CC BY
28
НОВАЯ И НОВЕЙШАЯ ИСТОРИЯ
Страны Европы
99.02.012. ВЕЙДЕР Ж., БЕРУ С. СТАНОВЛЕНИЕ ЕВРОПЫ. WEYDERT J., BEROUD S. Le devenir de l'Europe. P., 1997.- 224 p.
Монография выпускников Института политических наук в Париже посвящена проблемам становления Европы; для целостного их понимания авторы обращаются не только к истории вопроса, но и к истории политических идей, понятиям юриспруденции - особенно при анализе документов Европейского Сообщества. В первой части исследуются основные понятия европейского проекта - от культурной идентичности до гражданства нового типа; от концепции суверенитета до уроков федерализма. Во второй части анализируется функционирование европейских институтов на практике, их особенности и недостатки, выявляющиеся в процессе становления европейского Союза.
Среди проектов объединения Европы, возникших не под давлением военных обстоятельств или гегемонистских устремлений (Наполеон, Гитлер), самым важным является федералистский проект, выработанный силами Сопротивления в ходе второй мировой войны. Однако и сегодня трудности утверждения Маастрихтского договора в странах-членах свидетельствуют о том, что в сознании граждан сохраняется противоречие между классической идеей государственного суверенитета и наднациональными европейскими институтами.
Осуществление федералистской идеи на практике осложняется рядом обстоятельств. Прежде всего, это классическая юридическая доктрина с ее приоритетом понятия национального суверенитета, предполагающего неделимость власти на данной территории. Федерализм противопоставляет этому признание "дуальности суверенитетов" - суверенитетов союзных государств, предшествовавших их политической ассоциации, и суверенитета Федерации. Но федерированная единица, добровольно уступившая часть своей власти федерации, уже не может называться государством. Итак, альтернатива сводится к следующему: либо речь идет о федеральном государстве, отличающемся от унитарного степенью допускаемой им децентрализации; либо речь идет просто о конфедерации государств (с 78).
Однако федерализм как политическое понятие предполагает идею добровольного союза между членами, свободными в своем выборе, -этим она отличается от империи, прибегающей к силе и господству. Принцип федерального союза - горизонтальность и, следовательно, ра-
венство составляющих его членов. Из этого свободного союза и рождается дуальность политических властей: введение новой автономной целостности - федерации - отнюдь не означает отмены государственного характера федерируемых государств. Ибо гармония системы вытекает из постоянного взаимодействия между сохранением автономии каждого члена и их добровольным стремлением к реализации целого.
Так становится возможным сформулировать два основных принципа федерализма. Прежде всего, первостепенную важность приобретает "понятие пакта", ибо оно подчеркивает добровольность объединения. Более того, оно позволяет отделить федерацию от конфедерации. Федеральный союз создает институционный порядок, существующий сам по себе, независимо от воли его членов. Напротив, конфедеральный союз носит временный характер, ибо предполагает право на отделение. Поэтому правило мажоритарного голосования немыслимо в конфедерации, в то время как оно работает на общее благо в федерации. Конфедерация предполагает межгосударственный союз, учрежденный на время с определенной целью; федерация добавляет к этому непосредственные отношения с гражданами, - одновременно участниками своего государства и федерации. Из этих различий некоторые теоретики федерализма делают вывод о неизбежности эволюции конфедерации в федерацию, а затем в федеральное государство.
Во-вторых, федерализм предполагает явное признание плюрализма политических и социальных отношений. Будучи неоспоримым выражением политической воли, "федералистский пакт" означает систематический поиск промежуточных путей, компромисса, как естественного выражения политики, сопутствующего горизонтальным и эгалитарным отношениям (в противовес пирамидальной структуре иерархических, "вертикальных" отношений). Другими словами, федерализм основан на оптимистическом вйдении конфронтации, которая порождает не ситуации господства или монополии, но, напротив, конструктивную диалектику прогресса. "Федерализм с его постоянным поиском динамического равновесия между избытком власти и избытком свободы, между принуждением ассимиляции и исключительностью дифференциации, между уважением общей воли и допущением особых взглядов, не мог бы стать политической формой, застывшей раз и навсегда. Не в силу ли этой способности к эволюции, к обновлению дал он некоторым странам конституцию, проверенную веками практики"? (с.80-81).
Теория федерализма не может быть использована сегодня в чистом виде, однако ее принципы могут служить опорными точками в европейском строительстве. Европейские институты далеки от пакта, подоб-
ного американской конституции; это плоды компромисса, подчас противоречивых устремлений и т.д. И однако они руководствуются в своем развитии в высшей степени федералистским принципом, включенным в Маастрихтский договор: это принцип субсидиарности (с.81).
При этом отсутствие ссылки на федерализм в документах европейского сообщества более чем удивительно, считают авторы. Разумеется, Европейский союз, как он определен в Маастрихтском договоре, нельзя отождествить ни с конфедерацией, ни с федерацией. Но теоретики федерализма не напрасно подчеркивали, что последний является не столько структурой, сколько процессом. В этом плане весьма важно, наблюдаются ли федералистские тенденции внутри самих государств. Ставшая актуальной тема - преодолевается ли Государство-Нация регионами снизу и европейскими институтами сверху, - стала предметом многих дискуссий. С исторической точки зрения Государство-Нация, воспользовавшееся упадком феодальных структур, отныне само должно уступить место возрождению региональных идентичностей. Это отразилось и на процессе европейского строительства: если в Римском договоре (1959) упоминался лишь национальный уровень, то в Маастрихтском договоре (1996) сделан более или менее решительный шаг к институциональному признанию автономистских устремлений - в виде создания Комитета регионов.
Тем не менее "Европа регионов" покуда не существует, и авторы высказывают ряд оговорок относительно ее скорого появления. Не следует добиваться любой ценой возрождения локальных и региональных идентичностей, не анализируя форм, которые они обретают в том или ином контексте. Открытие некоторыми регионами своих бюро экономического представительства в Брюсселе с целью обеспечения продвижения своих интересов вне обычных каналов (парламентарии, правительственные делегации) способствовало распространению идеи европейского строительства "на двух уровнях", что означало постепенное отступление централизованного государства. Однако чаще всего эти инициативы принадлежали регионам, сильным в экономическом отношении, занимавшим привилегированное положение даже в рамках собственного национального государства. Так, например, Каталония, сумевшая наладить межрегиональное сотрудничество с Баден-Вюртембергом, Ломбардией, Роной-Альпами, известное под именем "европейской квадриги" (1988), стремилась обеспечить доступ своим инвестициям в "пространство без границ", каковым является внутренний европейский рынок. Еще до создания Комитета регионов Совет Европы содействовал созданию органов трансграничного сотрудничества; так, уже в 1985 г. возникла Ассамблея регионов Европы. Такой поиск представительства и влияния за пределами
национальных границ дает региональным властям важное средство нажима прежде всего на собственное национальное государство.
Общее явление децентрализации с 70-х годов интерпретировалось одними как доказательство культурной несовместимости между историческими нациями и государством, навязанным позднее. Другие аналитики объясняли этот феномен с функциональной точки зрения: центральное государство, перегруженное обязанностями, добровольно передало общественные политические издержки территориальным сообществам низшего уровня. Не выбирая ни одну из этих интерпретаций, авторы подчеркивают сложность соблюдения макроэкономических равновесий, возросшую в последнее время, что оставляет регионам весьма малое поле маневра.
Еще одна предвзятая идея трактует политическое возвышение регионов, обретение ими "региональной идентичности" в рамках объединенной Европы как завоевание демократии. Картина представляется авторам не столь идиллической; учреждение субгосударственной власти может служить как более прямому участию (вроде организации местных референдумов), так и концепциям закрытого гражданства. Можно задаться вопросом об участи лингвистических и этнических меньшинств в условиях новой региональной власти, которая подчас воспроизводит с лихвой издержки национального государства, от которых она стремилась освободиться - нетерпимость и реакцию. Другое замечание - преобладание какой идентичности следует поощрять? Комитет Регионов получает сегодня заявления о присоединении не только от региональных, но и от местных властей. В какой мере признание этих идентичностей сможет лучше, чем на национальном уровне, воспрепятствовать игре частных интересов в ущерб общественным? Авторы оговариваются, что подобные замечания не ставят под вопрос процесс утверждения региональных и локальных общностей, но они позволяют взглянуть на него с точки зрения подлинных требований демократии.
Разумеется, государство уже не отвечает тем же требованиям, что и прежде; оно находится в процессе преобразования, влияющего на его способы вмешательства и способности к действию. Известно, что демократические режимы нуждаются в совершенствовании и можно лишь надеяться, что европейское строительство сумеет внести свой вклад в этот процесс, хотя было бы поспешным утверждать, что это уже произошло.
Становление европейского гражданства - один из ключевых вопросов европейского строительства, предмет политических дискуссий, затрагивающих каждого члена общества. Вопрос этот относится к самой
природе европейской демократии, т.е. к объему политических и социальных прав и степени политического участия, который он позволит удовлетворить. К тому же в рамках Европейского сообщества речь пойдет о гражданстве особого типа, отделенном от национальной "привязки". Вопрос состоит в том, каким будет гражданство вне Государства-Нации, в котором оно до сих пор находило свое выражение?
Авторы дают обозрение различных видов гражданства и политического участия, начиная с афинской демократии. Они приходят к выводу, что "гражданство и национальность - хотя оба термина не синонимы -связаны между собой до такой степени, что их подчас смешивают" (с.104). Каково соотношение между национальной принадлежностью и европейским гражданством? При этом следует принимать во внимание политическое понятие нации, связанное с осуществлением суверенитета, и понятие культурное, насыщенное "эмоциональной риторикой". Распространение национализма в Европе, подогретое наполеоновскими завоеваниями, возвело его в статус своего рода "светской религии" (культ предков, памятники защитникам отечества и т.д.) Национализм не порождает нацию, но способствует ее сплочению, и в этом плане "изобретение традиций" является одной из самых распространенных практик. Сумеет ли справиться объединенная Европа с этим "эмоциональным" или "культурным" измерением и как? Перепишет ли учебники истории, создаст ли культ отцов-основателей единой Европы, дополнив его символами объединения (знамя, гимн, ежегодный праздник)? Отделить европейское гражданство от национальности - весьма трудная задача; провозгласить наступление постнациональной эпохи - скорее интеллектуальный эксперимент, далекий от реальности индивидуальных идентификаций, считают авторы; следует размышлять скорее в плане взаимодополнительного отношения между обоими понятиями.
Сегодня стало обычным различать первый период европейского строительства, продлившийся сорок лет, и второй период, исходным моментом которого стало подписание Единого Акта в 1986 г., ставшего предшественником Маастрихтского договора, подписанного в феврале 1992 г.
Во второй части монографии подвергнут анализу текст договора и практические результаты его применения. Согласно первому пункту, его целью является создание Европейского Союза, определяемого как "новый этап по созданию все более тесного союза между народами Европы". Этот Союз преследует пять целей: содействовать экономическому и социальному прогрессу, сбалансированному благодаря существованию внутреннего рынка, где обеспечены четыре свободы обращения (людей,
идей, товаров и услуг) и благодаря введению экономического и валютного союза, предусматривающего хождение единой монеты; утвердить свою идентичность на международной сцене посредством проведения общей внешней и оборонной политики; ввести европейское гражданство; развивать тесное сотрудничество в области правосудия и внутренних дел; наконец, сохранять и развивать общее достояние.
Вопреки надеждам сторонников федерализма, вдохновлявшимся проектом Спинелли, Европейский Союз не содержал ссылок на последний. Более того, он не являлся юридическим лицом (хотя Сообщество им было), и это подчеркивало его межправительственный аспект. Однако, несмотря на то, что общая ссылка на его федеральный характер отсутствовала, многие элементы договора (пространство без внутренних границ, общая валюта, проведение общей политики, принцип субсидиарности, принятие решений квалифицированным большинством) явно воспроизводят федералистские нормы (с .151).
Маастрихтский договор вступил в силу 1 ноября 1993 г. после ратификации его всеми государствами-членами. Ф.Миттеран и Г.Коль в письме председателю Союза назвали это "началом новой эры европейского строительства". Подобный энтузиазм не должен заслонять ни трудностей, сопутствовавших подписанию договора, ни проблем экономико-социального характера, ни сдержанной позиции национальных государств (провал первого датского референдума, ограниченная поддержка французского населения - 34,36% "за" при 33,07% воздержавшихся на референдуме; подъем евроскептицизма в Великобритании).
В связи с договором возникает вопрос: к какой цели направлено европейское строительство? Верно ли, что приоритет экономики неизбежно повлечет интеграцию политического типа? Окончание холодной войны дало основание надеяться, что строительство через рынок обретет политическое измерение. Однако в контексте складывания новой сети экономических отношений на мировом уровне в усиленных поисках снижения издержек и роста рентабельности можно ли надеяться, что европейские государства останутся верны принципу солидарности?
Европейская система, "неопознанный политический объект", по выражению Делора, все еще остается для обычного гражданина делом рук технократов. Действительно, их методы управления далеки от классической схемы, изложенной в учебниках конституционного права. Зато растущую роль играет право Сообщества, вытекающее из договоров, заключенных с 1951 г. (ЕОУС, Евратом, ЕЭС), из соглашений, из актов присоединения государств к Сообществу и договоров, открывших новое поле деятельности и изменивших функционирование институтов (Еди-
ный акт, Маастрихт и т.д.). Необходимость постоянного сочетания европейской и национальной политики побудили редакторов Маастрихтского договора ввести в него прямые ссылки на принцип субсидиарности. Согласно этому принципу, нельзя отнимать у лица или общности - с целью передачи общности более обширной - функций, которые они в состоянии осуществлять сами. Зато вмешательство более обширной общности признается необходимым, когда только она одна оказывается способной выполнить задачу или облегчить ее выполнение на нижележащем уровне, без нарушения или поглощения членов социального корпуса (c.169).
Понятие субсидиарности вытекает из стремления примирить противоречивые требования власти и автономии: оно появляется под пером Аристотеля, Фомы Аквинского, Альтузиуса; в новое время о нем размышляют Джон Локк и Алексис де Токвиль, этот принцип рекомендует применять в социальных отношениях энциклика "Quadragesimo Anno" папы Пия Х1.Субсидиарность - важный принцип социальной философии, вытекающий из "морального требования, который возводит в конечную цель любого общества уважение к ответственности и к достоинству лиц, составляющих данную общность" (с.170). Наконец, принцип субсидиар-ности представляет одну из основ современных федеральных режимов; он способствует определению критериев деволюции компетенций между территориальными общностями, субъектами федерации и федеральной целостностью. Введение этого принципа в Маастрихтский договор частично компенсирует отсутствие прямых упоминаний о федерализме. Многие сторонники европейского строительства после трудной ратификации Маастрихтского договора видят выход в дальнейшем продвижении принципа субсидиарности как средства приближения власти к гражданину в условиях, когда большинство европейских политических режимов страдают от апатии граждан.
Членом ЕС может стать только демократическое государство, но насколько сам он является демократическим? Авторы считают, что задача состоит не в совершенствовании его согласно модели представительной демократии, но в развитии новой политической практики, отвечающей особенностям этой структуры. Новейшие исследования относительно формы европейской политической системы сходятся в главном пункте: хотя его демократическая легитимность остается спорной, его эффективность как целостности, вырабатывающей политические решения, неоспорима (с .174).
Демократической легитимности ЕС способствовала бы экономическая и социальная политика, однако в договоре 1996 г. сохраняется приоритет экономического над социальным. Социальный протокол, при-
ложенный к Маастрихтскому договору, стремится частично исправить эту лакуну, определяя процедуры коллективных переговоров, при которых европейские профорганизации становятся полноправными партнерами. Однако этого явно недостаточно в условиях нынешнего экономического кризиса, который сопровождается ростом безработицы и числа людей, живущих за порогом бедности; это делает особенно настоятельной введение принципа перераспределения средств на уровне Сообщества.
Впрочем, ЕС вполне сознает собственные недостатки и необходимость совершенствования: об этом свидетельствует межправительственная конференция 26 марта 1996 г. в Турине, собравшаяся с целью пересмотра договоров и реформирования институтов, что даст возможность ЕС в лучших условиях "встретить вызов как внутренних, так и внешних проблем в ближайшие годы". Действительно, делают вывод авторы, "нынешний социальный кризис требует обновления и воображения, чтобы продумать способы гражданского участия, перераспределения богатств, гармонизации условий жизни - одним словом, повседневного плебисцита на европейском уровне"(с.216).
Т.М.Фадеева
