CC BY
108
Bulletin of the Moscow University of the MIA of Russia. Anniversary edition. 2013. No. 6. S. 37.
4. See: Prudnikova T.A. Theoretical-methodological and legal basis of control of migration processes (on the example of Russia and member States of the European Union). Monograph. M.: UNITY-DANA: Law and right, 2015. S. 184.
5. See: Aliyev S.B. Labour migration and social security of workers in the EB-ratescom economic Union: Eurasian economic Commission, P. 15. 2016.
6. See: The final report on the migration situation, the results and main directions of activities of the Federal migration service for 2015.
1 См.: ПрудниковА.С. Организационно-правовые основы предоставления временного убежища в Российской Федерации. Вестник Московского университета МВД России. 2014. № 8, С. 28.
2 См.: Прудников А.С. Административная ответственность за нарушения правил режима государственной границы и других пограничных территорий. Вестник Московского университета МВД России. 2015. № 5. С. 16.
3 См.: Акимова С.А. Особенности конституционного закрепления принципов регулирования отношений, связанных с гражданством. Вестник Московского университета МВД России. Юбилейный выпуск. 2013. № 6. С. 37.
4 См.: Прудникова Т.А. Теоретико-методологические и правовые основы регулирования миграционных процессов (на примере России и государств-членов Европейского Союза). Монография. М.: ЮНИТИ- ДАНА: Закон и право, 2015. С. 184.
5 См.: Алиев С.Б. Трудовая миграция и социальное обеспечение трудящихся в Евразийском экономическом союзе: Евразийская экономическая комиссия, 2016 С. 15.
6 См.: Итоговый доклад о миграционной ситуации, результатах и основных направлениях деятельности Федеральной миграционной службы за 2015 г.
УДК 342 ББК 67.401
АДАПТАЦИЯ И ИНТЕГРАЦИЯ МИГРАНТОВ В РОССИЙСКОЕ ОБЩЕСТВО КАК ФАКТОР ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
ТАТЬЯНА АНАТОЛЬЕВНА ПРУДНИКОВА,
кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]
Научная специальность 12.00.14 — административное право, административный процесс Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. В статье исследуется критерии адаптации и интеграции мигрантов в качестве основополагающих направлений развития и совершенствования правоотношений в сфере миграции. Ключевые слова: адаптация, интеграция, миграция, общество.
Annotation. This article examines the criteria for the adaptation and integration of migrants as a fundamental directions for the development and improvement of legal relations in the sphere of migration. Keywords: adaptation, integration, migration, society.
Быстрое смешение людей разного этнического происхождения, религии и культуры в пределах одного государства имеет свои преимущества и свои опасности. С одной стороны, такое многообразие способствует социальному, культурному и экономическому развитию общества. Наглядный пример тому — глобальные города, которые стали главными центрами финансовой, торговой, информаци-
№ 1 / 2016
онной активности международного сообщества. С другой — большие потоки мигрантов вызывают настороженное, а иногда и враждебное отношение со стороны принимающего сообщества.
В сложившихся обстоятельствах международные организации призывают правительства стран, принимающих мигрантов, сохранять лояльность и следить за соблюдением прав приезжих в рам-
203
Вестник экономической безопасности
ках Конвенции о правах человека и обеспечивать им возможность легального заработка. Но каждая страна вправе сама определять свою политику в отношении мигрантов, которые уже находятся на ее территории, что, безусловно, актуализирует вопросы адаптации и интеграции мигрантов.
В послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 декабря 2012 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что «в вопросах миграционной политики исключительно важна роль общественных институтов. В этой связи считаю правильным расширить возможности национально-культурных автономий по правовой, социальной, культурной адаптации мигрантов»1.
Адаптация как процесс приспособления человека к новым для него условиям жизни двойственна по своей природе, как двойственна и природа человека. С одной стороны, это приспособление человека как живого существа, а с другой — как личности, социального феномена. И в этом смысле адаптацию можно разделить на социальную и биологическую. Конечно, такое деление условно, ибо биологическая адаптация во многом зависит от социальных условий, а социальная не исключает биологических особенностей человека.
Выделение в адаптации социальной и биологической компонент недостаточно, чтобы выявить сущность этого процесса. Поэтому не может быть классификации адаптации вообще, а может быть классификация адаптации в конкретной предметной области: она может быть для трудящихся-мигрантов, для новобранцев и т.д. В адаптации трудящихся-мигрантов можно выделить три наиболее важных вида.
Первый вид носит общий характер и означает приспособление гражданина к новой социально-демографической среде того места, куда он вселяется. Это приспособление характеризуется, с одной стороны, установлением новых родственных связей, знакомств и т.д., с другой, — постепенным ослаблением старых родственных, земляческих, имущественных и иных связей.
Второй вид адаптации обусловлен социально-экономическим статусом нового места жительства.
Третий вид адаптации возникает, когда процесс переселения осуществляется между регионами с различными природными условиями и географи-
ческим положением. Происходит приспособление к природной среде (медико-биологическая адаптация) и к географическому положению (социально-психологическая адаптация).
Основные направления и принципы интеграции иммигрантов заключаются в следующем:
• обеспечение свободы в выборе места пребывания и жительства трудящихся-мигрантам, законно находящимся на территории Российской Федерации;
• противодействие всем формам дискриминации трудящихсямигрантов;
• содействие в обучении языку, изучении культуры народов Российской Федерации, в получении навыков социальной коммуникации и правовой грамотности;
• развитие государственно-частного партнерства в интеграции иммигрантов, поддержка и развитие сети общественных организаций, чья деятельность направлена на интеграцию трудящихся-мигрантов;
• развитие инфраструктуры, обеспечивающей доступ к рынку труда, пространственную мобильность, оказание социальной поддержки и образовательных услуг для трудящихся-мигрантов и членов их семей;
• противодействие пространственной сегрегации и формированию этнических анклавов, прежде всего в крупных городах;
• формирование взаимной толерантности трудящихся-мигрантов и принимающего социума, противодействие ксенофобии, национальной и расовой нетерпимости.
При этом предоставление вида на жительство и гражданства для групп трудящихся-иммигрантов, обладающих высоким потенциалом интеграции, должно рассматриваться как инструмент интеграции в принимающий социум.
Перечисленные выше меры по интеграции трудящихся-мигрантов являются компромиссным вариантом: три из них относятся к социальной интеграции и еще три — к экономической интеграции. Противодействие всем формам дискриминации трудящихся-мигрантов — мера, которую можно отнести и к социальной и к экономической интеграции.
В целях реализации политики интеграции трудящихся-мигрантов необходимо осуществить следующие мероприятия:
а) создание центров содействия иммиграции в Российскую Федерацию и медицинского освидетельствования иммигрантов, в том числе за рубежом;
б) создание инфраструктуры для проживания трудовых мигрантов на основе государственно-частного партнерства;
в) создание инфраструктуры для интеграции и адаптации трудовых мигрантов, включая центры информационной и правовой поддержки, курсы изучения языка, истории и культуры Российской Фе-дерации2.
Первым шагом в этом направлении стал принятый в 2012 г. закон, устанавливающий обязанность иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, для осуществления трудовой деятельности в сферах жилищно-коммунального хозяйства, розничной торговли и бытового обслуживания, владеть русским языком на уровне не ниже базового3.
Вторым шагом стало распространение этой меры на другие категории мигрантов: в 2014 г. из перечисленных направлений работы усилия органов исполнительной власти были сконцентрированы на обучении русскому языку, истории и законодательства Российской Федерации. Федеральным законом от 20 апреля 2014 г. № 74-ФЗ закон «О правовом положении иностранных граждан» был дополнен новой ст. 15.1 «Подтверждение иностранными гражданами владения русским языком, знания истории России и основ законодательства Российской Федерации». Начиная с 1 января 2015 г. иностранный гражданин при обращении за получением разрешения на временное проживание, вида на жительство, разрешения на работу либо патента, обязан подтвердить владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации.
Закон распространяется также и на тех иностранных граждан, которые прибыли в Россию в порядке, требующем оформления визы. Исключение составляют высококвалифицированные специалисты и студенты.
Третий шаг — законопроект о социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов, предполагающий установить правовые, организационные и экономические основы, основные принципы и полномочия органов государственной власти в указанной сфере4.
В соответствие с этим законопроектом иностранный гражданин, намеревающийся осуществлять трудовую деятельность в России, должен получить сертификат государственного образца, подтверждающий не только владение русским языком, но и знание истории России и основ российского законодательства5.
В утвержденном тексте Концепции государственной миграционной политики России до 2025 г. указывается, что «к организации программ интеграции и адаптации необходимо привлечь все заинтересованные стороны (правительства стран происхождения мигрантов, самих мигрантов, бизнес-структуры, неправительственные организации), в полной мере задействовать потенциал средств массовой информации».
Одним из важных последствий принятия Концепции государственной миграционной политики и Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации явилась разработка двух законопроектов. Первый — «О внесении изменения в ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях». Предлагаемые поправки в закон направлены на расширение возможности неправительственных и некоммерческих организаций по работе с мигрантами с области адаптации и интеграции. Законопроект направлен на определение механизма государственной поддержки некоммерческих организаций, активно участвующих в социальной и культурной адаптации внутренних и международных мигрантов. Реализация федерального закона позволит активизировать работу по содействию адаптации и интеграции мигрантов. 22 декабря 2014 г. Федеральный закон № 440-ФЗ «О внесении изменения в ст. 31.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» был подписан.
Законопроект «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации» разрабатывается достаточно долго и уже претерпел несколько кардинальных изменений. Важно, что, законопроект дает определения что такое «адаптация» и что такое «интеграция» иностранных граждан:
• социальная и культурная адаптация иностранных граждан (адаптация) — это совокупность действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов граж-
№ 1 / 2016
Вестник экономической безопасности
205
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
данского общества и иностранного гражданина, направленных на его включение в социальное и культурное пространство российского общества через освоение им навыков и знаний в области русского языка, истории и культуры России, основ законодательства Российской Федерации в объеме, необходимом для временного пребывания на территории Российской Федерации с целью осуществления трудовой деятельности; • социальная и культурная интеграция иностранных граждан (интеграция) — это совокупность действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества и иностранного гражданина, направленных на его включение в социальное и культурное пространство российского общества через освоение им навыков и знаний в области русского языка, основ законодательства Российской Федерации, истории, культуры и традиций народов России, правил поведения, принятых в российском обществе, в объеме, необходимом для временного проживания или постоянного проживания на территории Российской Федерации. Как видим, отличаются определения не сильно. Основным критерием является срок нахождения на территории России. Отсюда и основная идеология законопроекта: тех, кто приехал на короткий период необходимо адаптировать, те, кто хочет жить в стране долго, получить правовой статус и идти к гражданству — нуждаются в интеграции.
В тексте законопроекта предлагается использовать следующее основание для понимания различий между адаптацией и интеграцией. Адаптационные курсы необходимы мигрантам, временно пребывающим в России с целью осуществления трудовой деятельности, тогда как интеграционные курсы — тем, кто намерен получить разрешение на временное проживание или вид на жительство. Содержательная разница курсов в законопроекте не поясняется.
Порядок реализации законопроекта предполагает создание специальных центров адаптации и интеграции, где иностранный гражданин после заключения соответствующего контракта (адаптационного или интеграционного) сможет проживать и одновременно изучать русский язык, историю России и российское законодательство.
Однако это может вызвать спорные моменты. Во-первых, все расходы на обучение и проживание ложатся на мигранта, который, не успев заработать (поскольку разрешение на работу можно получить только после успешного окончания курсов), вынужден нести дополнительные расходы на обучение и сдачу экзамена. Во-вторых, компактное проживание трудовых мигрантов, предполагаемое в рамках законопроекта, создает риск возникновения этнических анклавов, с которыми интеграционные меры призваны бороться. В-третьих, законопроект ничего не говорит о стимулировании общения мигрантов с местным населением6.
Подводя итоги, следует отметить, что в условиях устойчивой тенденции к возрастанию числа иностранных граждан и лиц без гражданства нелегальная миграция и связанные с ней процессы являются долговременными факторами, оказывающими существенное влияние на общественную и национальную безопасность. Исключительно важной мерой в предупреждении незаконной миграции и предотвращении социальных конфликтов, связанных с миграционными процессами, является необходимость в дальнейшем совершенствовании системы адаптации и интеграции мигрантов в Российское общество, охватывающей все сферы общественных отношений, чему способствует принятие Федерального закона «О социальной и культурной адаптации и интеграции иностранных граждан в Российской Федерации». Это обусловлено многими факторами, и поэтому сильным стимулом по привлечению высококвалифицированных иностранных специалистов в нашу страну, безусловно, могло бы стать принятие неотложных мер по всестороннему, комплексному повышению привлекательности российского рынка труда.
1 См.: Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 12 декабря 2012 г.
2 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года, http://www.fms.gov.ru/upload/ iblock/07c/kgmp.pdf
3 Закон № 185 от 12 ноября 2012 г. «О внесении изменений в ст. 13.1 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ» и ст. 27.2 ФЗ «Об образовании».
4 Подготовлен ФМС России для внесения в ГД ФС РФ 29.04.2014 г.
5 Выхованец О.Д., Прохорова А.Д. Трансформация идентичности трудовых мигрантов как одна из составляющих становления гражданского общества в России. М.,2015. С. 52—54.
6 Тюрюкановские чтения: резолюция. 28.07.2014 http://7x7-journal.ru/item/45166
