CC BY
36
ПРОБЛЕМЫ МЕЖДУНАРОДНОЙ ТОРГОВЛИ
2007.02.010-011. ДЕСЯТИЛЕТНИЙ ЮБИЛЕЙ ВТО. (Сводный реферат).
1. DECKER C. Zehn Jahre Welthandelsorganisation // Vereinte Nationen. - Baden-Baden, 2005. - Jg. 53, N 6. - S. 226-231.
2. WERNER W., WERNER W. WTO - Dienstleistungsverhandlungen -Starkung des plurilateralen Ansatzes // Wirtschaftsdienst. - Hamburg, 2006.- N 5. - S.317-321.
2005 год был юбилейным для Всемирной торговой организации (ВТО), основанной 1 января 1995 г. в Женеве, пишет немецкий экономист К. Деккер (1). Юбилей стал поводом для анализа ее деятельности за прошедшие годы и для осмысления того, как сохранить и улучшить все то хорошее, что сделано. Это также повод для празднования, поскольку за десять лет значение организации заметно возросло. Сегодня споры по вопросам торговли решаются мирным путем, правительства разных стран обращаются в организацию для ведения переговоров о снижении барьеров в области торговли и разработки правил международных экономических отношений.
И тем не менее оценки деятельности организации неоднозначны. С одной стороны, расширение полномочий ВТО на сферу услуг и защиту интеллектуальной собственности, совершенствование механизма улаживания конфликтов и постоянное увеличение числа членов до нынешних 148 оценивается положительно. С другой стороны, ВТО все больше становится мишенью для критиков глобализации, которые упрекают ее в недостаточной прозрачности и стремлении проводить либерализацию за счет развивающихся стран (РС). Поэтому многочисленные неправительственные организации (НПО), такие как «Attac» и WEED, считают, что к юбилею ВТО пришла с отрицательным балансом. По их мнению, праздник состоялся за счет бедных, и политика ВТО за все десять лет ее деятельности была направлена прежде всего на обеспечение экспортных интересов промышленно развитых стран (ПРС).
За десять лет существования в ВТО произошли следующие принципиальные изменения: 1) выросло число членов; 2) расширилось участие РС; 3) повысилась роль механизмов улаживания споров; 4) усилилось участие гражданского общества. Если в ГАТТ насчитывалось 128 стран, то в ВТО - 148 стран-членов, а еще
30 государств (в том числе Россия и Иран) ведут переговоры о вступлении. Наиболее значительные последствия имело вступление в ВТО в декабре 2001 г. Китая, экономика которого росла за последние 20 лет в среднем на 9% в год, в результате в настоящее время ВТО является почти универсальной организацией, так как на долю ее членов приходится почти 90% мировой торговли (1, с. 227).
Далее, если в 1947 г. РС составляли едва половину членов ВТО, то в настоящее время - уже почти 80%: из 148 членов ВТО как минимум 120 - развивающиеся страны. Их доля в торговле увеличилась с 1/4 в 1980-е годы до 1/3 в настоящее время. Часто слышна критика, что РС недостаточно участвуют в процессе принятия решений ВТО и поэтому их часто обманывают. Вплоть до переговоров в рамках Уругвайского раунда ГАТТ РС принадлежали к «тихому большинству», важные решения обсуждали между собой крупные торговые партнеры. Однако с начала Доха-раунда в 2002 г. роль РС резко изменилась. Так называемый раунд развития преследует цель добиться большей, чем прежде, интеграции РС в систему мировой торговли. РС стали важными действующими лицами в переговорах. В настоящее время они все чаще обращаются в ВТО для разрешения споров, ищут защиту от аграрного протекционизма ПРС. Например, Бразилия достигла успеха в процессе против европейского порядка на рынке сахара и против американских субсидий по хлопку. Но несмотря на достигнутые успехи, интеграция РС в ВТО должна продолжаться, и, прежде всего, необходимо усилить их переговорные позиции, чтобы они могли активнее защищать свои интересы на переговорах. Одновременно нужно предоставить им финансовую и техническую помощь для реализации соглашений ВТО. Шагом в этом направлении является Глобальный фонд опеки для РС (Globale Treuhandfonds), учрежденный в ноябре 2001 г. с целью расширения их возможностей.
ВТО - единственная международная организация, которая имеет орган по улаживанию споров (Dispute Settlement Body - DSB), располагающий эффективным внутренним механизмом проведения решений организации в жизнь. Подобный орган ГАТТ испытывал большие трудности в осуществлении международных торговых правил и в разрешении конфликтов. Поскольку все решения должны были приниматься единогласно, обвиняемое государство, имеющее практически право вето, могло его заблокировать. В ВТО эти слабые
места были устранены путем создания новых правовых рамок, которые предусматривают фазу проведения консультаций. Установлена временная граница процедуры разрешения споров - 18 месяцев. Со времени создания ВТО в DSB было рассмотрено 325 спорных случаев, т.е. больше, чем за 46 лет существования ГАТТ (300 случаев), и это делает DSB важнейшим органом ВТО.
Однако возрастающее значение способов улаживания споров можно оценивать и критически. Так, торговые эксперты Американского института предпринимательства (American Enterprise Institute) справедливо предупреждают о том, что снова нужно уделять большее внимание дипломатическому пути решения проблем, поскольку существующие правила ВТО не всегда формулируются четко, бывают противоречивыми и, соответственно, по-разному интерпретируются. Страны - члены ВТО не всегда единодушны по разным проблемам, например по вопросам защиты потребителей, поэтому в «чувствительных случаях» должны активнее использоваться дипломатические возможности решения проблем путем двусторонних консультаций. Еще одним основанием для критики является недостаточная прозрачность решений, поэтому на симпозиуме ВТО было предложено сообщать прессе о методах улаживания споров и слушаниях Апелляционного суда (Appelative Body). С помощью большей открытости можно достичь большей прозрачности и избежать упреков в том, что важные решения ВТО принимаются за закрытыми дверями. Так, в сентябре 2005 г. общественность была впервые приглашена к участию в устных переговорах по поводу так называемых споров о гормонах между ЕС и США/Канадой. Вполне возможно, что это будет прецедентом для широкого открытия методов ВТО, хотя многие РС выступают против такого открытия, опасаясь усиления влияния общественности.
Следует отметить, что ВТО часто упрекают в том, что она недостаточно тесно сотрудничает с гражданским обществом. Действительно, в первые годы существования ВТО контакты с НПО были ограниченными, но со временем они расширялись, и в 1996 г. появилась директива о сотрудничестве с гражданским обществом. С тех пор НПО могут принимать участие в конференциях министров ВТО в качестве наблюдателей. Это привело к тому, что число участвующих организаций выросло со 108 в 1996 г. в Сингапуре до
795 в 2003 г. в Канкуне (1, с. 229). Тем самым диалог значительно расширился.
Необходимость конституционных реформ ВТО существовала с момента ее основания, особенно после провала конференции министров в Сиэтле в 1999 г. и в Канкуне в 2003 г. В центре внимания оказались проблемы легитимизации и механизмы принятия решений и правила проведения конференций. Поскольку правила ВТО глубоко вторгаются в такие чувствительные сферы, как суверенитет государства, защита здоровья людей и животных, было бы целесообразно активнее привлекать к процессу принятия решений национальные парламенты. Для решения проблемы легитимизации предлагается создать при ВТО консультационную палату для национальных парламентов. Но если с ее помощью будет усилена прозрачность, это еще больше усложнит и без того сложные процесс принятия решений. Поэтому лучшее решение, вероятно, состоит в том, чтобы парламенты в еще большей степени привлекались к процессу принятия решений и им предоставлялось больше информации.
Проблематичным является также принцип консенсуса, являющийся основой принятия решений ВТО, так как достичь единого мнения 148 членов трудно. Решения ВТО затрагивают чувствительные области, ни одна из стран не готова подчиняться простому большинству. Поэтому экспертная группа предложила, чтобы страна, блокирующая решение большинства, письменно обосновывала свою позицию. Дополнительно обсуждалась возможность варьирования обязательств в рамках ВТО для стран-членов; с одной стороны, это предоставило бы группе стран возможность быстрее установить новые правила в многосторонних соглашениях, с другой стороны, этот проект может еще больше раздробить ВТО.
Что касается конференций министров, то главной проблемой автор считает перегруженность повестки дня, а также существование стереотипов поведения стран, которые не готовы с начала конференции вести серьезные переговоры, чтобы не открывать свои козыри. В настоящее время имеется много различных групп, желающих участвовать в переговорах, и без этого компромисс невозможен. Кроме того, РС должны точно определить свои интересы в торговле, чтобы переговоры стали более конструктивными. Наконец, экспертная группа предложила проводить конференции не один раз в два
года, а ежегодно, как МБРР и МВФ. Дополнительно каждые пять лет должна проводиться встреча глав государств и правительств, чтобы придать переговорам больший политический вес.
Хотя ВТО успешно реформировалась, она находится в настоящее время перед двумя серьезными вызовами: во-первых, это тенденция к регионализации и, во-вторых, успешное завершение Доха-раунда. Серьезная опасность для ВТО заключается в растущем числе так называемых преференциальных торговых соглашений (Preferential Trade Agreements - PTAs). Вокруг них ведутся экономические и политические дискуссии, поскольку они предоставляют определенным странам-членам льготы, которые не получают третьи страны. Тем самым выхолащивается принцип наибольшего благоприятствования, который является большим преимуществом ВТО. Теперь этот принцип является уже не правилом, а исключением. ВТО разрешает PTAs при условии соблюдения определенных правил: таможенные пошлины и другие торговые регулирования после заключения PTAs не должны в целом быть выше или более ограничительными, чем раньше, к тому же они должны быть приближены к общим торговым правилам. О планируемых соглашениях следует сообщать ВТО. Если за время существования ГАТТ с 1947 по 1994 г. было заключено 124 PTAs, то за десять лет ВТО - 162 PTAs, а до конца 2007 г. их ожидается около 300 (1, с. 230). Между тем большое число преференциальных соглашений, не отвечающих правилам, ведет к искажениям в международной торговле. Чтобы избежать эрозии международной торговой системы, нужно в рамках Доха-раунда конкретизировать применение ст. ХХ^ ГАТТ и снизить таможенные пошлины с учетом принципа наибольшего благоприятствования. ВТО должна оставаться главным местом переговоров, так как только в этих рамках можно гарантировать соблюдение интересов более слабых стран перед лицом больших торговых наций.
Другая опасность для ВТО заключается в том, что в ноябре 2001 г. в Катаре потерпела крах программа развития, инициированная в Дохе. Согласованное на конференции в Гонконге сокращение сельскохозяйственных субсидий и импортных пошлин не нашло подтверждения на встречах в ноябре 2005 г. в Лондоне и Женеве. Поэтому успешное завершение Доха-раунда в 2006 г. стало нереальным. Спорным пунктом, как и раньше, оказалось сель-
ское хозяйство, продукция которого хотя и составляет всего 9% мировой торговли, но имеет решающее экономическое значение для многих РС. Без широких уступок со стороны ПРС, прежде всего ЕС, успешное завершение раунда не состоится. Сомнительно, однако, что Европа улучшит свои предложения на переговорах, поскольку торговый комиссар ЕС находится под сильным давлением Франции. В свою очередь ПРС заинтересованы в снижении таможенных пошлин на промышленные товары, тогда как многие РС не готовы пойти на это без уступок в аграрной области. Не выполняется график и по переговорам по услугам. В то время как РС настаивают прежде всего на возможности отправки рабочей силы за границу, ПРС заинтересованы в уступках по инвестициям. Поэтому нужно проявить настойчивость, чтобы переговоры по услугам не потерпели крах.
Провал Доха-раунда будет означать значительное ослабление ВТО как института и практически сделает невозможным новый раунд переговоров и, как следствие, усилит тенденции к двусторонним и региональным соглашениям, подрывая принцип наибольшего благоприятствования. Поэтому важно, чтобы крупные партнеры, прежде всего США и ЕС, а также пороговые страны, такие как Китай, Бразилия и Индия, больше содействовали успеху Доха-раунда, не ограничиваясь заявлениями о намерениях. Было бы, например, уместно, чтобы крупные пороговые страны делали предложения в разных секторах торговли (промышленные товары, услуги). Это позволило бы преодолеть сопротивление в собственных рядах и еще больше снизить аграрные пошлины.
В целом, считает автор, десятилетняя годовщина ВТО является достаточным основанием для праздника. Глобальные проблемы требуют многосторонних решений, поэтому ВТО является не частью проблемы, а частью решения. Без обязательных правил и механизма решения споров в ВТО в международной торговле царили бы неуверенность, конфликты и хаос.
Во второй статье подробно рассматриваются проблемы соглашения об услугах (GATS) в рамках ВТО, которое до сих пор имело незначительный прогресс в плане открытия рынков. Согласованный в Гонконге проект дополнительных многосторонних переговоров между группами стран со сходными интересами представляет шанс достигнуть большего прогресса. Либерализация ме-
ждународной торговли услугами обсуждается на базе заключенного в 1994 г. рамочного договора GATS, который различает четыре вида торговли услугами: предоставление услуг за границу (Modus 1); использование услуг за границей (Modus 2); предоставление услуг через филиалы в принимающей стране (Modus 3); предоставление услуг через временных представителей в стране - получателе услуг (Modus 4). Таким образом, соглашение охватывает не только торговлю услугами в узком смысле, но касается также учреждения крупных трансграничных предприятий и перехода через границу физических лиц. Следовательно, благодаря трансграничной экономической деятельности в этой сфере создается большее поле деятельности, чем по другим соглашениям ВТО, особенно по сравнению с товарной торговлей.
Следующим отличительным признаком GATS является то, что здесь в большой степени гарантируется суверенитет государств при формировании директивных рамочных условий. Для предоставления услуг действует право принимающей страны устанавливать стандарты качества и меры государственного контроля. Правила GATS не требуют приватизации услуг. Решение о форме создания услуг также предоставляется в основном странам - членам ВТО.
Значительные уступки предоставляются также в области либерализации, где основные решения тоже остаются за государствами. В результате ПРС, пороговые страны и РС имеют разные обязательства. ПРС уже сейчас имеют широкие обязательства по открытию рынков. Это же касается государств, вступивших в ВТО в последнее время, в меньшей степени это касается многочисленных пороговых стран, а беднейшие РС имеют часто лишь обязательства по отдельным сделкам по услугам.
Переговоры по услугам были начаты в 2001 г., но особенно интенсифицировались после провала конференции в Канкуне осенью 2003 г. В июле 2004 г. в Женеве членам ВТО удалось заключить ряд соглашений в продолжение Доха-раунда и было решено провести второй раунд переговоров. В январе 2005 г. ЕС снова направил свои требования по либерализации почти 100 членам ВТО и в июне 2005 г. представил переработанные предложения. В них были расширены уступки по открытию рынков и интегрированы обязательства десяти новых стран - членов ЕС. Другие страны-члены делали предложения впервые или переработали уже сделан-
ные. В целом около 70 членов ВТО участвовали в процессе переговоров, а поскольку 25 стран ЕС рассматриваются как один субъект, это составляет большинство стран ВТО (2, с. 319).
В декабре 2005 г. было решено завершить третий раунд переговоров по услугам до конца июля 2006 г. В Гонконге было решено помимо проводившихся ранее двусторонних переговоров проводить многосторонние переговоры, с тем чтобы страны со сходными интересами вместе выработали многосторонние требования и направили их определенным странам - членам ВТО. Правда, многие РС опасаются, что это предложение может усилить давление в сторону открытия рынков. Тем не менее прежние предложения по многосторонним переговорам были смягчены.
С февраля 2006 г. для 20 областей торговли услугами действуют многосторонние требования по переговорам, нацеленные на увеличение открытия рынков. За некоторым исключением (например, туризм) они касаются почти всех сфер услуг: сбыта, финансовых услуг, телекоммуникаций, почты, морского и воздушного сообщения, логистики, архитектуры, строительства, окружающей среды, энергетики, правовых услуг, образования, сельскохозяйственных услуг и др. В переговорах участвует от 30 до 40 членов ВТО. Число участников сознательно ограничивается, чтобы повысить шансы для достижения результатов до запланированного завершения Доха-раунда (2, с. 320).
В заключение авторы пишут, что переговоры по GATS до сих пор имели лишь небольшие успехи в области большего открытия рынков, но проведенные на шестой конференции министров ВТО в Гонконге многосторонние переговоры позволили добиться больших успехов. Первый раунд переговоров в Женеве в конце марта - начале апреля прошел успешно. При этом следует отметить, что в многосторонних переговорах каждый член ВТО решает индивидуально, в каком объеме он может делать уступки без ущерба для себя. Кроме того, многосторонние переговоры ни в коем случае не ведут к дискриминации государств, которые не принимают участия в этих переговорах, напротив, либерализация касается их в том же объеме в силу условий наибольшего благоприятствования для всех членов ВТО.
В.И. Шабаева
