством излишних и «непрозрачных» требований. Следовательно, необходимость системного совершенствования нормативно-правовой базы в области производственной безопасности весьма актуальна.
Первоочередное внимание уделим некоторым проблемным аспектам правового регулирования охраны труда. В последние годы нормотворческая деятельность в указанной области в значительной степени активизировалась:
- вносятся изменения в Трудовой кодекс Российской Федерации (далее - ТК РФ);
- кардинально изменился состав нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда;
- утверждены и введены в действие десятки нормативных правовых актов.
Вместе с тем, с целью формирования стройной, понятной и отвечающей современным экономическим и социальным тенденциям системы правовых норм в области охраны труда, представляется целесообразным активизировать деятельность по следующим направлениям с учётом их приоритетности:
- определение предмета правового регулирования охраны труда;
- совершенствование понятийного аппарата в области охраны труда;
- установление структурно-логических связей правовых норм;
- минимизация государственных нормативных требований охраны труда;
- упрощение процедур реализации мероприятий по охране труда;
- стимулирование руководителей и должностных лиц к эффективной работе в области охраны труда.
Определение предмета правового регулирования охраны труда. В статье 209 ТК РФ термин «охрана труда» определен как «система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности...». Вместе с тем анализ других видов безопасности свидетельствует, что многие из них также направлены на защиту персонала организаций от воздействия опасных и вредных факторов. Например, пожарная безопасность, промышленная безопасность, электробезопасность (табл. 1) и т. д.
Так, во время пожара 16 января 2006 года во Владивостоке в здании ПромстройНИИПроекта 9 работников погибли и 17 пострадали по причине нарушения правил пожарной безопасности.
Таблица 1
Примеры опасных и вредных производственных
факторов и видов безопасности, направленных на предотвращение их проявления и воздействия на работников
Опасные и вредные производственные факторы Вид безопасности
Опасные факторы пожара Пожарная безопасность
Опасные факторы при авариях на опасных производственных объектах Промышленная безопасность
Опасные и вредные факторы электрического тока, электрической дуги, ЭМП и статического электричества Электробезопасность
С принятием постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 года № 1160 существенно сократился состав нормативно-правовой базы в области охраны труда (рис. 1).
/-\
Стандарты безопасности труда Правила и типовые инструкции по охране труда
Государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (санитарные правила и нормы, санитарные нормы, санитарные правила и гигиенические нормативы, устанавливающие требования к факторам рабочей среды и трудового процесса)
Ч_/
Рис. 1. Состав нормативных правовых актов, содержащих государственные нормативные требования охраны труда
Не следует отождествлять стандарты безопасности труда, понятие которых было введено Федеральным законом от 24 июля 2009 года № 206-ФЗ в статью 209 ТК РФ, и ГОСТы системы ССБТ. Полномочия по утверждению стандартов безопасности труда предоставлены Минздравсоцразвития России. Например, стандарт безопасности труда «Обеспечение работников смывающими и (или) обезвреживающими средствами» утверждён приказом Минздравсоцразвития России от 17 декабря 2010 года № 1122н.
Соответственно, возникает целый ряд вопросов, в том числе концептуальный: охрана труда - это система или часть системы сохранения жизни и здоровья работников? Ответ на этот вопрос особенно актуален с точки зрения процесса управления. Руководители и должностные лица предприятий могут эффективно обеспечивать безопасность работников, анализируя и оценивая риски повреждения здоровья в комплексе, а не по отдельным направлениям. Только комплексный подход позволяет объективно оценить уровень рисков и рационально планировать мероприятия по их минимизации.
Совершенствование понятийного аппарата.
Правовое регулирование любой деятельности базируется на ее терминах и определениях, то есть четком и единообразном понимании предмета регулирования. Образование понятий представляет сложный
ЭНЕРГОБЕЗОПАСНОСТЬ И ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЕ I утш.еп(М.:ш
№ 3 (45) 2012, май-июнь
логическим процесс, который осуществляется с помощью ряда методов, в том числе сравнения, анализа, синтеза, абстрагирования, обобщения и т. д. Анализ положений трудового законодательства показывает необходимость расширения и уточнения терминов и определений в области охраны труда. Например, не определены термины «опасные условия труда», «вредные условия труда», «тяжёлые условия труда» и т. д.
Ряд терминов и определений в области охраны труда требует пояснения, а возможно, и уточнения. Например, анализ понятия «требования охраны труда»1, приведенного в статье 209 ТК РФ, позволяет сделать вывод о том, что правила и инструкции по охране труда не содержат государственных нормативных требований охраны труда. Вместе с тем, на основании Постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 года № 1160, правила и типовые инструкции по охране труда относятся к нормативным правовым актам, содержащим государственные нормативные требования охраны труда. В соответствии со статьей 211 ТК РФ государственные нормативные требования охраны труда обязательны для выполнения, то есть за их нарушение могут применяться санкции. Таким образом, нечёткое понимание статуса нормативных документов создает условия для неправомерного применения наказаний, а также затрудняет и усложняет работу в области охраны труда на предприятиях.
Не совсем понятно определение в ТК РФ термина «профессиональный риск». Почему не учитывается тяжесть причинения вреда здоровью? Объективно в управлении рисками анализ и оценка тяжести последствий имеет немаловажное значение. Приведём примеры понятия «риск», содержащиеся в международных и национальных документах:
- риск - сочетание(произведение) вероятности наступления идентифицированного опасного случая и величины связанного с ним потенциального ущерба [ОНБАБ 18001:2007];
- риск - сочетание (произведение) вероятности нанесения ущерба и тяжести этого ущерба [ГОСТ Р 51898-02];
- риск - сочетание вероятности возникновения в процессе трудовой деятельности опасного события,
тяжести травмы или другого ущерба для здоровья человека, вызванных этим событием [ГОСТ Р 12.0.230-2007].
Установление структурно-логических связей правовых норм. Представляется целесообразным провести систематизацию и упорядочивание нормативных правовых актов и иных нормативных документов в отношении их структурно-логических связей. При этом рационально основываться на обязанностях работодателя, каждая из которых должна подкрепляться положениями конкретных нормативных правовых актов и, при необходимости, иных нормативных документов (рис. 2).
Минимизация государственных нормативных требований безопасности. Как показывает международный опыт, основой эффективной деятельности по сохранению жизни и здоровья персонала является внедрение в организациях современных систем менеджмента производственной безопасности, основанных на методологии управления рисками повреждения здоровья. В указанных системах имеется обязательство по соблюдению законодательства, то есть их
Рнс. 2. Система установления структурно-логических связей правовьвс норм
1 Требования охраны труда - государственные нормативные требования охраны труда, в том числе стандарты безопасности труда, а также требования охраны труда, установленные правилами и инструкциями по охране труда [ТК РФ, ст. 209]
2 Профессиональный риск - вероятность причинения вреда здоровью в результате воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов при исполнении работником обязанностей по трудовому договору или в иных случаях, установленных настоящим Кодексом, другими федеральными законами [ТК РФ, ст. 209]
полноценное применение в условиях жесткого государственного нормативно-правового регулирования крайне затруднительно. Поэтому в развитых зарубежных странах государством устанавливаются только самые важные требования в сфере производственной безопасности с учётом мнения трехсторонней комиссии, нарушение которых не допускается. Такой подход способствует широкому выбору вариантов действий работодателя и рациональному управлению в сфере производственной безопасности, в том числе по выявлению опасных и вредных производственных факторов, анализу и оценке рисков повреждения здоровья и принятию рациональных решений по их устранению.
Упрощение процедур реализации мероприятий по охране труда. Реализация части мероприятий по охране труда требует значительных трудозатрат. Например, в соответствии с Порядком обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций, утверждённым Постановлением Минтруда РФ и Минобразования РФ от 13 января 2003 г. №1/29 и Письмом Министерства труда и социального развития от 27 мая 2004 г. № 477-7, определены десять категорий слушателей и, соответственно, видов учебных программ. При этом нормативными правовыми актами ряда субъектов Российской Федерации дополнительно устанавливались требования к разработке в обучающих организациях учебных программ по видам экономической деятельности.
Такой подход многократно усложняет разработку учебно-методического комплекса, носит, как правило, формальный характер, ограничивает конкурентоспособность обучающих организаций. Можно привести по этому поводу ряд аргументов.
Во-первых, в Общероссийском классификаторе насчитываются сотни видов экономической деятельности. Данная классификация используется для решения следующих задач:
- осуществление государственного статистического наблюдения по видам деятельности за развитием экономических процессов;
- подготовка статистической информации для сопоставления на международном уровне.
Кроме того, в настоящее время даже небольшие организации имеют, как правило, несколько кодов ОКВЭД.
Во-вторых, опыт проведения обучения в различных областях производственной безопасности показывает, что однотипных групп в отношении техно-
логических процессов, оборудования, должностных обязанностей слушателей практически не встречается.
В-третьих, необходимо чётко определить предназначение данного обучения. Это курс общей подготовки по охране труда. Он с учётом соотношения времени обучения и типовых тем направлен на формирование и систематизацию представлений, знаний, умений и навыков по организации деятельности в области охраны труда.
Крайне многообразен по содержанию объём примерной учебной программы. Для её полной реализации с точки зрения процедур образовательной деятельности потребуются сотни учебных часов. Также не определён состав компетенций, знаний, умений и навыков, которые слушатель должен приобрести в процессе изучения курса «Охрана труда».
В целях стимулирования руководителей и должностных лиц к эффективной работе в области охраны труда необходим комплекс мер, в том числе:
- адаптация правового регулирования охраны труда к целям деятельности предприятия и к механизмам их достижения;
- пропаганда и изучение в процессе обучения по охране труда взаимосвязей совершенствования работы по соблюдению требований безопасности и эффективности производственной деятельности;
- совершенствование системы обязательного социального страхования;
- повышение административной ответственности за нарушения в области охраны труда по мере адаптации её правового регулирования к системе экономических отношений;
- ужесточение административной и уголовной ответственности лиц, виновных в нанесении вреда здоровью работника.
Литература
1. Корж В. А. Реформирование подзаконных нормативных актов области охраны труда // Охрана и экономика труда. - 2010. - № 1.
2. О мерах, направленных на улучшение условий труда, сохранение жизни и здоровья работников. Доклад Министра Минздравсоцразвития России Т. А. Голиковой на заседании Правительства Российской Федерации, 27 октября 2011 г.
Adaptation of occupational safety legal support to economy relations as a factor of life and health occupational management
O. I. Zhilin,
Moscow Institute of energy-safety and energy-economy, professor of Department of occupational protection and energy-safety, Ph.D., associate professor
The paper analyses the problems of legal regulation of occupational safety in today's economic relations. To create a system method of legal regulation documents and occupational safety management we suggest the direction of improvement of its legal support.
Keywords: legal act, occupational safety, occupational safety requirements, occupational hazard.
ЭНЕРГОБЕЗОПАСНОСТЬ И ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЕ I www.endi.ru N 3 (45) 2012, май-июнь
