CC BY
59
2009.03.023. АЙПЕК П. РОЛЬ НЕФТИ И ГАЗА ВО ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКЕ КАЗАХСТАНА: СМОТРЕТЬ НА ВОСТОК ИЛИ НА ЗАПАД?
IPEK P. The role of oil and gas in Kazakhstan 's foreign policy: Looking East or West? // Europe-Asia studies. - Glasgow, 2007. - Vol. 59, N 7. - P.1179-1199.
П. Айпек (университет Глазго, Великобритания) обращает внимание на то, что в Казахстане принятие решений о маршрутах строительства трубопроводов тесно связано с выбором внешнеполитической ориентации страны. Внешняя политика Казахстана находится под влиянием множества местных и международных факторов. С учетом всех этих факторов и при определяющем влиянии геополитики Казахстан вырабатывает многовекторную политику применительно к нефтяным и газовым контрактам. В определении приоритетов преобладали геополитика и прагматизм.
В советской экономической системе казахстанская экономика была сфокусирована на добыче и производстве сырья, обрабатывавшегося в России. Разрыв межреспубликанских связей вслед за распадом Советского Союза оказал опустошающее воздействие на казахстанскую промышленность. Серьезный экономический кризис вследствие коллапса централизованной советской экономической системы толкал казахстанское руководство следовать в развитии экономики страны путем опоры на углеводородный сектор и привлечение в него прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Президент Н. Назарбаев защищал постепенные экономические реформы, которые даже после распада Союза не разрушали бы существующую политическую систему. Несмотря на стремление к экономическому суверенитету, он очень неохотно покидал сферу российского влияния.
Несколько факторов определяли относительную зависимость казахстанского политического руководства от России. 1) Тесная интеграция казахстанской промышленности в советскую экономическую систему, особенно это касалось нефтяных и газовых предприятий. Несмотря на собственные богатые углеводородные ресурсы Казахстан был зависим от поставок нефти из России и газа из Узбекистана: в 1994 г. энергоресурсы составляли 32% его импорта. Добываемые в Казахстане нефть и газ обычно отправлялись для переработки в Россию, а собственные нефтеперерабатывающие заводы (НПЗ) в Павло-
даре и Чимкенте обрабатывали на 75% сибирскую нефть, и только НПЗ в Атырау работал на своем сырье (с. 1180). 2) В первые годы независимости этнические русские составляли почти половину населения страны. Они населяли преимущественно северо-западную часть страны вдоль российской границы, и их сепаратистские склонности могли бы представлять потенциальную опасность для территориальной целостности Казахстана. Наконец, из-за нехватки подготовленного военного персонала и техники Казахстан также зависел от российской армии для защиты своей протяженной границы с Китаем, который также в первые годы независимости воспринимался как потенциальная угроза национальной безопасности. Осознавая эти реальности, Казахстан последним из советских республик объявил свою независимость - 16 декабря 1991 г., а 21 декабря 1991 г. вошел в состав СНГ. Казахстанская зависимость от России усиливалась отсутствием собственной трубопроводной инфраструктуры для экспорта нефти и газа на мировые рынки с целью получения доходов для возрождения своей экономики. Казахстан должен был экспортировать свою нефть по трубопроводам, контролируемым Россией.
М.Б. Олкотт, ссылаясь на свое интервью, взятое в Астане в феврале 2002 г. у двух казахстанских дипломатов, так писала о зависимости Казахстана от России: «Государство внутреннее, отдаленное от океана и, следовательно, более зависимое от своих соседей и как покупатель, и как продавец. Оно также уязвимо демографически, будучи почти поровну расколото двумя этническими группами, чьи интересы, желания и культуры противоположны. Казахстан также имеет огромную незащищенную границу с Россией, что уже не позволяет ему стать сильной независимой военной державой. Казахстан прекрасно осознает, что, по крайней мере, для него нет реалистического способа отрезать Россию от каспийских нефтяных доходов» (с. 1181)1.
В таких условиях у президента Н. Назарбаева не было альтернативы прагматизму в осуществлении внешней политики. Его примером служит дискуссия по поводу демаркации Каспийского моря. Казахстан выступал за демаркацию Каспия по национальным секторам; Россия и Иран, однако, считали Каспий внутренним водоемом и, следовательно, объектом объединенного контроля всех прибрежных го-
1 Olcott M.B. Oil and politics in Kasakhstan.Caspian crossroads. 1.1. Winter. -Mode of access: http: // ourworld. Compuserve. com. homepages. usazerb. casp. htm (accesed 19 May 2003)
сударств. Далее, Россия и Иран могли не спешить с развитием своих каспийских ресурсов, а для Казахстана было важно развивать здесь производство как можно быстрее, чтоб получать средства для стабилизации экономики и консолидации президентской власти. Решающим фактором стал прагматизм казахстанской политики с целью быстрого развития офшорных зон нефтяных и газовых ресурсов с активным участием крупных западных нефтяных компаний и правительств. Не желая осложнений с Москвой, Казахстан стал более активно настаивать на своих правах на Каспии только с 1994 г., когда западные компании начали большой проект исследования и добычи крупных запасов нефти и газа в казахстанском секторе Каспия. Признавая общий приоритет российской политики, Казахстан выбрал стратегию тактических уступок в проведении своей многовекторной внешней политики. Россия сделала дружественный жест и в ноябре 1996 г. согласилась принять вариант с национальными секторами при условии, что будет выделен большой сектор под общей юрисдикцией всех пяти прибрежных государств. Прикаспийские страны, кроме Казахстана и Азербайджана, подписали это соглашение. Назарбаев сказал, что оно дает большие выгоды России и стесняло бы экономическую независимость Казахстана.
Имея два крупных месторождения - Тенгиз и Карачаганак, отдаленных от Каспия, Казахстан, в отличие от Азербайджана, мог не настаивать на немедленной демаркации Каспийского моря. Главной проблемой для Казахстана было уменьшить свою зависимость от контролируемой Россией трубопроводной системы. Но создание такой инфраструктуры требовало много времени и крупных капиталов, поэтому Казахстан постепенно следовал западной ориентации, но при подписании крупных контрактов всегда делались предложения российским фирмам и правительству принять в них участие.
В первые годы независимости геополитическая ситуация Казахстана вынуждала его менять приоритеты, чтобы сбалансировать интересы России, Китая и США. Когда стало ясно, что Россия не имеет достаточно финансовых средств и технологии для развития огромных нефтяных ресурсов Казахстана, Назарбаев обратился к крупным западным нефтяным компаниям, при этом он стремился диверсифицировать источники финансов для обеспечения безопасности и экономической стабильности, консолидации своей власти. По его словам, инвестиционный потенциал Казахстана так велик, что для быстрей-
шего начала производства и экспорта нефти вдобавок к США потребуются инвесторы «дюжины стран Европы и Азии» (с. 1184).
Назарбаев установил активные дипломатические отношения с правительством США, и в ответ на отказ от ядерного оружия получил экономическую помощь от администрации Клинтона. Страна также получала помощь от МВФ и Мирового банка, имевшую решающее значение для экономики, особенно при отрицательных темпах роста в 1993-1995 гг. и задержках нефтяного экспорта. При этом Казахстан привлекал только крупные компании (например, в разработку Тенгиза и Карачаганака), объясняя это тем, что у крупных фирм - большие капиталы, высокая технология.
В советский период нефтяные и газовые трубопроводы были ориентированы на внутрисоветское потребление. До 1997 г. единственным крупным трубопроводом в регионе был трубопровод Атырау - Самара из Казахстана в Россию, и в первой фазе развития крупных казахстанских месторождений небольшие объемы нефти экспортировались баржами и по железной дороге через российскую территорию. С увеличением объемов добычи Казахстан нуждался в новых путях транспортировки каспийской нефти на мировые рынки. Крупные трубопроводы, проходящие через российскую территорию, давали бы России монопольную власть и господствующее политическое влияние в прикаспийских странах, что было нежелательно ни Казахстану, ни МНК. Однако необходимость быстрого наращивания нефтедобычи и невозможность быстро создать адекватную инфраструктуру для экспорта нефти не оставляли Казахстану какого-либо выбора кроме продолжения стратегического партнерства с Россией. В 1992 г. Россия, Казахстан и Оман заключили Каспийский трубопроводный контракт (КТК) для строительства нефтепровода из Каспийского региона до Новороссийска. Оман обязался финансировать наибольшую часть проекта, но не выполнил свои обязательства. В апреле 1996 г. компания «Мобайл» купила половину казахстанской 50%-ной доли проекта «Тенгизшевройл». Большинство аналитиков оценило это положительно, поскольку балансировало российское и американское влияние. В то же время российская «Лукойл» достигла предварительной договоренности с казахстанским правительством по поводу покупки остальной казахстанской доли «Тенгизшевройл». В феврале 1995 г. Казахстан принял «Лукойл» в проект Карачаганак.
В соответствии со своей многовекторной политикой Казахстан стремился строить свои отношения и с Китаем, учитывая его быстро растущий спрос на энергоресурсы. По контрасту, например, с Азербайджаном, который четко отдавал предпочтение западным компаниям, Казахстан приглашал и российские, и китайские компании на все тендеры. Тем самым Казахстан осторожно балансировал между Россией, Китаем и США.
Страна стремилась увеличить производство нефти и увеличить свои поступления также и с помощью нового налогового режима. Месторождение Кашаган - крупнейший офшор из открытых в мире за последние 30 лет, что имело решающее влияние на конкуренцию между Россией, Китаем и США. Конкуренция за будущий экспорт привела к увеличению нефтяного производства и возможностей многовекторной политики Казахстана. Была создана государственная компания «КазМунайгаз», и принято решение о строительстве Китайской национальной нефтяной компанией (КННК) трубопровода с северо-запада Казахстана в Китай. Вдобавок к этому КННК купила бывшую канадскую фирму «Петроказахстан». Улучшение отношений с Китаем не шло за счет стратегического партнерства с Россией. Китай рассматривает Казахстан как безопасный источник нефти, но отношение казахстанского общества к Китаю представляет собой смесь страха и подозрений. Хотя казахстанское правительство уверено, что контроль остается за государственной компанией «КазМунайгаз» в соответствии с соглашением «Петроказахстан» и КННК, Казахстан опасается относительно разрешения китайской компании владеть нефтяными активами вблизи общей границы двух стран. «Назарбаев выбрал казахстанско-китайский трубопровод как второй путь нефтяного экспорта, чтобы сократить свою зависимость от России» (с. 1183).
При высоких ценах на нефть новый налоговый режим Казахстана и регулирование ПИИ, нацеленные на укрепление национального контроля и увеличение поступлений от нефтяного производства, уменьшили готовность МНК инвестировать в развитие месторождений и осваивать новые офшорные участки. К этому добавились требования правительства к МНК пользоваться поставками местных производителей, плохие погодные условия, технологические трудности. Все вместе может замедлить развитие производства после 2008 г. Но несмотря на растущее давление Казахстанского правительства на
иностранные компании, Китай выискивал любые возможности укрепиться в нефтяном производстве Казахстана. Это требовало от Назарбаева особой тщательности в сохранении сбалансированного стратегического партнерства с Россией, Китаем и США. Хотя правительство США очень настаивало на строительстве транскаспийского трубопровода, переговоры о нем с Казахстаном окончились ничем. Казахстан предпочел доставлять нефть из Актау в Баку танкерами.
В марте 2006 г. Россия заключила соглашение с Казахстаном о строительстве газопровода, продолжались переговоры о строительстве нефтепровода из Сибири в Китай. Многие аналитики в связи с этим стали высказывать сомнения, хватит ли нефти сибирских месторождений для наполнения китайского и японского трубопроводов. Россия хочет укрепить свое стратегическое партнерство с Казахстаном не только чтобы увеличить энергетическую кооперацию между Казахстаном, Россией и Китаем, но также чтобы обеспечить больше газа из Центральной Азии в подконтрольную ей систему трубопроводов. В итоге Россия и Казахстан договорились увеличить мощность КТК, это означает, что в случае непоступления новых объемов нефти с Каша-гана следующие восемь лет нефть пойдет через КТК. Казахстан осознанно балансирует влияние России и Китая с США, в то же время избегая прозападной политики.
Прагматизм казахстанского руководства опирается на концепцию национальной идентичности, которая внедрена президентом Н. Назарбаевым с целью легитимизировать авторитаризм правления и консолидировать свою власть.
Стратегия развития была сконцентрирована на нефти и газе, при этом часто центральным направлением в воплощении национальной идентичности и консолидации власти у Назарбаева было управление тремя враждующими кланами. В частности, конфликт между кланами проявился по вопросу о распределении ресурсов во время массовой приватизации и роста ПИИ в нефтегазовый сектор. Казахстанское руководство стремилось смягчить клановую конкуренцию, чтоб защитить политическую стабильность и легитимность режима. Управление всеми крупными инвестиционными контрактами находилось всегда в руках президента Н. Назарбаева: «Президент Назарбаев использовал клановую идентичность для консолидации своей власти» (с. 1195).
В последние годы, однако, значение клановой системы стало сокращаться, заменяясь влиянием групп по интересам. В 2005 г. в докладе базирующегося в Алма-Ате Европейского центра политических исследований и агентства по социальным технологиям «О влиянии групп в местной политике» указываются четыре большие группы влияния: 1) Дариги Назарбаевой, дочери президента и ее мужа Рахата Алиева, которые контролируют многие СМИ, но им не хватает доступа к сырьевому сектору; 2) Тимура Килибаева, второго зятя президента, который во многом контролирует доступ к сырьевому сектору; 3) Нурухана Субханбердина, президента крупнейшего казахстанского частного финансового института Казкоммерцбанка, который имеет также деловые связи с Т. Килибаевым; 4) так называемая Евразийская группа, включающая бизнесменов Александра Маскевича, Потакха Шодиева и Алиджана Ибрагимова (все этнические неказахи), контролирующая металлургическую отрасль. Тактика балансирования президента может перенести центр внимания с кланов на группы влияния без какого-либо ущерба авторитарной власти. Но влияние кланов могло быть недооценено в докладе, к тому же некоторые последовавшие события позволяют думать, что группы влияния борются за влияние на президента, а не на электорат.
Все это не мешает Казахстану сохранять многовекторность внешней политики, при которой «любой путь реальной и эффективной транспортировки казахстанских углеводородов будет рассмотрен и по возможности использован» (с. 1196). Идея национальной идентичности является благоприятной для многовекторной внешней политики. Стратегия кланового балансирования предотвратила местные политические взрывы, которые могли бы повлиять на внешнюю политику. «Казахизация» высших политических кругов также позволяла прагматично использовать и клановые, и групповые интересы.
С.М. Макарова
