CC BY
412007.01.010. ХЕРБ М. ПРИНЦЫ И ПАРЛАМЕНТЫ В АРАБСКОМ МИРЕ.
HERB M. PRINCES AND PARLIAMENTS IN THE ARAB WORLD // Middle East j. - Wash., 2004. - Vol. 58, N 3. - Р. 362-384.
Автор, ассистент профессора по политическим наукам Университета штата Джорджия (г. Атланта), считает, что, несмотря на наличие в некоторых монархических арабских государствах выборных парламентов, существующие там демократические институты не отвечают требованиям сегодняшнего дня. Арабский мир переживает третью волну демократизации, но, по мнению автора, и монархии, и республики остаются авторитарными. Слабые попытки либерализации сопровождаются усилением существующих авторитарных режимов. Парламенты тем не менее определяют характер этих режимов и их взаимоотношения с гражданами.
Среди исследователей арабского мира существует мнение, что монархия способствует демократизации. Данное положение сторонники этой точки зрения обосновывают способностью монархий создавать систему совместной безопасности. Есть и другая концепция, смысл которой заключается в том, что будущее арабских монархий - революция. Это, с точки зрения автора, весьма сомнительно.
Конституционные монархии сочетают в себе два принципа политического правопорядка - монархический и демократический. Подобное сочетание, полагает автор, привносит нестабильность, поскольку монархическое управление страдает дефицитом законности.
Авторы текстов конституций монархических арабских государств, безусловно, использовали опыт конституционных монархий Европы. Достаточно взглянуть на тексты конституций таких стран, как Кувейт, Марокко, Бахрейн, Гондурас.
В семи европейских государствах (Англия, Бельгия, Нидерланды, Норвегия, Швеция, Дания, Люксембург) монархии передали власть парламентам. Для конституционных монархий характерно манипулирование выборами в парламент. Почти все конституционные монархии грешили этим в своей политической истории.
Переход к парламентаризму занимает довольно долгий период, при этом монархи поначалу сохраняют инициативу по назначению министров. Получив парламентский контроль за кабинетом,
право смещать министров или блокировать законопроекты, особенно по бюджету, парламентарии не стремятся менять конституцию. В данный ситуации парламент может парализовать деятельность правительства, хотя монархи сохраняют номинальное право назначать кабинет. Парламентаризм берет верх, когда царствующие особы осознают тот факт, что любой кабинет не может функционировать без поддержки парламента, и нет другого выхода, как разрешить политическим партиям формировать правительство.
На данный момент в арабском мире существуют шесть конституционных монархий: Иордания, Кувейт, Марокко, Бахрейн, Катар и Оман. Две монархии являются абсолютными: Объединенные Арабские Эмираты и Саудовская Аравия. В Дубаи разрешены местные выборы, идут разговоры о грядущих реформах в Саудовской Аравии. По мнению автора, развитию парламентаризма в арабских конституционных монархиях мешают:
- правительства, влияющие на результаты выборов;
- положения конституции, в недостаточной степени наделяющие правами парламенты;
- электорат, не воспринимающий парламентаризм;
- монархии, нарушающие положения конституций, вплоть до запрета парламентов или отказа признать их права;
- отсутствие политических партий или парламентских блоков;
- искажения в электоральных системах, что ведет к минимизации роли оппозиции в парламенте.
Кувейт
В данной стране Конституция не содержит каких-либо препятствий на пути к парламентаризму. Большинство избранных депутатов в однопалатном парламенте (шэджис аль-умма) может лишить доверия министра (после соответствующего запроса), объявить о невозможности работать с премьер-министром. В прошлом эмир стоял перед дилеммой: кого распустить - парламент или правительство. Начиная с 1992 г. парламент использовал свои властные полномочия для отстранения министров и выбора новых кандидатур. В 1998 г. во избежание угрозы потери доверия в отношении министра из правящей фамилии правительство подало в отставку. В 1999 г. еще один шейх оставил кабинет перед угрозой парламентского разбирательства. По мнению автора, депутаты
имеют стратегический выбор, стремясь избежать прямого конфликта с правящей фамилией. В последние годы реальная угроза запрета парламента сходит на нет.
Конечно, правящая фамилия стремится установить такой статус-кво, при котором парламент налагает строгие ограничения на действия правительства и министерские назначения, но при этом он не управляет страной. Деятельность парламента дискредитирует монархию в глазах общества, так как политические элиты, представляющие все ячейки общества, заинтересованы в парламентской деятельности, а многочисленные идеологические, сектантские и племенные группы в целом поддерживают абсолютизм.
Устоявшиеся традиции взаимоотношений между парламентом и правящей фамилией не единственный фактор, влияющий на депутатов. Парламент разделен на множество блоков. Самый большой исламский блок насчитывает порядка 14 членов. Другие блоки включают так называемый популистский блок, либералов, независимых (близки к правительству) и депутатов от Awazim tribe. Из перечисленных блоков только популистский открыто конфликтует с правящей фамилией. Либералы и исламисты предпочитают вступить в дебаты между собой, нежели связываться с монархией. Правительство в целях защиты старается привлечь на свою сторону ту или иную оппозиционную группу, опираясь прежде всего на независимых депутатов.
В Кувейте, как и в других монархических государствах Персидского залива, члены правящей фамилии занимают посты министров обороны, иностранных дел, внутренних дел и премьер-министра. Баланс власти состоит в распределении вышеупомянутых портфелей внутри правящей династии. Оппозиция в состоянии добиться успеха, только отобрав эти министерские должности у правящей элиты, но это чревато серьезными осложнениями. На сегодняшний момент парламент недостаточно объединен и политически силен, к тому же депутаты боятся реакции правящей фамилии на открытое посягательство на ее властные прерогативы.
Бахрейн
Путь Бахрейна к парламентаризму очерчен Конституцией 2002 г. Избираемая нижняя палата может сместить министра или объявить о невозможности сотрудничества с премьер-министром
только при наличии 2/3 от общего числа голосов. Конституция устанавливает равное положение верхней, назначаемой, и нижней палаты. Разрешение спорных вопросов происходит с помощью общего голосования обеих палат.
Автор полагает, что самый серьезный барьер на пути к парламентаризму заключен в сектантстве. Большинство населения в Бахрейне - секта Шай-и а правящая фамилия принадлежит
к секте Сани (8ипш), находящейся у власти с XVIII в. 1990-е годы отмечены волнениями среди Шай-и и жесткими репрессиями со стороны правящей фамилии. Эти репрессии привели к расколу в стране и препятствуют демократизации общества, непременным требованием которой является ограничение власти правящей фамилии и предоставление гарантий политической власти большинству, т.е. секте Шай-и.
Правящая фамилия твердо контролирует ситуацию с помощью инструментов государственного принуждения, а оппозиционная группа Шай-и прекрасно осознает параметры сложившегося положения и пытается найти выход с посредством мирных реформ. Несмотря на ослабление своих позиций, парламент в течение 20032004 гг. добился смещения ряда министров.
Катар
Эмир Катара в июне 2004 г. опубликовал Конституцию, которую на референдуме в апреле 2003 г. жители страны единодушно одобрили. По Конституции катарцы избирают однопалатный парламент (шаП8 а^Ьига), в котором 45 депутатов, причем 15 из них назначаются эмиром. Таким образом, избранных депутатов - 30. Согласно Конституции депутаты могут выразить недоверие тому или иному министру, но для этого необходимо 2/3 голосов. Избранные депутаты обладают слабым влиянием на законодательный процесс. Конституция дает эмиру право принимать законы во время перерывов в работе парламента. Такие законы могут быть отклонены двумя третями оппозиции.
По мнению автора, единственный положительный момент в политическом опыте Катара - это нежелание правительства вмешиваться в муниципальные выборы. Правительство придерживается аналогичной политики и на парламентских выборах по той при-
чине, что депутаты располагают слишком небольшой властью, чтобы серьезно противостоять монархии.
Оман
Парламент Омана не обладает какими-то особыми правами и выполняет сугубо совещательную функцию. Первые выборы были проведены в октябре 2003 г. Предыдущие выборы проводились среди ограниченного электората. Фактов манипулирования правительством результатами выборов отмечено не было. Правительство просто ограничило возможности для кандидатов проводить собрания и оглашать избирательную платформу. В подобных условиях проведения избирательной кампании реальное выражение мнения электората было исключено. Автор считает, что демократический процесс в стране заторможен, что кандидатам в депутаты должны быть предоставлены права свободы самовыражения, а парламенту конституционные права.
Иордания
В Иордании, как и в Кувейте, парламент обладает существенными правами. В нижней палате (the majlis al-unwwab), в которую депутаты избираются, абсолютное большинство может проголосовать за лишение доверия какого-либо министра и тем самым вынудить его покинуть пост. Правительство не вмешивается в избирательный процесс. Четыре избирательные кампании, с 1989 по 2003 г., можно признать «свободными и справедливыми».
Реальной проблемой в функционировании избирательной системы, по мнению автора, является непропорциональность представительства в парламенте. Большинство иорданцев по происхождению палестинцы и проживают в сельских районах - Амман, Зи-ки, Ирбиту. Жители этих районов избирают несколько депутатов пропорционально количеству жителей, обладающих пассивным избирательным правом. В то же время районы, насчитывающие 27% жителей, обладающих пассивным избирательным правом, избрали половину депутатов парламента. Подобная дискриминация наносит вред легитимности парламента.
Парламент влияет на формирование кабинета. Парламентарии часто резко критикуют премьер-министра, который, как, например, в Кувейте, не принадлежит правящей фамилии. В 2000 г.
парламент заставил правительство уйти в отставку, парламентское большинство подписало петицию, требующую проведения специальной сессии парламента, где предполагалось лишить доверия правительство. Депутаты также пригрозили не принять экономические законопроекты, используя при этом отсутствие кворума. Король был вынужден удовлетворить требования депутатов и сместить правительство, назначив лидера для формирования нового.
Парламент обладает достаточными возможностями заставить короля найти подходящую кандидатуру премьер-министра, но этого явно недостаточно для достижения реального парламентаризма. Угроза со стороны монархии вынуждает парламент контролировать свои действия. Основания для этого есть: в 2001 г. король распустил парламент и затем долгое время под надуманными предлогами не назначал дату новых выборов. По мнению автора, власть монархии в Иордании постоянна, а власть парламента, существующего по воле монарха, условна.
Марокко
Партийная система Марокко самая развитая среди арабских монархических государств, что сказывается на деятельности парламента. Большинство избранных депутатов может лишить доверия министра, а каждое новое правительство обязано обеспечить себе позитивное отношение депутатов. Достаточно наглядным является тот факт, что в 1998 г. король призвал оппозиционные партии сформировать правительство, и лидер оппозиции (USFP) занимал пост премьер-министра до 2002 г.
Опыт парламентского развития Марокко напоминает упадок конституционной монархии. Страна стоит отдельно от существующих ныне монархических арабских государств по распространению мошенничества на парламентских выборах. Тем не менее, по мнению автора, тенденция развития была позитивной. Король Мухаммед VI, пришедший к власти в 1999 г., предпринял меры для проведения справедливых выборов в 2002 г. Исламская партия, ощущая себя уверенно на выборах, заранее выдвинула своих кандидатов только в 56 избирательных округах из 96, что не только уменьшило угрозу монархии и элитарным кругам, но и минимизировало ту степень, при которой выборы отражали общественное мнение. На муниципальных выборах в 2003 г. правительство «за-
ставило» Исламскую партию выдвинуть своих кандидатов только в 15% от 24 000 избирательных округов, что побудило наиболее радикальных представителей Исламской партии отказаться от участия в парламентских выборах.
Властные полномочия премьер-министра ограниченны. На практике король сам принимает решения, игнорируя мнения членов правительства. Считается, что король несет ответственность за решения вопросов в области внешней политики, обороны, внутренних дел, религиозных отношений, юстиции.
Что касается политических партий, то, как отмечает автор, их связь с электоратом очень незначительна. Распределение политических сил в нижней палате таково, что каждая из четырех партий контролирует 41-50 мест из общего числа 235. Ранее политические партии создавали коалиции, блоки, где Исламская партия играла ключевую роль в блоке правых. Король положил конец созданию коалиций, правительство формируется из технократов. Партии поспешили поддержать правительство за исключением Исламской, которая осталась в оппозиции.
В Марокко, по мнению автора, номинальный парламентаризм вписан в контекст упадка конституционной монархии, однако попытки улучшить избирательный процесс порождают некоторые основания для ограниченного оптимизма.
Саудовская Аравия
В Саудовской Аравии выборы в парламент не проводятся. Король лично назначает всех членов Национальной ассамблеи (the majtis al-shura). Последняя не обладает никакими полномочиями для воздействия на монархию. С начала 2003 г. в стране циркулировали слухи о проведении реформы, в частности, о создании конституционной монархии. Наследный принц призывал к проведению выборов половины членов региональных совещательных советов, одновременно указывая на сопротивление бюрократии и членов королевской фамилии проведению реформ. На данный момент правящая фамилия разделена на два лагеря, один из которых возглавляет наследный принц Абдуллах, поддерживающий реформы, а другой - принц Наиф, придерживающийся противоположных взглядов. Автор считает, что в случае, если наследный принц Аб-дуллах сядет на трон в добром здравии, есть надежда на реформы.
Опыт развития парламентской демократии в монархических странах позволяет автору сделать выводы в отношении Саудовской Аравии. Первый вывод заключается в том, что конституционное закрепление властных полномочий парламента - это определенный шаг к парламентаризму (пример - Кувейт). Второй вывод - любой электоральный опыт успешен только в том случае, когда кандидаты сами проводят кампанию, выражая свободно и публично свои взгляды по спорным вопросам, что абсолютно отсутствует, например, в Омане. Третий вывод исходит из той реальности, при которой в случае наделения парламента властными полномочиями (Кувейт, Иордания) не происходит существенного развития парламентаризма. Неопределенность статуса депутатов ограничивает их амбиции. Большая часть электората настороженно относится к резкому возрастанию роли парламентских партий. В свою очередь, парламентские партии и беспартийные блоки не в состоянии сформировать парламентское большинство. Влияние племен, кланов, сект, провинциальных предпочтений одинаково сказывается на развитии демократических институтов как в Саудовской Аравии, так и в Иордании и Кувейте, и в конечном счете определяет относительную стабильность монархических режимов.
Автор считает, что невозможно предсказать, станут ли в будущем арабские монархические страны демократическими. Одновременно нельзя отрицать демократического потенциала и роли избранных парламентов в авторитарных режимах.
Автор обращает внимание на различия в конституциях арабских монархий. Так, конституции Иордании, Марокко и Кувейта наделяют парламенты властными полномочиями (хотя на этом пути остаются серьезные барьеры), чего нельзя сказать о Бахрейне и Катаре. Кувейт, по мнению автора, занимает особое место в свете перспектив достижения парламентской демократии. Неудача парламента Кувейта на этом пути определяется не столько нежеланием правящей фамилии, сколько борьбой между исламистами и либералами, в процессе которой теряется актуальность ослабления существующей власти. Положение дел в Иордании еще менее обнадеживающее. Марокко относится к разряду несостоявшихся конституционных монархий, суть которых - соблюдение формального парламентаризма при активном влиянии на результаты выборов и фактическом лишении премьер-министра властных полномочий.
Автор считает, что при условии возникновения традиции свободных выборов и дальнейшего конституционного совершенствования монархий в арабском мире парламенты способны трансформировать политические системы этих страх в демократическом направлении.
Б. Л. Полунин
2007.01.011. ИЕН СЕНГ В. ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ КОНТРОЛЬ ЗА ПРОМУЛЬГИРОВАННЫМИ ЗАКОНАМИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕТА ТАЙНОЙ, СОВЕРШЕННОЙ ПО НЕВНИМАТЕЛЬНОСТИ.
YENG SENG W. Le contrôle des lois promulguées dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, un mystère en voie de dissipation? // Rev. française de droit constitutionnel. - P., 2005. - N 61. - P. 35-71.
Статья В. Иен Сенг - доцента университета Реюньона - одного из заморских департаментов Франции - посвящена проблеме проверки Конституционным советом конституционности промульгирован-ных законов, т.е. законов, вступивших в силу. Эта проблема давно обсуждается во Франции. Еще в 1923 г. Леон Дюги - один из столпов французского конституционного права - писал, что неоспоримо то, что суды обязаны применять законы, но они должны применять и конституционные законы так же, как и простые законы. Если же простой закон противоречит конституционному, то судам следует применять конституционный закон как более высокий по юридической силе. Конечно, судьи не могут судить о конституционности простых законов и должны применять закон, даже противоречащий конституции, но они тем самым будут нарушать конституцию, что является недопустимым (с.35). Ряд французских ученых уже на протяжении более десяти лет ратуют за введение конституционного контроля за промульгированными законами, считая, что такая процедура усилит существующие гарантии прав и свобод граждан (с.35).
Автор указывает, что после принятия Конституции 1958 г. Конституционный совет сделал некоторые шаги по защите прав и свобод граждан. Две реформы способствовали этому процессу. Первая была проведена Конституционным советом в 1971 г.: в своем решении в отношении закона о свободе ассоциаций он признал преамбулу Конституции 1946 г. составной частью действующей Конституции 1958 г. В этой преамбуле закреплены главным образом социальные и эконо-
