CC BY
18
заключено всего 57 тыс. контрактов, хотя первоначальная цель составляла 500 тыс. В то же время отмечался значительный рост занятых по «контракту с поддержкой» (contrat aidé)1 (+113 тыс. человек со второго квартала 2012 г. до начала 2016 г.) (с. 28). В начале 2016 г. правительство объявило об утверждении плана профобуче-ния 500 тыс. безработных с низким уровнем квалификации. Но, по мнению авторов, он вряд ли спасет положение. Хотя профобучение позволяет повысить индивидуальные шансы на трудоустройство, макроэкономический эффект от плана, скорее всего, будет несущественным и кратковременным.
В целом за пятилетие численность безработных (по определению МОТ), по оценкам, выросла на 100 тыс. человек, несмотря на создание 720 тыс. рабочих мест (с. 25). Однако при расчетах безработицы по определению МОТ не учитываются люди, работающие на условиях неполной занятости, отчаявшиеся найти работу безработные и другие категории населения с неблагоприятными условиями занятости. По состоянию на первый квартал 2016 г. численность таких людей достигла 6 млн человек, что на 8% больше, чем четыре года назад (с. 29-30).
Оценивая перспективы развития экономики Франции в 2017 г., авторы указывают на негативное влияние мировой конъюнктуры, которая остается крайне неопределенной из-за выхода Великобритании из ЕС и проблем в банковском секторе стран зоны евро (особенно Италии). Тем не менее во Франции ожидается более благоприятная, чем в предшествующие годы, позитивная экономическая динамика.
Г.В. Семеко
2017.03.025. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ: ПЕРЕОСМЫСЛИТЬ ГОСУДАРСТВЕННУЮ ТЕРРИТОРИАЛЬНУЮ ПОЛИТИКУ. Décentralisation: Sortons de la confusion. Repenser l'action publique dans les territoires. Rapport de l'Institut Montaigne. - P.: Institut Mon-
1 Трудовой контракт, по которому работодатель получает помощь в прямой или косвенной форме (в форме субсидий, освобождения от социальных взносов, помощи на профподготовку и т.д.). Его главная цель - сократить издержки на наем безработных в особо трудном положении и молодежи и на их профобучение. -Прим. реф.
taigne, 2016. - 116 р. - Mode of access: http://www.institutmon taigne.org/fr/publications/decentralisation-sortons-de-la-confusion
Ключевые слова: Франция; политика децентрализации; административно-территориальное устройство; местные финансы
В работе сотрудников независимого исследовательского центра Институт Монтеня (Париж) анализируются результаты политики децентрализации государственного управления и расширения автономии местных органов власти (регионов, департаментов, коммун), проводимой во Франции с начала 1980-х годов.
Первый этап открывает Закон о правах и свободах коммун, департаментов и регионов от 2 марта 1982 г. В последующих законах курс на децентрализацию был продолжен. Всего за 1982-1986 гг. было принято около 40 законов и 300 декретов, касающихся трансферта компетенций из центра на местный уровень. В 1992-2003 гг. была предпринята попытка повысить эффективность государственного регулирования за счет объединения многочисленных маломощных коммун в более крупные межкоммунальные структуры, что привело к появлению промежуточного - межкоммунального -уровня территориального управления. Получив дополнительные компетенции, административно-территориальные единицы разного уровня (в терминологии французского права - территориальные сообщества, ТС) не были обеспечены достаточной для их исполнения финансовой автономией; не удалось также сформировать четкие и логичные блоки компетенций для отдельных уровней власти.
Начало второму этапу политики децентрализации положил Конституционный закон от 28 марта 2003 г., утвердивший поправку в ст. 1 Конституции страны относительно «децентрализованной формы организации» Французской республики. Кроме того, он закрепил в Конституции статус региона как административно-территориальной единицы.
Закон о свободах и ответственности местных властей от 13 августа 2004 г. особо выделил ведущую роль регионов в экономическом развитии подведомственной территории, а также подтвердил компетенции департаментов в области социальной помощи. Хотя авторы считают, что он создал возможности для оптимального распределения компетенций и повышения эффективности государственного регулирования, реализация предусмотренных в нем ре-
форм привела к раздуванию штатов местных администраций, увеличению государственных расходов, усилению конкуренции между властями разного уровня, бюрократизации и т.д.
В 2010 г., после продолжительной законодательной паузы, к вопросу о децентрализации обратился президент Н. Саркози. Закон о реформе ТС от 16 декабря 2010 г. поставил задачу «рационализировать карту межкоммунальных объединений» для повышения эффективности государственного регулирования и экономии бюджетных средств. Закон закрепил норму, обязывающую все коммуны до 1 января 2014 г. войти в состав межкоммунальных структур, и статус метрополии как ТС.
Третий этап процесса децентрализации связан с реформой, инициированной президентом Ф. Олландом, которая включала ряд кардинальных решений, касающихся территориальных выборов, процесса метрополизации, карты регионов. Однако, по мнению авторов, законы 1982 и 2003 гг. имели большую значимость в плане перераспределения управленческих функций между центром и ТС.
Закон о модернизации территориальной деятельности государства и подтверждении статуса метрополии от 27 января 2014 г. утвердил общие рамки компетенций регионов, департаментов и коммун, а также общие условия исполнения некоторых компетенций. Для согласования позиций ТС разного уровня предусмотрено создание в каждом регионе «территориальных конференций государственного регулирования» (conférences territoriales de l'action publique). Кроме того, был уточнен статус метрополий для крупных городских агломераций и предоставлен статус метрополии трем городским агломерациям (Большой Париж, Лион и Экс-Марсель-Прованс). Закон о разграничении регионов от 16 января 2015 г. перекроил карту регионов. С 1 января 2016 г. число регионов уменьшилось с 27 до 18, в том числе на континенте - с 22 (включая Корсику) до 13.
Третья составляющая территориальной реформы президента Олланда - Закон о новом территориальном устройстве от 7 августа 2015 г. - закрепила роль регионов как головной структуры территориального управления в вопросах экономического развития. По мнению авторов, закон не решает ряд поставленных ранее задач, а реформа носит половинчатый характер. Так, усиливая права регионов, он, однако, не снимает с департаментов возложенных на них
компетенций. Число уровней ТС сохранено, а проект упразднения департаментов к 2020 г. фактически похоронен.
Оценивая итоги территориальных реформ, авторы указывают, что их главный «порок» состоит в том, что они всегда обходили проблемы чрезмерной численности ТС и отсутствия взаимосвязей между ними. Такой подход ведет к сохранению всех имеющихся уровней ТС и нагромождению компетенций при каждой последующей реформе. Череда реформ завершилась добавлением к трем историческим уровням государственного управления (коммунам, департаментам и государству) новых уровней - межкоммунальные образования, метрополии, регионы. К тому же существует уровень ЕС. В итоге Франция остается одной из самых централизованных стран в Европе. По количеству коммун (36 679) она лидирует в ЕС; при этом по среднему количеству жителей французские коммуны по-прежнему самые маленькие в ЕС (1737 человек) (с. 20).
Территориальные реформы, отмечают авторы, способствовали усилению конкуренции и неравенства между территориями. Наиболее сильная конкуренция наблюдается на уровне метрополий и регионов. По официальным данным, в десяти французских регионах, где имеется хотя бы одна метрополия, сконцентрировано 67% населения и 76% ВВП. Темпы роста в 14 крупных метрополиях в 2000-2010 гг. составляли в среднем 1,6% в год при средних темпах роста по всей стране в 1,1% (с. 24). Наряду с крупными метрополиями сохраняются заброшенные территории, так называемые «чувствительные зоны» (zones sensibles).
Хотя в процессе децентрализации ТС получили более широкие полномочия в управлении экономикой и социальной сферой, на практике их автономия ограничена. Этот вывод, по мнению авторов, подтверждают два факта - сильный контроль со стороны государства над нормативной деятельностью ТС и большое значение государственных дотаций как источника их финансовых ресурсов. Роль ТС в выработке правовых норм остается крайне слабой. Государство сохраняет за собой регулирование небольшого числа сфер (например, оборона, внешняя политика, пенсионное обеспечение), а в остальных сферах делит эту ответственность с ТС, но при этом играет руководящую роль.
Более того, в условиях расширения компетенций ТС оказались в достаточно трудном положении из-за стремительного роста количества правовых норм и регламентаций, затрагивавших их деятельность, которые принимались государством без согласования с ТС. Во многих случаях новые регламентации вели к увеличению расходов и сокращению доходов местных бюджетов. По официальным данным, 303 правовые нормы, введенные в 2014 г., потребовали от ТС дополнительных расходов в размере 1,4 млрд евро. При этом они обеспечили экономию средств по сравнению с предшествующими регламентациями в размере всего 633 млн евро (с. 31). По мнению авторов, ТС необходимо предоставить право издавать подзаконные акты, которыми они смогут реально воспользоваться, когда в Конституцию будут внесены изменения, закрепляющие за ТС автономную регламентарную власть того же уровня, что у премьер-министра.
Состояние финансов ТС в последние годы постоянно ухудшалось, хотя и не так значительно, как финансов центральной администрации. Расходы местных бюджетов росли быстрее, чем центрального, что лишь отчасти связано с трансфертом им компетенций и соответствующих финансовых ресурсов в ходе децентрализации. Местные власти широко пользовались щедрыми дотациями из государственного бюджета и предоставленными им правами в области налогообложения. В настоящее же время государство сокращает финансирование, а возможности мобилизации налоговых поступлений исчерпаны. Новые условия ведут к сокращению расходов и инвестиций местных бюджетов. В 2014 г. расходы местных бюджетов составляли 251,5 млн евро, т.е. 20,5% всех государственных расходов. Основная часть расходов ТС приходится на уровень коммун - в 2014 г. 53,6% расходов местных бюджетов (с. 37).
По данным Евростата, доля расходов ТС в ВВП Франции одна из самых низких среди ведущих стран Европы - 11,8% против 15,8% в среднем по ЕС-28 (в Испании - 21,7%, в Германии - 20,8, в Италии - 14,7%). Только в Великобритании этот показатель немного ниже - 11,1% (с. 37). При этом половину доходов бюджетов ТС обеспечивают поступления от местных налогов (в 2014 г. 52% доходов, или 128,4 млрд евро) (с. 21). Из-за более быстрого роста расходов по сравнению с доходами с 2003 г. наблюдается дефицит
совокупного сальдо бюджетов ТС. Особенно сильно он вырос в 2011-2013 гг. - с -0,7 млрд до -8,5 млрд евро (с. 39).
Существенный урон доходам местных бюджетов был нанесен отменой с 2010 г. основного прямого местного налога - профессионального налога. Предусмотренные механизмы компенсации потерь не выполняют эту задачу в полной мере. Одновременно в связи дефицитом госбюджета и политикой бюджетной экономии с 2009 г. снижается общая сумма государственных дотаций местным бюджетам. Так, в 2015-2017 гг. предусмотрено снижение на 11 млрд евро общей дотации на функционирование. В итоге ее размер в 2017 г. уменьшится до 29,1 млрд евро, т.е. на 30% по сравнению с 2013 г. (с. 42). Основная часть сокращения ложится на коммунны.
Красноречивым примером институциональной раздробленности государственного регулирования является сфера социальной помощи. Так, в сферу ответственности центральной администрации входят жилищные субсидии, пособия взрослым инвалидам, приюты для бомжей и др.; департаментов - помощь пожилым людям, инвалидам, защита семей и детей и др.; коммун и межкоммунальных объединений - факультативная социальная помощь, коммунальные центры социальной помощи; системы социального обеспечения - медицинское страхование и т.д.
Несогласованность и запутанность компетенций создают трудности для чиновников и снижают эффективность социальной помощи, но еще больше страдают от этого граждане. Авторы предлагают пересмотреть всю систему ассигнований на социальную помощь и определить общенациональную цель социальных расходов, которой должны следовать все государственные администрации. Эффективное управление социальной политикой, по их мнению, требует четкого распределения компетенций в области финансирования, а также выработки правовых норм для администраций разного уровня.
В сфере регулирования занятости и профессиональной подготовки также сохраняется раздробленность государственных структур, отвечающих за выработку соответствующей политики и ее финансирование. Так, руководящую роль здесь играет центральная администрация, которая инспектирует работу местных органов власти. Вторым по значимости субъектом являются советы регио-
нов, отвечающие за финансирование профподготовки безработных и стажировок незанятой молодежи. Кроме того, отдельными вопросами занятости занимаются департаментские советы (помощь в трудоустройстве молодежи), коммуны и межкоммунальные объединения (трудоустройство безработных, в частности малоимущих), а также общественные фонды профподготовки и Европейский социальный фонд на уровне ЕС.
Слишком большое число уровней ТС, по мнению авторов, является причиной значительного снижения эффективности государственных действий, в частности из-за их несогласованности и дублирования, а также из-за огромных издержек на координацию. В связи с этим они предлагают для укрупнения территориальных единиц низшего звена обсудить вопрос о слиянии коммун и межкоммунальных объединений.
По мнению авторов, в целом политика децентрализации окончилась неудачей. Государству не удалось упростить территориальное деление и четко распределить функции между административно-территориальными единицами разного уровня. Последние реформы (2014-2015) только усложнили территориальную организацию, добавив новые структуры без ревизии старых.
Г.В. Семеко
2017.03.026. РОСТ И БЕДНОСТЬ В СТРАНАХ АФРИКИ ЮЖНЕЕ САХАРЫ.
Growth and poverty in Sub-Saharan Africa / Ed. by Ch. Arndt, A. McKay, F. Tarp. - Oxford: Oxford university press, 2016. - 466 p.
Ключевые слова: страны Африки южнее Сахары; экономический рост; бедность.
В книге рассматриваются особенности экономического роста в странах Африки южнее Сахары (Sub-Saharan Africa, SSA). Начиная с 1995 г. наблюдается ускорение роста экономики в странах SSA, при этом ряд исследований указывают на тот факт, что этот рост не сопровождается сокращением уровня бедности среди населения этих стран.
