CC BY
47
Кислицын С.А.:
А.М.Старостин. Эффективность деятельности государственной власти и управления: критерии, оценки, анализ состояния, пути повышения (элитологический аскпет).
Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС. 2005 . - 423 С.
Проблема эффективности власти и управления в России испокон века относится к числу самых актуальных. Огромные расстояния и сложные коммуникации, а также низкое интеллектуальное качество управленцев давно стало «притчей во языцех» в общественном мнении. Если к этому добавить коррупцию, то становится очевидным, что высшая эффективность государственной власти будет достигнута очень не скоро. Тем не менее, по этому вопросу пишут свои многочисленные труды социологи, политологи, философы, экономисты, надеющиеся, что могут привлечь внимание к проблеме, простимулировать поиски ее решения. Известны труды таких отечественных ученых, как Г.П. Атаманчук, Д. П. Зоркий, В.Г. Игнатов, P.M. Романов, Л.В.Сморгунов, А.Д Урсул, О.Ф. Ша-бров, Ф.И. Шамхалов и др. К их числу относится и А.М.Старостин, книга которого также посвящена этой проблеме.
С точки зрения А.М.Старостина, проблема эффективности государственной власти и управления должна быть рассмотрена и в элитологическом аспекте. Следует отметить. что в Ростове-на- Дону давно и успешно разрабатывается элитологическая проблематика. В литературе возникло даже представление о ростовской школе элитологии, в рамках которой защищено несколько десятков кандидатских, три докторские диссертации под руководством А.В.Понеделкова, А.М.Старостина и др.
Такое внимание к проблеме функционирования феномена элитиз-ма обусловлено рядом неоднозначных ситуаций, порожденных участием элит в современной политической жизни. К их числу А.М.Старостин относит, во-первых, все возрастающую роль деятельности политических элит в политической жизни современной России и концентрацию в руках элит ключевых властных и управленческих ресурсов страны на всех уровнях: местном, региональном, федеральном; и, с другой стороны, сокращение политической активности и участия основных групп населения страны в социально-политических процессах, во-вторых, противоречивые подходы, высказываемые в зарубежной и отечественной литературе, в оценках качественного состава российских элит и эффективности их социальнополитической деятельности; в-третьих, существование значительного разнобоя в подходах к оценке эффективности российских элит, сводящихся в основном к рассмотрению социально-управленческих действий и уделяющих недостаточное внимание политическому и кратологическому
аспектам их функционирования; в-четвертых, недостаточный анализ современных политических процессов, что, зачастую не дает какого-либо приращения политического знания.
Автор подчеркивает, что сам процесс современного российского эпитогенеза востребовал в числе новых и реконструированных направлений научных исследований «правящего класса» - современную российскую элитологию. Автор уважительно относится к элитологическим исследованиям последних лет и считает, что они не только позволили сформировать эмпирическую базу российской теории элит и обсудить важные концептуальные и практические проблемы, но и внести серьезные методологические коррективы в использование классической и современной западной элитологии, подготовить первые учебники элитоло-гии. Что же касается изучения проблемы эффективности деятельности элит, то в непосредственной постановке такая проблема, кроме цикла работ ученых Северо-Кавказской академии государственной службы, специально не решалась до сих пор.
В методологическом плане автор рецензируемой работы преимущественно основывался на системных и структурно-функциональных представлениях о политической власти, восходящих к работам Т. Парсонса, Д. Истона, Г. Алмонда, М. Крозье и др., представляющих власть как особенное интегративное свойство социальной системы, связанное с поддержанием ее целостности, координацией общих коллективных целей с интересами отдельных элементов, а также обеспечивающих функциональную взаимозависимость подсистем общества на основе консенсуса граждан и легитимизации лидерства. Автор также опирается на разработки в области теории бюрократии, как основного субъекта управления в государственно-административных системах. При этом используются положения модели Р. Мертона, Г. Саймона, разработки А. Этциони и др.
Следует подчеркнуть, что монография написана на основе широкой и обновленной источниковой базы. Основу исследования составил банк данных, собранных за период изучения региональных и федеральной административно-политической элит в Северо-Кавказской академии государственной службы в 1994-2005 гг. Это исследование № 1 по программе «Административно-политическая элита региона: оценки, ожидания, надежды жителей области (республики)», начатое в 1995 г., а панельные срезы проводились в 1996-1998 гг. во всех субъектах Федерации Северного Кавказа. Исследование № 2 по программе «Управление социальными процессами» проводилось в 1998-1999 гг. в Ростовской области и Краснодарском крае панельно. Исследование № 3 по программе «Элита культуры и власть» в 2000-2001 гг. в Краснодарском крае и Ростовской области.. Исследование № 4 по программе «Эффективность деятельности административно-политических элит», которое проводилось во всех регионах ЮФО Исследование №5 по программе «Профессионализм региональных административно-политических элит» проводилось в 2001-2002 гг. Исследование № 6 по программе «Административнополитические элиты региона» было проведено в 2005 г.
Автор особо подчеркивает, что результаты данных исследований нашли отражение в экспертно-аналитических материалах, подготовленных по заказам Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Представительства Президента РФ в Южном федеральном округе и администрации Ростовской области. Рекомендации автора использованы при подготовке Концепции кадровой политики, утвержденной Главой администрации Ростовской области В.Ф. Чубом. Ряд материалов лег в основу изданных учебников и учебных пособий по политической элитологии и политологии («Основы политической элитологии». М., 1999; «Взаимодействие элит в социально-политическом пространстве современной России». Ростов н/Д., 2001; «Политология». М.: РАГС, 2002; «Политология». М.-Ростов н/Д., 2005) и используются при чтении курсов политологии, социологии и спецкурсов в Северо-Кавказской академии государственной службы.
В результате исследований, проведенных под его методическим руководством, А.М.Старостин пришел к интересным выводам. Анализ сдвигов в эффективности российской государственной власти, связанной с организацией федеральных округов, сопоставление сдвигов, фиксируемых объективными показателями и экспертных оценок со стороны научной и политической элиты, показало наметившуюся позитивную динамику. Она стала результатом восстановления единства правового и информационного поля в регионе, установлением контроля за кадровой политикой на руководящем уровне. Вместе с тем, автор отмечает, что следует власть не вышла за рамки ситуационной эффективности, между тем необходимо достижение долговременной интегральной, связанной с взаимодействием всех уровней и ветвей власти) эффективностью. Для этого органам федеральных округов предстоит переместить акценты на создание механизмов координации ветвей власти на окружном уровне, развернуть скоординированную систему контроля проведением кадровой политики в органах власти и управления регионов, целевой расходован-ности бюджетных средств и использованием госимущества. Автор подчеркивает, что назрела необходимость формирования структур, концентрирующих усилия на прогнозировании и индикативном планировании развития экономики и социальной сферы федеральных округов и способствующих активизированию предпринимательской деятельности и улучшению инвестиционных условий в регионах. По поду развития оценочных и аналитических методов, ориентированных на изучение эффективности госуправления в практическом ключе, то автор предложил свои рекомендации.
Методика оценки эффективности управленческой деятельности должна быть ориентирована на комплексный подход. Существо комплексных критериев состоит, во-первых, во в всестороннем учете и оценке продуктивности всех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) и уровня их согласованности; во-вторых, в сбалансированном сочетании аналитических, экспертных и оценочно-экспертных факторов (основным из которых выступают показатели целеориентиро-
ванности управленческой деятельности, ее социальной затратности, степени удовлетворения социальных потребностей и социальной динамики); в-третьих, в оценке персонального уровня эффективности управления. Необходимо также вводить повышающий коэффициент в оценку социальной затратности. Возрастающий уровень издержек - характерная черта управления - в условия конфликта и социальной напряженности.
При формировании и реализации программ регионального развития, прежде всего отладке и оценке подлежит инструментальный аспект государственного и регионального управления. В современных условиях он связан с выстраиванием вертикали власти, формированием надрегио-нальных структур, координирующих влияние федеральной власти на развитие регионов. Показатели инструментальной эффективности ориентированы на оценку уровня аппаратной работы, управленческого профессионализма государственных служащих и руководителей, их исполнительской дисциплины, стабильности и компетентности кадрового состава органов управления, своевременного и полного контроля за принимаемыми решениями.
При оценке содержательной стороны деятельности и взаимодействия управленческих структур рекомендуется в области интегративных показателей переходить от валоводоходных и натуральных показателей к показателям индекса человеческого развития. Это позволяет сформировать более реалистичную картину действий управленческих структур. С точки зрения перспектив изменения качества жизни, выявлять дополнительные ресурсы в решении социальных проблем. Что касается отраслевых показателей, то они требуют дополнения с точки зрениям индексов ресурсного потенциала региона и уровня его использования.
Инструментальные и ценностные критерии и показатели эффективности регионального управления необходимо дополнять экспертной оценкой и экспертизой управленческой эффективности. Целесообразно проводить экспертный мониторинг по единой методике, привлекая как представителей федеральный и региональных органов управления, так и ученых.
В заключение А.М.Старостин высказал мнение, что, несмотря на то, что интерес к изучению элитизма в российской теории и практике политического управления усиливается, надо иметь в виду, что предмет исследования крайне противоречив. Автор подчеркивает, что есть элитизм и «элитизм», имея в виду тот факт, что в России элита не такая, как должна быть. А.М.Старостин подчеркивает, что с точки зрения перспективы в современном обществе демократическая элита, включающая в свой состав различные субэлиты, не должна быть закрытой аристократической кастой и тем более кликой. Более того - она должна быть открытой, мобильной, постоянно обновляющейся, иначе ее ждет разложение, упадок и вырождение, как следствие бюрократизма, коррупции и других, гибельных для элиты явлений, либо же это связано с дезорганизацией и дезинтеграцией государства. Но автор «как-бы» надеется, что новая элита в будущем должна и может быть заинтересована в стабильности
общества и его поступательном развитии, она должна преодолеть зародившийся еще в индустриальную эпоху «технократический комплекс» веры в непогрешимость собственного знания, пренебрежительного отношения к ценностям российской культуры, якобы полностью закрытой для модернизации. Такая элита будет добиваться взаимопонимания политических сил, гражданского мира, развития местного самоуправления, постоянно стремиться к достижению новых практических результатов. Новая элита должна стать элитой заслуг (меритократией), элитой ответственности, а не элитой привилегий. Понимая в глубине души, как нам кажется, что это вряд ли возможно, автор, формулирует некоторые условия для достижения этой цели.
Он пишет: чтобы обществу гарантировать себя от появления деспотической элиты, необходимо соблюдение целого ряда условий:
- полной гласности - свободы слова и отсутствия монополии любой социальной группы на средства массовой информации, открытой и постоянной критики недостатков и ошибок представителей власти;
- наличие сильной оппозиции - контрэлиты, политического плюрализма, свободной конкуренции потенциальных элит под контролем электората;
- разделения властей, обеспечивающего определенное равновесие, компромисс, баланс различных социальных сил и препятствующего опасному для общества бесконтрольному сосредоточению политической власти;
- максимальной открытости элит на всех уровнях, постоянного пополнения их профессионально подготовленными и функционально способными людьми;
- вовлечения в систему новых государственных структур лидеров политической оппозиции;
- наличия постоянного демократического контроля за деятельностью властных структур со стороны общественности, средств массовой информации, партий и организаций
- строгого соблюдения законности, демократических норм и процедур, необходимых и обязательных для нормального функционирования правового государства и гражданского общества.
Если все это будет достигнуто, может быть сформирована эффективная элита для современной и будущей России, которая будет способна не только удерживать власть и реализовывать свои интересы, но, прежде всего, способствовать стабильности, динамичному развитию и процветанию своего народа, общества и государства.
Как и всякое исследование, монография А.М.Старостина вызывает некоторые вопросы и дискуссионные суждения, что естественно и нормально для научной среды. Не претендуя на роль арбитра или оракула, отметим, что нас не убедила постановка вопроса о функционировании более-менее полноценных элит на региональном уровне. Все-таки наряду с властными полномочиями и привилегиями у элит должен иметься и ценностный элемент, который, как показывает наш практика, на регио-
нальном уровне руководства сведен к минимуму. Может быть, именно поэтому современная власть на местах всеми доступными и даже аморальными путями стремится задушить оппозиционную контрэлиту, чем, кстати, мы уже писали в своих публикациях на эту тему. Автор затрагивает проблемы развития многопартийной системы, формирования гражданского общества и др., делая интересные самостоятельные наблюдения, но которые не всегда прямо связанные с проблемой эли-тизма. Например, вопрос о партийных элитах только ставится в заключение 8 главы и практически не раскрывается, хотя в этой главе много внимания уделено характеристике деятельности партий на Дону. Если автор не рискнул понятным причинам проанализировать ситуацию в «Единой России», то он мог бы использовать известный материал о кризисе партийного руководства в КПРФ (особенно на региональном уровне). Надо сказать, что по ряду сюжетов, обзорно освещаемым в книге, например по проблеме гражданского общества, имеются специальные публикации, которые автор не стремится в должной мере учитывать. Но эти и подобные замечания ни в коем случае нельзя трактовать как указания на особые недостатки. Нет сомнения в том, что каждый автор вправе избирать для использования те труды, которые вызывают его доверие. Можно уверенно констатировать, что те части рецензируемой книги, которые базируются на социологических обследованиях, носят, на наш взгляд, характер определенной фундаментальности. Дискуссионные части этой монографии так же вызывают интерес, как выражение личностной позиции автора.
Резюме: автор предложил вниманию научной общественности оригинальное и достаточно обоснованное собственное видение проблемы повышения эффективности деятельности государственной власти. Мы уверены в том, что монография займет заметное место не только в региональной элитологии, но в целом в политической науке России.
