CC BY
15том спора. В-четвертых, обход Конституции в законотворческом процессе порождает недостатки нового правотворчества акта. Несовершенный акт может быть исключен из правового оборота в результате «включения» процедуры конституционного контроля, поскольку обход конституции в процессе создания такого акта означает несоответствие его конституции. В-пятых, в случаях, когда оценке подлежат не нормативные акты, а специальные акты применения права, обход конституции влечет за собой только отказ в признании их результативности. Такое решение должно быть принято в существующих процедурных формах. Оно не вызывает последствий, связанных с нарушением конституции, в частности, не может быть основанием конституционной ответственности (с. 21).
А.А. Рёрихт
2017.02.010. СОТО БАРРЬЕНТОС Ф. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕФЕРЕНДУМОВ ПО ВОПРОСАМ ОСОБОЙ ЗНАЧИМОСТИ И НЕДОПУСТИМОСТЬ ВКЛЮЧЕНИЯ ПОЛОЖЕНИЙ О НИХ В ТЕКСТ ЧИЛИЙСКОЙ КОНСТИТУЦИИ. SOTO BARRIENTOS F. La regulación del referendum de especial trascendencia en perspective comparada y su eventual reconocimiento en la Constitución Chilena // Estudios сonstitucionales. - Talco, 2016. - N 1. -P. 291-306.
Ключевые слова: референдум; плебисцит; конституционное право; европейские конституции; конституции стран Латинской Америки; Конституция Чили.
Преподаватель конституционного права и политических наук на факультете права Университета Чили Франсиско Сото Баррьен-тос в своей статье, которая отражает результаты исследовательского проекта Группы изучения демократии и конституционализма, анализирует проблемы, связанные с реализацией права на референдум в Чили и с инициативой ряда парламентариев по включению в Конституцию страны нового вида референдума - референдума по вопросам особой значимости.
В европейской доктрине понятия «референдум» и «плебисцит» различаются. Референдум связывают с выражением населением мнения по поводу нормативных актов, а плебисцит - с политической деятельностью исполнительной власти. При этом в
конституциях европейских стран содержатся положения о референдумах, но не о плебисцитах. В странах Латинской Америки, в частности в Чили, наоборот, термины «референдум» и «плебисцит» используются, по существу, как синонимы. Например, по Конституции Уругвая на референдум может быть вынесена конституционная реформа, а на плебисцит - изменения текущего законодательства.
В статье содержится сравнительно-правовой анализ положений европейских конституций и конституций стран Латинской Америки о референдумах, их классификация. Автор, сопоставляя особенности правового регулирования референдума в этих регионах, отмечает, что обязательный конституционный референдум в Европе был предусмотрен еще Конституцией Швейцарии 1848 г., выступая в ней в качестве функционального механизма, обеспечивающего конституционную стабильность. Это положение сохранено в ст. 140 действующей Конституции Швейцарии. Аналогичные положения содержатся в ст. 168 Конституции Испании, ст. 79 Конституции Франции, ст. 47 Конституции Ирландии, ст. 88 Конституции Дании и ст. 138 Конституции Италии. В Латинской Америке положения об обязательном конституционном референдуме включены в ст. 331 Конституции Уругвая, ст. 411 Конституции Боливии, ст. 206 Конституции Перу. В ст. 377 Конституции Колумбии включено положение, которое требует обязательного проведения референдума по определенному кругу вопросов, регулируемых Конституцией, а именно относящихся к основным правам и их гарантиям, к процедуре участия населения в управлении делами государства и к порядку функционирования Конгресса.
Референдумы могут быть предусмотрены также применительно к сфере текущего законодательства в качестве механизма, обеспечивающего связь прямой и представительной демократии (§ 28 в Конституции Венгрии, ст. 42 Конституции Дании). Например, в Дании, если законопроект принят Фолькетингом, одна треть депутатов может обратиться не позже трехнедельного срока после принятия законопроекта к председателю Фолькетинга с требованием о проведении референдума по законопроекту. Особое внимание автор уделяет теории и практике аброгативного референдума (институт народного вето) в Италии (ст. 75). Аброгативный референдум относительно недавно появился и в конституциях стран Ла-
тинской Америки: Уругвая (ст. 79), Колумбии (ст. 170), Венесуэлы (ст. 74) и Коста-Рики (ст. 105).
Кроме того, в сравнительно-правовом плане можно говорить об опыте регулирования референдумов, направленных на определение (изменение) формы государства: в Европе такого рода референдумы предусмотрены конституциями Франции (ст. 88), Болгарии (ст. 84, 98 и 102), Чехии (ст. 62), Дании (ст. 19) и др. В Латинской Америке положения о проведении референдумов по данному вопросу включены в ст. 168 Конституции Коста-Рики, ст. 231 Конституции Бразилии.
Факультативный референдум по вопросам особой значимости урегулирован целым рядом европейских конституций; в частности, в ст. 92 Конституции Испании, в ст. 49 Ь Конституции Австрии и ст. 44 Конституции Греции. В Латинской Америке он был заимствован и включен в конституции Колумбии (ст. 104), Гватемалы (ст. 173), Венесуэлы (ст. 71) и Эквадора (ст. 104). Так, в ст. 173 Конституции Гватемалы содержится положение о том, что «политические решения особой важности должны обсуждаться путем проведения опроса среди всех граждан». В ст. 71 Конституции Венесуэлы говорится о том, что «вопросы общенациональной значимости могут быть поставлены на консультативный референдум населения по инициативе Президента Республики и по решению Совета министров с согласия Национальной ассамблеи, одобренного большинством ее членов, или по ходатайству не менее 10% избирателей, внесенных в постоянный избирательный список. Согласно п. 2 ст. 104 Конституции Эквадора Президент Республики может объявить народный референдум, «когда, по его мнению, рассматриваются вопросы первостепенной важности для страны».
В этом случае, как правило, речь идет о консультативном референдуме, ориентирующем конституционные органы государства, который, однако, не обязательно связывает государство определенным решением.
На основе анализа конституционных текстов дается и док-тринальное определение референдума по вопросам особой значимости. Со ссылкой на мнение Ганса Петера Шнайдера1 автор отмечает, что речь идет о вопросах, которые касаются длительной
1 8сЬпе1(!ег Н.Р. Бешосгаиа у сопзШиыоп. - Ма(М(1, 1991. - Р. 262.
перспективы и затрагивают судьбу будущих поколений, в силу чего парламентарии, избираемые на относительно короткий срок, не могут принять на себя ответственность за их решение. Г.П. Шнайдер делит такие вопросы особой значимости на три категории. Это вопросы, решения по которым: 1) связаны со слишком высокими рисками неясного масштаба; 2) включают возможность необратимых последствий для развития человечества, 3) имеют непредсказуемый международный резонанс. Автор отмечает, что, казалось бы, конституционные положения о референдумах по вопросам особой значимости должны ориентировать парламентариев на необходимость обращения к электорату, когда возникает такой вопрос. Кроме того, они должны содержать разграничение между вопросами, которые могут быть решены в результате парламентской дискуссии, и вопросами особой значимости, подлежащими решению на референдуме. Однако анализ конституционных положений показывает, что такого рода положения отсутствуют, а конституционный законодатель полагается на благоразумие представителей политической власти. Так, в Испании инициатива по вопросу проведения такого референдума принадлежит королю по представлению премьер-министра, одобренному, в свою очередь, Конгрессом депутатов; в Австрии инициатива осуществляется главой правительства по решению Федерального правительства при одобрении Главного комитета парламента и т.д. В странах Латинской Америки устанавливаются в целом аналогичные процедуры. Новеллой являются положения Конституции Венесуэлы, которые предусматривают возможность народной инициативы по проведению референдума по вопросам особой важности. На общенациональном уровне это право могут реализовать не менее 10% избирателей, внесенных в реестры Бюро актов гражданского состояния. Кроме того, в данной стране возможно проведение подобного референдума на местном уровне, причем инициатива может быть реализована как соответствующими муниципальными органами власти, так и 10% жителей муниципального образования.
Таким образом, анализ конституционного регулирования различных видов референдумов показывает, что референдумы по конституционной реформе и референдумы по вопросам особой значимости в мировой практике рассматриваются как разные виды референдумов.
После выборов 2009 г. в Чили было выдвинуто большое число предложений по изменению Конституции. В частности, партии, входящие в правящую в настоящий момент коалицию «Новое большинство», разработали различного рода программные положения конституционного уровня, которые были систематизированы и включены в программу коалиционного правительства. Параллельно с обсуждением содержания проходила острая дискуссия о процедуре изменения Конституции. Она была связана с тем, что для проведения конституционной реформы согласно ст. 117 действующей Конституции Чили требуется согласие от 60 до 66% депутатов и сенаторов, а сама процедура многовариантна, что серьезно осложняет проведение конституционных реформ. Программа правительства содержит указание на то, что процесс создания новой Конституции должен быть демократическим, институциональным и партиципативным. Это активизировало выдвижение предложений о проведении референдума, который позволил бы гражданам страны непосредственно участвовать в создании новой конституции. В апреле 2015 г. было выдвинуто предложение включить в действующую Конституцию положение о референдуме по вопросам особой значимости путем внесения изменений в ст. 15 и 32 Конституции Чили. Оно было поддержано группой парламентариев и 25 конституционалистами. Автор статьи критически относится к этому предложению, поскольку дополнение формулировки ст. 15 («народное голосование может осуществляться только на выборах, референдумах, непосредственно предусмотренных настоящей Конституцией») словами «и законами», противоречит вытекающему из Конституции общему правилу о невозможности введения законами референдума по вопросам особой важности конституционного уровня и доктрине, сложившейся в результате принятия ряда решений Конституционным судом Чили. Кроме того, оно не учитывает имеющуюся международную практику регулирования такого рода вопросов и тот факт, что в Чили отсутствует устоявшаяся практика проведения референдумов вообще, которая позволила бы вводить такого рода серьезные новеллы: за последние 40 лет прямое обращение для решения вопросов к электорату происходило всего в трех случаях.
В статье подчеркивается, что проведение референдумов само по себе, без ряда сопутствующих условий, не является гарантией
демократии. Научные исследования, посвященные вопросам стабильности конституционного порядка, оценивают референдум скорее как инструмент легитимации, чем как форму участия населения. Если конституция разрабатывается политической элитой, а затем выносится на референдум, основной эффект референдума состоит в последующем укреплении авторитарного контроля; в этом случае использование референдума не обязательно свидетельствует об открытости процесса и демократии.
В заключение автор высказывается за использование в Чили для расширения представительного участия населения в разработке конституции не референдума, а такого института, как учредительное собрание.
Г.Н. Андреева
