CC BY
26
ОБЩИЕ ВОПРОСЫ
2007.01.001. ДЕЙНИНГЕР К. ЗЕМЕЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В ЦЕЛЯХ РАЗВИТИЯ И СОКРАЩЕНИЯ БЕДНОСТИ. - М.: Весь Мир, 2005. - 292 с.
Ключевые слова: системы землевладения, земельные реформы, исторический анализ.
Автор исследования, имеющего статус научного доклада о политике Всемирного банка, обобщил опыт, накопленный Департаментом исследований этой международной организации. Поскольку земельная политика имеет первостепенное значение для обеспечения динамичного развития общества, рационального управления, повышения благосостояния населения, в особенности его беднейших слоев, целью работы является помощь в повышении эффективности земельной политики путем передачи результатов исследований Всемирного банка в распоряжение как разработчиков аграрной политики, так и ученых, представителей неправительственных организаций и т.д.
К. Дейнингер отмечает, что исторический анализ систем землевладения важен не только потому, что решение текущих проблем земельной политики невозможно без учета тех исторических условий, в которых они формировались, но и в силу того, что различные системы имущественных прав на землю - от существования кочевников, живущих охотой и собирательством, до крупных землевладений и высокомеханизированных ферм - до сих пор существуют бок о бок в разных районах мира. Более широкий подход к изучению прав на землю с учетом их эволюции во времени помогает не только понять их исто-
ки, но и определить возможные пути дальнейшего развития, определить движущие силы эволюции систем землевладения на том или ином отрезке времени и использовать это как фон для задач, стоящих перед разработчиками политики, и альтернативных вариантов нужного решения. При этом следует учитывать, что имущественные права обычно возникают в результате взаимодействии экономических и политических сил.
Тот факт, что во многих странах существующее распределение земельной собственности является следствием скорее дискриминационной политики, нежели действия рыночных факторов, уже давно говорит о необходимости разработки политики, направленной на проведение земельной реформы. Однако итоги таких реформ весьма неоднородны. Земельная реформа была весьма успешной в Азии (Республика Корея, Тайвань, Япония); сообщалось о положительных результатах, полученных в некоторых африканских странах, таких как Кения и Зимбабве, в процессе проведения в них земельной реформы в первые годы после обретения ими независимости. В то же время земельные реформы в Латинской Америке, других странах Азии и позднее в ЮАР не достигли поставленных перед ними целей и во многих отношениях остались незавершенными. Главная причина столь скромных результатов состояла в том, что реформы нередко были нацелены на решение краткосрочных политических задач, или в том, что их осуществление в большей степени отвечало идеям тех, кто их разрабатывал, а не нуждам тех, в интересах кого эти реформы проводились; все это во многих случаях ограничивало роль реформ в обеспечении устойчивого развития и борьбе с бедностью.
Конкретные модели реструктуризации сельского хозяйства определялись скорее политическими процессами, чем экономическими соображениями. Опыт реструктуризации сельского хозяйства показывает, что отделить вопросы землевладения от политики и институциональных проблем в их более широком смысле, а также от доступа на местные и глобальные рынки, невозможно.
Там, где степень неравенства в распределении земель чрезвычайно высока, а огромные массивы продуктивных земель используются не в полную силу и все это сопровождается крайней нищетой сельского населения, необходимость мер по перераспределению земель, направленных на расширение доступа малоимущих к земле, оправдана как с политической, так и с экономической точек зрения, ут-
верждает Дейнингер. Для таких случаев имеется ряд различных инструментов - от экспроприации с выплатой компенсации до активизации арендных рынков, способных сделать так, что переход земель к малоимущим станет делом обычным. Для обеспечения успеха реформы и эффективного использования земель необходимо, чтобы земельная реформа сочеталась с другими программами, имеющимися в распоряжении правительства, направленными на развитие и борьбу с бедностью.
Автор рассматривает причины конфликтов, возникающих по поводу земли в развивающихся странах. Возрастающая нехватка земли при высоких темпах роста населения, дополняемая историческими последствиями дискриминации и весьма неравным доступом к земле, означает, что корни и прошлых, и современных конфликтов следует искать в борьбе за землю. А это во многих случаях обусловливает особую роль земельной политики в постконфликтных ситуациях. И хотя данных, основанных на практическом опыте, немного, но и они свидетельствуют о том, что даже сравнительно «мелкий» конфликт по поводу земли может привести к значительному снижению производительности и, - поскольку он, скорее всего, в большей степени затронет бедные слои населения, - к дальнейшему углублению социального неравенства. Такие конфликты более вероятны в условиях стремительных демографических изменений или экономических преобразований.
При этом, как отмечает автор, более свободный доступ к рынкам и увеличение плотности населения обычно вызывают рост стоимости земли и могут привести либо к появлению институтов, содействующих более четкому определению имущественных прав на недвижимость, либо к возникновению конфликтов по поводу прав на землю, которые дорого обходятся стране. На протяжении всего исторического процесса эти факторы, наряду с установлением имущественных прав внешними правителями, обусловливают эволюцию систем прав на землю и другие активы. Исторический опыт показывает, что способ, который применяется при наделении членов общества правами на землю, на много лет вперед определяет развитие экономики и человека. При этом система имущественных прав, которая, возможно, и не является конструктивной с экономической или социальной точки зрения, тем не менее может сохраняться в течение длительного периода.
Проведение земельной реформы нередко вызывалось необходимостью устранения перекосов, не являющихся по своей природе экономическими. Формы преобразования земельных отношений при переходе от феодального помещичьего землевладения или гасьенд по-прежнему оказывают влияние на существующие в настоящее время системы землевладения и на характер проблем, которые возникают в наши дни при осуществлении мероприятий, направленных на реализацию земельной политики. Поскольку земельная реформа предполагает передачу земельной ренты от правящего класса арендаторам, то неудивительно, что большинство крупномасштабных земельных реформ были связаны с мятежами (Боливия), революциями (Китай, Куба, Мексика, Никарагуа, Россия, Сальвадор, Чили), захватом территорий (Тайвань (Китай) и Япония), падением колониального режима (Вьетнам, Зимбабве, восточная Индия, Кения, Мозамбик) или завершением крупных войн (Венгрия и большая часть Восточной Европы). Попытки проведения земельной реформы без массовых политических потрясений редко обеспечивали передачу значительной доли земель страны, или это происходило чрезвычайно медленно. Даже в Европе реформирование земельных отношений представляло собой длительный, противоречивый и весьма политизированный процесс, и во многих случаях введение всеобщего избирательного права имело существенное значение для ограничения власти крупных землевладельцев. Это свидетельствует не только о том, что демократизация часто неразрывно связана с реформой имущественных прав, но и о том, что во многих случаях влекущие за собой серьезные последствия реформы системы имущественных прав осуществлялись только в связи с важными историческими событиями, что подтверждается последними изменениями имущественных прав в странах Восточной Европы.
«Быстрый переход от среднего и мелкого помещичьего землевладения к семейным фермам в условиях рыночной экономики способствовал формированию стабильных производственных отношений. Организационной формой производства по-прежнему остается та же самая система семейного фермерства; единственное исключение связано с тем, что право собственности на землю передается от помещиков-землевладельцев арендаторам, которые уже обрабатывают эту землю и обладают навыками и сельскохозяйственными орудиями, необходимыми для возделывания угодий. При осуществлении такого перехода государство нередко принимало значительное участие, фор-
мы проявления которого были различны: от установления максимальной площади наделов и сумм, подлежащих выплате за землю, до определения финансовых обязательств правоприобретателей. Многие реформы, проводимые по такому образцу, обеспечивали арендаторов-собственников дополнительными стимулами к работе на своих фермах и вложению в них средств, а также способствовали росту объемов производимой продукции и повышению производительности труда. Сформировавшиеся в результате такого процесса системы отличаются высокой стабильностью. После окончания Второй мировой войны помещичьи землевладения в Боливии, обширные территории в Восточной Индии, Иране, Китае, Корее, Тайване (Китай), Эфиопии, Японии и были переданы арендаторам в процессе успешно реализуемых земельных реформ» (с. 19-20). Повышение производительности труда, связанное с такими реформами, объясняется усилением стимулов к более эффективной работе и вложению средств в производство, что обусловлено укреплением защиты прав землевладения. Опыт показывает, что реформа помещичьих землевладений обеспечила значительные капиталовложения, внедрение новых технологий и рост производительности труда. При этом затраты государства на дополнительные инвестиции, направленные на поддержку процесса преобразования структуры собственности, были невелики, поскольку структура системы мелкотоварного сельскохозяйственного производства была уже сформирована.
В отличие от довольно спокойного перехода от средних и мелких помещичьих землевладений к семейным фермам реформа систем крупного землевладения шла медленно и трудно. Итогом ее часто становилось появление крупных, управляемых собственником-дворянином поместий со значительно возросшим объемом производства в приусадебных хозяйствах, возделывающих различные сельскохозяйственные культуры и производящих разнообразную животноводческую продукцию, в которых использовался целый класс надсмотрщиков. Во многих случаях произошло преобразование поместий дворян-собственников в крупные механизированные коммерческие хозяйства, которые больше не нуждались в больших затратах труда. В основе создания в ряде стран коллективных хозяйств также лежало ошибочное представление о более высокой производительности крупных хозяйств. Например, помещичьи имения во Вьетнаме, Китае, бывшем Советском Союзе были первоначально преобразованы
в семейные хозяйства. Перераспределенные сельскохозяйственные угодья были позднее объединены и вошли в состав коллективных хозяйств, земля в которых обрабатывалась сообща и находилась в совместной собственности и под единым управлением. В Алжире, бывшей Германской Демократической Республике, Мозамбике, Никарагуа, Перу и Чили, имения дворян-собственников или крупные коммерческие фермы были преобразованы непосредственно в государственные хозяйства. В большинстве случаев работники по-прежнему, без каких-либо изменений во внутрипроизводственных отношениях, оставались наемными рабочими хозяйств, имеющих единое управление, направленное на сохранение предполагаемого эффекта экономии, обусловленной ростом масштабов производства, и обеспечение более рационального управления, с чем обычно ассоциировались такие преобразования.
Учитывая далеко идущие последствия систем землевладения для обеспечения экономических возможностей, открывающихся перед домохозяйствами, не следует удивляться тому, что в долгосрочной перспективе первичное распределение прав собственности на землю имеет решающее влияние на экономическое развитие в широком смысле слова, выходящее далеко за пределы сельскохозяйственного сектора. Действительно, в обществах с высоким уровнем неравенства доступа к земле чрезвычайно трудно сделать так, чтобы плоды развития в конечном счете не оказались сосредоточенными в руках узкого круга состоятельной и влиятельной элиты, не принеся облегчения малоимущим, а еще более углубляя уже существующее неравенство.
Анализ данных по разным странам свидетельствует не только о том, что защищенность прав собственности оказывает значительное воздействие на общий экономический рост, но и о том, что первоначальный доступ к земельным активам влияет на последующие результаты. В период с 1960 по 2000 г. для стран с более справедливым распределением земли был характерен и более высокий уровень экономического роста.
При высокой концентрации земли в руках отдельных собственников они приобретают фактическую монополию на рынках труда (а также рынках сбыта), вследствие чего инвестиции в человеческий капитал (то есть меры, предпринимаемые для повышения производительности труда рабочих путем повышения их квалификации и разви-
тия способностей) или практически любая иная форма инвестиций несколько утрачивают свой смысл.
Иллюстрацией тому может служить сопоставление Колумбии и Коста-Рики, с одной стороны, и Сальвадора и Гватемалы - с другой. Несмотря на общность колониальной истории, языка, религии, климата, топографии, показателей материального обеспечения и технологий, реакция этих стран на кофейный бум XIX в. была различной. В Сальвадоре и Гватемале преобладали крупные землевладельцы, экономическая деятельность которых опиралась на труд людей, в отношении которых действовал режим подавления, и кофейный бум привел к экспроприации земель, особенно у индейцев и местных общин, и их крупномасштабной концентрации. На рынке труда землевладельцы выступали в качестве единственного покупателя, что позволяло им платить своим работникам лишь скудный прожиточный минимум и не способствовало инвестированию средств в человеческий капитал. «В отличие от этих стран в Колумбии и Коста-Рике, где преобладали мелкие земельные собственники и где элита опиралась не на крупное сельскохозяйственное производство, а на торговлю, бум привел к появлению мелких кофейных хозяйств. В результате с конца XIX в. и до настоящего времени наблюдается резкое различие в уровне грамотности меду этими группами стран» (с. 24). Налицо значительный разрыв в показателях, характеризующих уровень развития населения и демократии, становление которой в странах, где преобладало крупное землевладение, произошло почти на 40 лет позже, чем в странах, в основе экономики которых лежало мелкотоварное сельскохозяйственное производство.
В большинстве случаев, отмечает автор, общая прибыль от земли и связанных с ней общественных благ имеет тенденцию к росту там, где имеются более равные возможности доступа к земле, что подтверждается полученными в Мексике, а также в Индии практическими данными о том, что общины, характеризующиеся равным доступом к земле, отличаются более активной общественной деятельностью. Фактические данные по Индии свидетельствуют, что модели собственности на землю и безземелья влияют на виды предоставляемых общественных благ и на эффективность их обеспечения. В общинах, где материальные предпосылки изначально были неравными, возможность вовлечения населения в оптимальную с социальной точки зрения общественную деятельность весьма невелика, что отрица-
тельно сказывается на благосостоянии общества. Введенные извне, то есть британцами в колониальной Индии, два различных вида расчетов по доходам от земли представляют «исторический эксперимент», позволяющий исследователям делать логические выводы относительно долгосрочных последствий системы землевладения в ситуации, когда другие факторы, например обеспеченность активами и политика колониальной власти, отличаются незначительно. При системе «замин-дари», или помещичьего землевладения, сборщики податей, «замин-дары», получили полные права на земли, которые должны были обеспечивать фиксированную величину доходов колониальным властям. Система земледельцев-собственников, «махалвари», напротив, наделяла правами на землю деревенские общины, устанавливая, по существу, индивидуальную собственность производителей на землю. Это имело далеко идущие последствия для развития общества в долгосрочной перспективе. В частности, возникли различия в способности добиваться от государства общественных благ и связанных с этим возможностей развития личности. В районах, где крупное помещичье землевладение не являлось господствующим, школ на 20-60% больше, детская смертность на 40% ниже, а уровень грамотности на 5% выше, чем в районах крупного землевладения. Что касается других особенностей, то в районах, где проживали мелкие собственники земли, обеспеченность оросительными системами была на 25% выше, что позволяло более эффективно вводить высокоурожайные сорта сельскохозяйственных культур, пользоваться преимуществами, обеспечиваемыми внесением удобрений (объемы которых здесь были на 45% больше), а также получать гораздо более высокие урожаи; такое положение сохранилось даже по прошествии многих лет после того, как различия в системах землевладения были устранены.
Имущественные права, подчеркивает Дейнингер, представляют собой общественную договоренность, соблюдение которой обеспечивается государством или общественными образованиями (различного уровня), что позволяет частным лицам или их группам претендовать на получение благ или доходов, которое государство согласно защищать. Правительство играет важную роль, определяя, как имущественные права устанавливаются, как обеспечивается возможность их соблюдения и как они эволюционируют с изменением экономических условий. Это, в свою очередь, обусловливает степень защищенности прав отдельных землевладельцев и их возможность и желание обме-
ниваться такими правами с другими. Все это говорит о том, что имущественные права - это понятие общественное. Собственность - это не просто имущество само по себе, но договоренность между людьми о том, как этим имуществом следует владеть, пользоваться и обмениваться. Более того, имущественные права на землю не являются чем-то неизменным, они трансформируются с изменением социально-экономических условий.
Права на землю являются не только ключевым элементом общественного строя в большинстве случаев, но и важнейшим фактором, определяющим поток инвестиций и тем самым экономический рост. Во многих культурных цивилизациях реестры прав на землю стали одними из первых документов, появившихся после создания письменности. И действительно, выгоды от четко сформулированных и защищенных прав, а также их государственного обеспечения привели практически все экономически и политически развитые общественные формации к созданию управляемых государством систем регулирования прав собственности на землю и их передачи.
При этом автор отмечает: «Учитывая, что системы землевладения, основанные на обычае, складывались на протяжении длительного периода времени, они во многих случаях хорошо адаптированы к конкретным условиям и нуждам. Даже в ситуациях, когда такие структуры в своем развитии достигают своего потолка, во многих случаях проще и целесообразнее использовать их в качестве фундамента для создания новых систем, чем предпринимать попытки изобрести велосипед, которые в конечном счете могут привести к созданию параллельных институтов со всеми вытекающими из этого негативными последствиями» (с. 78); речь идет, прежде всего, о вытеснении большей части земель и использующего их населения за пределы правового поля.
С.В. Беспалов
