CC BY
7
2009.01.002. ОГДЕН П., ПОДЕСТА Дж., ДЕЙЧ Дж. НОВАЯ СТРАТЕГИЯ СТИМУЛИРОВАНИЯ ИННОВАЦИЙ В ОБЛАСТИ ЭНЕРГЕТИКИ.
OGDEN P., PODESTA J., DEUTCH J. A new strategy to spur energy innovation // Issues in science and technology online. - 2008. - Winter. -Mode of access: http://www.issues.org/24.2/ogden.html
Ключевые слова: США; энергетическая политика; стимулирование инноваций в энергетике; новая стратегия развития энергетики.
Авторы статьи критикуют энергетическую политику американского правительства и предлагают новую стратегию, которая, по их мнению, должна стимулировать бурное развитие инноваций в отрасли и изменить ситуацию на рынке энергоресурсов. П. Огден -ведущий политический аналитик вашингтонского Центра за прогресс Америки (Center for American progress), Дж. Подеста - бывший глава администрации Б. Клинтона, президент и главный исполнительный директор названного Центра, Дж. Дейч - бывший заместитель министра энергетики, бывший директор ЦРУ, в настоящее время - профессор Массачусетского технологического института и член правления того же Центра.
Энергетическая база Соединенных Штатов вызывает серьезные опасения: цены на нефть и газ непрерывно растут, растет и зависимость США и их союзников от импорта энергоносителей, значительная часть которых поступает из враждебно настроенных и политически неустойчивых стран Персидского залива. Все это оказывает огромное влияние на внешнюю политику. Кроме того, использование угля связано с эмиссией парниковых газов, которая создает парниковый эффект и угрозу глобального изменения климата. «Есть только один выход из сложившейся ситуации: Соединенные Штаты должны начать длительный процесс трансформации своей экономики, переход от бензина и получаемого от сжигания угля электричества к гораздо более эффективному использованию энергии, разработке альтернативных видов топлива и производству электричества без применения углерода или на основе низкоуглеродистых материалов» (с. 1). Такого рода переход требует основательной инновационной революции. Необходимо освоить и широ-
ко внедрить целый ряд уже известных технологий (полное извлечение углерода из продуктов сгорания и его изоляция, новые аккумуляторные батареи, гибридные двигатели автотранспорта, биотопливо нового поколения и т.д.) и создать новые, еще более эффективные и безопасные.
За последние десятилетия правительство США затратило на исследования, разработки и демонстрационные проекты (RD&D -Research, Development, and Demonstration) более 300 млрд. долл. и кроме этих прямых вложений активно использовало косвенные методы - налоговые кредиты, гарантии займов, гарантированные закупки. Использовались и меры, связанные с государственным регулированием и стандартизацией процессов, применяемых энергетиками. Однако, по мнению авторов, все эти меры не принесли желаемых результатов, поскольку «... разрабатывались по отдельности, без должного учета технологических и экономических реальностей и под влиянием особых региональных интересов и интересов промышленности» (с. 2). Уроки, которые следует извлечь из прошлого опыта, можно сформулировать следующим образом.
1. Прямые вложения федерального правительства. Основное ведомство, финансирующее энергетические ИР, - Министерство энергетики. В его лабораториях были выполнены очень важные и успешные исследования и разработки, однако многие крупные демонстрационные проекты, которые оно финансировало с начала 70-х годов XX в., не были удачными (газификация угля, синтетическое топливо, новый тип реактора на реке Клинч и др.). Эти неудачи имели ряд причин. Во-первых, разработчики ошиблись, сделав слишком оптимистичные оценки технологической готовности к разработке проекта и его экологических показателей. Необходимо было подготовить более тщательные (на основе ряда небольших пилотных разработок) решения основных технологических проблем, смоделировать отдельные процессы или стадии процессов, более осторожно оценивать стоимость работ. Во-вторых, ряд проектов, которые были успешными в технологическом плане, так как намеченные технические параметры достигались, проигрывали уже существовавшим решениям по ценам. Рынок их не принимал. В-третьих, в коммерческом плане проекты выглядели непривлекательно, так как бюджет министерства был ограничен, работы затя-
гивались, капитальные затраты росли; федеральные правила выделения средств, аудиторские проверки, правила выполнения работ, не всегда удачные управляющие решения тоже приводили к превышению смет. Для демонстрационных проектов это равносильно неудаче.
2. Косвенные меры стимуляции внедрения инноваций. Основные варианты таких мер перечислены выше. Преимущество применения косвенных мер заключается в том, что они не привносят в инновационный процесс элементов правительственной бюрократии, а оперируют в нормальной коммерческой среде. Главное, что следует иметь в виду при использовании косвенных регуляторов, - это специфическая направленность каждого из них. К примеру, гарантированные закупки целесообразны для поддержки демонстрационных проектов, а гарантии кредитов - для начала разработок; они защищают инвестора в тех случаях, когда проект терпит неудачу. Закон об энергетической политике 2005 г. (Energy Policy Act, 2005) устанавливает оба перечисленных вида косвенных мер применительно к конкретным типам и стадиям определенной номенклатуры ИР, которую целесообразно расширить.
3. Государственное регулирование и стандартизация. Это весьма действенные методы стимулирования инноваций, хотя они и не являются их непосредственной целью. Например, Агентство по охране окружающей среды устанавливает нормы содержания «парниковых» газов в выхлопе автомобиля. Без инноваций того или иного масштаба обеспечить соблюдение этих норм невозможно. Существует много примеров подобного рода. Регуляторы законодательного толка могут действовать в комплексе с прямой государственной бюджетной поддержкой, дополняя ее, а могут и затенять такую поддержку. Политики должны тщательно соблюдать баланс двух возможных вариантов.
Недостатки федеральной политики. «Соединенные Штаты не смогут совершить инновационную революцию в энергетике, если не устранят ряд фундаментальных недочетов в подходе к RD&D, которые невозможно ликвидировать простым увеличением денежных ассигнований» (с. 6). Авторы отмечают шесть таких недочетов.
1. Сегодня правительство подходит к инновационному процессу как к линейной последовательности, началом которой явля-
ются исследования, затем - экспериментальная разработка, инжиниринг, системная разработка, изготовление изделия, внедрение и логистика поддержки производства и сбыта. Такая модель была принята и успешно использовалась Министерством обороны, но она не подходит для решения инновационных проблем современной энергетики. Министерство обороны создает новые изделия и технологии для собственных нужд. Несмотря на то что некоторые разработки военных находят широкое применение и в гражданских отраслях, изначально они не предназначаются для широкого коммерческого применения, а инновации в области энергетики требуют иного подхода. Во главу угла здесь ставятся не возможности новой технологии, а требования рынка. Новые энергетические разработки имеют значение лишь постольку, поскольку они будут восприняты и внедрены частным промышленным сектором. Следовательно, в этом случае правительство должно тесно работать как с частными фирмами, так и с учреждениями, ответственными за охрану окружающей среды, создавать и демонстрировать такие технологии, которые могут быть прибыльными в существующих и прогнозируемых рыночных условиях при соблюдении экологических стандартов. Это создает определенные трудности, но имеет и положительную сторону, так как на выходе правительство получает реальные рыночные стоимости и интеллектуальную собственность, позволяющие вернуть хотя бы часть связанных с разработкой затрат.
2. Организация работ, вовлеченных в энергетические КО&Б правительственных ведомств, не соответствует многодисциплинарному характеру инноваций в энергетике. Последние требуют четко скоординированного, интегрированного прогресса на многих фронтах и многих стадиях работ в таких разных областях, как, например, генетические исследования растений и проектирование промышленных очистных сооружений. Правительство же практикует фрагментарный подход, при котором учитываются в первую очередь интересы одного клиента (ведомства, ответственного за определенный участок работы), а интересы и нужды прочих участников учитываются неадекватно. Более того, не существует правительственного органа, который отвечал бы за гармонизацию инновационных усилий Министерства энергетики, Министерства сельского хозяйства, Министерства торговли, Национального на-
учного фонда, Общества по охране окружающей среды и других вовлеченных в разработку организаций. До тех пор, пока не будет обеспечено четкое взаимодействие разных областей ИР, ограниченные ресурсы по-прежнему будут распределяться неэффективно, что будет замедлять инновационный процесс в целом.
3. Правительство придерживается традиционной практики возмещения произведенных расходов работающим по контракту исполнителем RD&D и не использует косвенные методы стимулирования, о которых говорилось выше. Происходит это потому, что отдельные ведомства не имеют права применять такие методы на свой страх и риск, с одной стороны, и потому, что не хватает специалистов, которые могут разработать такие сравнительно сложные финансовые схемы и руководить их реализацией - с другой. Полагаясь только на прямое возмещение расходов, правительство рискует финансировать разработку, которая окажется коммерчески неприемлемой, как это было с программой создания синтетического топлива.
4. Участие частного сектора в энергетических инновациях необходимо, но роли двух секторов (государственного и частного) в процессе RD&D четко не определены. В США, как и в ряде других стран, генерация и распределение энергии являются прерогативами частного сектора. В RD&D частные фирмы вкладывают больше денег, чем государство. При этом их вклад с годами возрастает, государство же сократило свои расходы на развитие энергетики по сравнению с 1978 г. более чем в 2 раза.
На протяжении многих лет министерство пыталось наладить интеграцию частных и государственных усилий. Создавались консорциумы, организовывалась кооперация государства и промышленных ассоциаций (Advanced Buttery Consortia, Program for a New Generation of Vehicles, The Electric Power Research Institute, The Gas Research Institute), однако результаты не были слишком впечатляющими. Мешали неурядицы с правами интеллектуальной собственности, с распределением расходов, с доступом к правительственным исследовательским мощностям, несовпадение интересов частного и государственного секторов. Однако в ряде случаев, когда решались фундаментальные проблемы новых технологий на основе совместного использования уникальных установок (синхротроны правительственных лабораторий, стенды для испытания
конструкций камер сгорания и т. п.), результаты были успешными. Основываясь на примерах успешной практики, Конгресс мог бы улучшить законодательное обеспечение кооперации правительственных ведомств с частным сектором в области энергетики, особенно это касается сотрудничества в реализации демонстрационных проектов, которые должны демонстрировать осуществимость и выгодность новых технологий.
5. Хотя члены Конгресса охотно выделяют деньги на энергетические КО&Б, часто этот процесс осложняется стремлением соблюсти интересы их конкретных избирательных округов.
6. В правительственном секторе успешно выполняют задачи первых этапов создания новых энергетических технологий, но для выполнения демонстрационных проектов нет ни достаточного опыта, ни специалистов высокого уровня. Денег на них обычно не хватает, и в итоге провести достаточно убедительные демонстрации для частных инвесторов не удается.
Автор выделяет следующие ключевые условия успеха.
1. Необходима достаточная и устойчивая поддержка ранних стадий КО&Б. Именно на этих стадиях появляются принципиально новые идеи и решения, и урезать средства, выделяемые на эти этапы, в интересах последующих демонстраций недопустимо. Необходимо также, чтобы исследования фундаментального плана велись достаточно широким фронтом, охватывая все проблемы, с которыми сталкивается американская энергетика, и весь цикл инновационного процесса - от идеи до практического ее использования.
2. На протяжении всего инновационного цикла (от исследовательской до демонстрационной стадии) правительство должно обеспечивать согласованность по целям и по времени технической политики и программ стимулирования инноваций.
3. На каждой стадии цикла необходимы четкая согласованность, интеграция трех основных групп факторов: стоимостных показателей, технических параметров и воздействия на окружающую среду.
4. К моменту начала работ каждая программа должна иметь план, рассчитанный на весь срок ее выполнения, в котором были бы четко определены роли федерального правительства, промышленности, университетов и лабораторий Министерства энергетики.
Это необходимое условие поддержания исполнительской дисциплины и успешного руководства проектом.
5. Все демонстрационные проекты на заключительных этапах следует осуществлять на условиях, максимально приближенных к реальным коммерческим условиям, с тем чтобы частный сектор мог получить достаточно полную информацию для решения вопроса о целесообразности крупных инвестиций в новые технологии. Желательно как можно шире использовать косвенные методы стимулирования и значительно упростить правила правительственных заказов промышленности.
6. В целом ряде проектов можно найти возможности использования международного сотрудничества, поскольку проекты нацелены на удовлетворение потребностей развития не только американских фирм, но и зарубежных. Существует широкий выбор вариантов международной кооперации в области энергетических исследований, и «США должны исследовать новые возможности для координации этих исследований во всех странах мира» (с. 10). Дорогостоящие и многолетние проекты, подобные созданию экспериментального ядерного реактора «Токамак» (13 млрд. долл.), требуют значительных международных усилий.
В будущем, возможно, наиболее перспективным направлением станет перенос разработанных в США или других развитых странах технологий в быстроразвивающиеся страны, такие, как Китай и Индия. Это могло бы способствовать вовлечению этих стран в глобальные программы по ограничению эмиссии парниковых газов, примером которых может служить Киотский протокол. Сегодня он затрагивает только технологии, связанные с уменьшением выбросов углерода в атмосферу, но в будущем аналогичные меры могут быть применимы и к другим технологиям (возобновляемым видам энергии, биотопливу и т.п.)
Многие считают целесообразным создать в составе Министерства энергетики Агентство прогрессивных исследовательских проектов в области энергетики (ARPA-E - Advanced Research Projects Agency for Energy) по образу и подобию Агентства прогрессивных оборонных исследовательских проектов (DARPA - Defense Advanced Research Projects Agency) Министерства обороны. Такое агентство могло бы скопировать многие элементы инновационной модели DARPA. Авторы, однако, полагают, что эта модель, в основе
которой лежит исследование возможностей технологии, не подходит для Министерства энергетики, разработки которого в основном определяются спросом и рынком. Для ускорения инновационных процессов энергетического плана, по мнению авторов, следует реализовать следующие пять предложений:
1. Необходимо создать межотраслевой Совет по проблемам инноваций в энергетике (EIC - The Energy Innovation Council), возложив на него ответственность за разработку долгосрочной национальной исследовательской энергетической стратегии США. Он должен будет составить перспективный план, который интегрировал бы RDfcD-программы всех ведомств, занимающихся энергетикой или связанными с нею проблемами, намечал прямые ассигнования на эти работы, методы косвенного и директивного регулирования. Совет следует включить в состав Исполнительного управления президента США, а в число членов Совета должны войти представители всех заинтересованных правительственных организаций. Председателя Совета должен назначать президент. Подходящими кандидатурами авторы считают директора Бюджетного управления, советника президента по вопросам экономики или директора Управления по науке и технологической политике. Стратегия, приоритеты, сроки исполнения и объемы ресурсов, разработанные Советом, должны соблюдаться всеми представленными в Совете ведомствами. Работы, выполняемые вне стратегического плана (например, фундаментальные ИР), не должны отвлекать ресурсы от включенных в него программ. При разработке стратегии будут использоваться наиболее современные методы моделирования и симулирования сложных процессов, сопоставляться различные варианты решения задач. Для поддержки Совета президентом должна быть назначена консультативная экспертная группа из представителей разных отраслей промышленности, из университетов и общественных организаций. После разработки стратегию необходимо передать на рассмотрение и утверждение в Конгресс. Пятилетние планы выделения средств на энергетические программы должны базироваться на утвержденном стратегическом плане.
2. Бюджет энергетических RD&D должен быть увеличен по меньшей мере вдвое по сравнению с нынешним бюджетом. С теми средствами, которые предусмотрены в бюджете сегодня, необходимый темп инноваций не может быть достигнут даже при хорошо
составленной программе КО&Б. По данным Национального научного фонда, в последние десятилетия ассигнования на гражданские исследования в области энергетики резко сократились. В 1980 г. они составляли почти 7 млрд. долл. (по курсу 2000 г.), а в 2006 г. -всего 1 млрд. долл. На счет изменений методики подсчетов можно отнести сокращение лишь на 1,5 млн. долл. В последний год по некоторым направлениям ассигнования возросли, но недостаточно. Дополнительные средства можно получить за счет налогов на использование бензина, на углеродную эмиссию и за счет доходов от иных мероприятий энергетического характера. Решение вопросов финансирования осложняется тем, что в бюджетах ведомств, задействованных в решении энергетических проблем, расходы на КО&Б подробно не расписаны, поэтому нет возможности получить полную картину расходов. Таким образом ведомства стараются избежать излишнего вмешательства в их дела вышестоящих инстанций.
3. Необходимо начать осуществление предварительного этапа интегральной энергетической исследовательской программы. В ее задачи входят:
- выявление и изучение новых идей, касающихся получения и эффективного использования энергии;
- получение научных и инженерных данных, которые с помощью компьютерного моделирования и симуляции позволят исследовать и анализировать свойства и возможности новых установок и процессов;
- конструирование и реализация экспериментальных стендов, необходимых для исследовательских ИР в лабораториях Министерства энергетики, университетов и промышленных консорциумов;
- организация регулярного взаимодействия экспертов-технологов с разработчиками демонстрационных проектов; во многих случаях привлечение исследователей на ранней стадии может разрешить технические проблемы, возникающие в ходе проектирования;
- расширение подготовки ученых и инженеров-энергетиков (прогнозируется их нехватка в ближайшие годы).
Важной областью энергетических КО&Б является повышение эффективности исследования ресурсов. Эти работы могут при-
нести значительные выгоды как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе. Выполняться они должны в организациях Министерства энергетики, Министерства торговли, в ННФ и Агентстве по охране окружающей среды. Ближайшие задачи - использование наночастиц для улучшения свойств высокотемпературных керамических материалов; исследование технологии сепарации и хранения водорода; разработка новых двигателей, осветительных приборов, счетчиков энергии.
4. Необходимо создать Энергетическую технологическую корпорацию (ETC - Energy Technology Corporation) для осуществления демонстрационных проектов. Это должна быть полуобщественная организация, управляемая независимым Советом, членов которого назначает президент и утверждает сенат. В ее задачи будет входить финансирование и осуществление выбранного демонстрационного проекта, чтобы сделать его коммерчески привлекательным. Поэтому в число членов Совета должны входить люди, имеющие опыт прогнозирования рынка, использования косвенных методов финансирования, знающие нужды промышленности. Поскольку Совет - не правительственное ведомство, его деятельность не будет регламентироваться правилами правительственных заказов и прочими процедурами. Финансироваться ETC будет единой строкой, что ограничит влияние на его работу Конгресса и различных лоббирующих групп. Все это позволит превратить демонстрационные проекты в действенный рычаг перестройки американской экономики. В числе актуальных вариантов демонстрационных проектов авторы называют создание завода по производству биотоплива; улавливание углекислого газа на ТЭЦ, использующих уголь в качестве топлива; производство гидратов природного газа; создание сверхпроводящих линий электропередач и др.
5. Следует создать специальную «карьерную лестницу» для гражданских служащих, занимающихся энергетическими проблемами. Новый подход к RD&D в области энергетики требует и новый тип специалистов, которые могли бы его реализовать. Правительство должно сформировать группу служащих, каждый член которой имеет опыт технической, финансовой и управленческой работы. Комбинация этих навыков необходима для успешной деятельности по осуществлению интегральной энергетической инновационной стратегии. Для специалистов такого типа следует разра-
ботать особый свод правил, предусматривающий порядок продвижения по карьерной лестнице, правила предупреждения конфликта интереса и правила разрешения такового, если он возникнет. Первоначально численность такой группы должна составлять около 200 человек.
«Страна отчаянно нуждается в преданных делу служащих, способных управлять сложными и дорогостоящими энергетическими инновационными проектами будущего. Организация элитной группы, кроме всего прочего, будет привлекать в ее состав новое поколение специалистов, которые обладают необходимыми навыками, но сегодня не рассматривают правительственную службу в качестве достаточно престижной и доставляющей удовлетворение карьеры» (с. 16).
А.Н. Авдулов
