CC BY
31РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО
3
издается с 1973 г.
выходит 4 раза в год
индекс РЖ 2
индекс серии 2.4
рефераты 98.03.001 -98.03.052
МОСКВА 1998
МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ И САМОУПРАВЛЕНИЕ
98.03.030-032. СТАНОВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНАХ РОССИИ:НА ПРИМЕРЕ САРАТОВСКОЙ ОБЛАСТИ: Сб. науч. ст. /... Сарат. высш. шк. МВД России; Под ред. Матузова Н.И. — Саратов, 1997. — 143 с. (Сводный реферат).
Сборник освещает вопросы становления новой государственности на региональном уровне, роль законодательной власти субъектов Российской Федерации в проведении реформ. Авторы предприняли попытку на примере Саратовской области выработать научно-практические рекомендации, которые могут быть полезны как для ученых, так и практических работников.
98.03.030. ПРЯХИНА Т.М. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. - С. 72-87.
Автор анализирует особенности разделения властей на уровне такого субъекта Российской Федерации, как область.
Принцип разделения властей конкретизируется в Конституции РФ в положениях о перераспределении полномочий между Президентом, Федеральным Собранием, Правительством и Конституционным Судом. Возникает закономерный вопрос: должны ли субъекты воспроизводить на региональном уровне федеральную схему организации органов государственной власти или же возможны какие-либо отступления?
В одном из постановлений Конституционного Суда России от 18 января 1996 г. высокий суд указал, что конституционный принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в
основном исходили из федералньой схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Однако слепое копирование федеральной схемы, считает автор, неприемлемо, должны учитываться общие положения. Наиболее близко федеральную схему разделения властей восприняли республики и там отмечается стабильность в этой сфере. В областях же нет устоявшейся модели, они чаще конфликтуют по вопросу разделения властей.
Так, например, приближен к Конституции РФ Устав Свердловской области, принятый областной думой 25 ноября 1994 г. Этот факт связан с активной борьбой области за повышение своего статуса и отстаивание идеи Уральской республики.
Законодательная власть субъектов РФ представлена выборными органами, срок полномочий которых, как правило, составляет четыре года. Избирательные процессы в субъектах отличны от феодеральных. Если выборы депутатов Государственной Думы проходят по смешанной системе, то в регионах ориентируются преимущественно на мажоритарную избирательную систему.
Серьезные опасения вызывает то обстоятельство, что, принимая . конституции, уставы, депутаты зачастую не предусматривают возможность досрочного роспуска представительного органа. Весьма показательна в этом плане ст. 26 проекта Устава Тамбовской области, провозгласившая положение о том, что деятельность областной Думы не может быть приостановлена ни по каким основаниям, никакими органами государственной власти федерального или областного уровня. Ситуация усугубляется неразработанностью института конституционной ответственности за принятие антиконституционных законов.
В субъектах РФ доминирует исполнительная власть как по объективным, так и по субъективным причинам. Так, из 34 депутатов Саратовской областной Думы 11 человек (32%) совмещают статус народного избранника с работой в исполнительных органах власти. Естественно, что они не заинтересованы в принятии таких законов, которые хоть как-то могут повлиять на позиции исполнительной власти. Подобная ситуация стала возможна, поскольку ст. 76 Устава Саратовской области закрепила положение о том, что депутаты по решению областной Думы работают на постоянной штатной оплачиваемой основе. Аналогичная норма есть и в Уставе Белгородской области: “Число депутатов областной Думы,
работающих на постоянной штатной оплачиваемой основе, определяется областной Думой самостоятелньо” (с. 81). Конечно, если один и тот же депутат работает и в структурах законодательной, и в структурах исполнительной власти, отмечает автор, то ни о каком разделении властей не может быть и речи. Автор отмечает, что только избрание непосредственно населением главы исполнительной власти позволяет ему на равных с представительным органом решать вопросы.
В статье анализируются положения закона Саратовской области “О правительстве Саратовской области”, свидетельствующие о силе исполнительной области, в частности, полномочия губернатора по формированию правительства области, его право отлагательного вета в отношении актов областной Думы, которое может быть преодолено лишь квалифицированным большинством в две трети голосов народных избранников. Вместе с тем Устав Саратовской области предусмотрел статьи, согласно которым губернатор по инициативе Думы может быть отрешен от должности досрочно. Вопрос выносится на областной референдум и если по результатам референдума полномочия губернатора подтвердятся, Дума уходит в отставку. Такое решение проблемы позволяет избежать политического конфликта и гарантирует безопасность.
Судебной власти в системе разделения властей отводится место арбитра. Достоинством именно конституционных судов является их способность политические конфликты переводить в правовую плоскость, избегая тем самым столкновений, излишней напряженности, применения силовых методов. Судебные органы, считает автор, становятся органами власти только с введением в государственно-правовой оборот конституционного контроля, поскольку только тогда, когда суд наряду с позитивной функцией обладает функцией контроля, он приобретает качество властности.
Конституционный суд как арбитр в спорах между законодательной и исполнительной властями действует на федеральном и республиканском уровне, области же как бы выпадают из этой схемы, и в системе разделения властей, считает автор, получается дисбаланс.
По мнению автора, представляется целесообразным принятие Основ конституционного правосудия, в которых должны быть отражены такие принципиальные вопросы, как система
конституционного контроля на местах, специфика уставных судов, их права и обязанности, пределы компетенции, отношения с органами государственной власти и управления соответствующего уровня, взаимоотношения друг с другом и с Конституционным Судом России, правовой характер принимаемых ими решений.
98.03.031.ГРОМОВА О.Н. ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ. - С. 88-103.
Одна из основных проблем, возникающих в ходе развития новых федеративных отношений в России, — проблема становления области (края) как полноправного субъекта Федерации. На этом пути область прошла несколько стадий от административно-территориальной единицы до полноправного субъекта РФ.
Необходимость предоставления более широких, чем раньше, полномочий регионам, в том числе областям, стала очевидной еще в середине 80-х годов. Это было обусловлено не только их численностью, перспективами социально-экономического развития, не только их вкладом в создание национальных богатств России, но и тем, что на протяжении последних лет области приобрели такой объем власти, который позволяет им иметь определенные рычаги давления и создавать реальную угрозу целостности государства в случае конфликта с центром (с. 89).
Автор анализирует два аспекта деятельности законодательного органа субъекта РФ: 1) осуществление права законодательной инициативы перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации; 2) непосредственная законодательная деятельность в пределах своей компетенции.
Ст. 104 Конституции РФ устанавливает, что законодательные органы субъектов РФ имеют право законодательной инициативы по всем вопросам законодательства, т.е. не только по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, но и по предметам ведения РФ. Конституционное законодательство не различает форм участия субъектов РФ в законодательном процессе по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
Например, Саратовская областная Дума приняла постановление от 17 ноября 1994г. “О законодательной инициативе по внесению изменений в налоговое законодательство”, что является
осуществлением законодательной инициативы в сфере ведения Российской Федерации.
С другой стороны, в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов участие последних в законодательном процессе фактически сводится к нулю в силу ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. В соответствии с Регламентом Государственная Дума направляет законопроекты по ст. 72 Конституции РФ субъектам Федерации, однако бесконтрольным остается вопрос учета их позиции, а значит, и интересов субъектов Федерации, хотя речь идет о совместном ведении.
Автор останавливается и на другой проблеме требующей разрешения. Правильно ли поступают законодательные органы субъектов Федерации, когда, не ожидая федерального закона по предмету совместного ведения, принимают собственные законы? По мнению автора, законодательные органы субъектов РФ должны иметь такое право, было бы правильным несколько сузить формы проявления законодательной инициативы субъектов РФ по предметам ведения РФ, но уделить больше внимания созданию реального механизма реализации нормы, касающейся предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. В этой сфере субъекты и Федерация являются равноправными участниками законодательного процесса, однако положение это еще не стало нормой законодательной жизни России.
98.03.032. ЛУКАШОВ Л.А. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ТЕОРИЯ И РЕАЛЬНОСТЬ. - С. 119-138.
Процесс становления государственности в краях и областях проходит трудно. Среди множества причин, сдерживающих развитие новых субъектов федерации, автор указывает на известную неопределенность в понимании правового статуса краев, областей, на объем их государственности. Положение осложняется и неясностью во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления.
Проблема состоит в конституционном определении места самоуправления в государстве. Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов государства. Такой подход может привести к развалу государственности, так как государство в территориальном плане не
16-5207
может заканчиваться областью, краем, оно реализуется через статус гражданина, в отношениях личности и государства. Все муниципальные медицинские учреждения, образование, культура, охрана общественного порядка в своей профессиональной деятельности замыкаются на соответствующие федеральные исполнительные органы, входят в их системы. Поэтому разделить эти учреждения и государство невозможно.
Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” безоговорочно отнес к вопросам местного значения многие направления общественной жизни, не являющиеся чисто местными. Это касается вопросов экологии, защиты прав граждан и других проблем.
По мнению автора, в существенной коррекции нуждается один из принципов построения федерации, касающийся предметов совместного ведения федерации и субъектов. Ст. 72 Конституции РФ, закрепляя предметы совместного ведения, не создает механизма соотношения их полномочий, в том числе и в определении системы и основ деятельности органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления.
Автор считает, что по отраслям российского права федерация должна принимать только “Основы” соответствующего законодательства, а субъекты — кодексы, текущие законы.
Второе, не менее важное предложение: при принятии
нормативных актов по совместным полномочиям и для законодателя, и для исполнительной власти необходимо согласование их проектов с органами власти субъектов федерации, а при отрицательном отношении (не менее трех субъектов) вводить обязательную ратификацию субъектами, если согласительные процедуры не дали результатов. Только в этом случае система отношений будет федеративной.
Автор обращает внимание еще на одну актуальную проблему — территориальную организацию государства. В настоящее время действует административное деление РСФСР. Но закон РФ “Об общих принципах организации местного самоуправления РФ” поставил задачу перед субъектами федерации — принять законодательные акты о территориях муниципальных образований. А как же быть с административно-территориальными единицами государства? Они совпадают с территориями муниципальных
Образований или нет? Ясно, что их статус не совпадает: территориальная единица государства — это государственная категория, организация государства, а территория муниципального образования — это категория местного самоуправления, не входящая в государство. Поэтому прежде всего российский законодатель должен определить данное соотношение, так как в рамках административно-территориальных единиц действуют большинство федеральных органов исполнительной и судебной власти (прокуратура, суд, инспекции и т.п.).
А. И. Моргу нова
98.03.033. ГОЛОВАНОВ В.И. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО
УПРАВЛЕНИЯ И ПОВЫШЕНИЕ ЕГО РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ // Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: Теория, опыт, организация. — М.: Наука, 1997. — С. 258-270.
В мировой практике, пишет автор, принято различать три модели местного самоуправления: англосаксонскую,
континентальную, советскую. Суть такого разделения базируется на основе системы отношений органов местного самоуправления по горизонтали и по вертикали, их конституционном статусе.
Местное самоуправление в зарубежных странах представляет собой многочисленные виды системы управления с четко определенной долей самостоятельности, но функционирующих под контролем центральной власти и в значительной мере
интегрированных в систему государственного управления. Организация управления местными делами, осуществляемая выборными органами, там именуется по-разному. В англосаксонских странах используется понятие местного, или муниципального, управления (в США и Великобритании муниципальным именуется только городское самоуправление), в Японии аналогом этого понятия является “местная автономия”, во Франции — территориальная децентрализация.
В США территория всех штатов, кроме трех, подразделяется на графства. Органами самоуправления в графствах являются советы, избираемые населением или формируемые из выборных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.
