CC BY
52- учреждение постов специализированных омбудсманов (Финляндия, Венгрия и др.);
- отход от традиционной трактовки омбудсмана как органа, назначаемого парламентом и ему подконтрольного, при положительном восприятии общей идеи данного правозащитного института (Франция);
- учреждение постов региональных омбудсменов (Италия);
- универсализация (США);
- использование сочетания различных органов и омбудсма-нов для разрешения споров, связанных с дискриминацией (Австралия, Финляндия).
А.И. Моргунова
2006.03.013-016. КОНСТИТУЦИОННЫЕ РЕФОРМЫ В СОЕДИНЕННОМ КОРОЛЕВСТВЕ. (Сводный реферат). Журнал «Parliamentary affairs» опубликовал подборку статей, посвященных активно ведущимся в Соединенном Королевстве конституционным реформам.
2006.03.013. КЕЛЛИ Р., ГАЙ О., ВАЙТ И. КОНСТИТУЦИЯ В ОБЕРТКЕ. KELLY R., GAY O., WHITE I. The constitution: into the sidings // Parliamentary affairs. - L., 2005. - Vol. 58, N 2. - P. 215-229.
Авторы посвятили свою статью анализу ряда конституционных реформ, проводимых в стране. Первой темой стало продвижение судебной реформы в Соединенном Королевстве, а именно -ликвидация должности лорда-канцлера, создание Верховного суда и Комиссии по назначению судей.
Первые консультативные документы по этому вопросу были изданы еще в 2003 г., однако саму реформу планировалось провести после очередных выборов в парламент страны. В результате в январе 2004 г. было достигнуто соглашение между правительством и лордом - главным судьей, поскольку именно последнему должны были перейти функции лорда-канцлера. Вопрос о создании Верховного суда до сих пор является более спорным, чем о создании Комиссии по назначению судей.
В феврале 2004 г. специальный комитет Палаты общин по конституционным вопросам подготовил доклад относительно предложений о создании Верховного суда и Комиссии по назначению судей, а
уже в мае 2004 г. объявил о том, что он будет изучать ряд практических вопросов, касающихся организации Верховного суда.
В результате Билль о конституционной реформе был направлен в специальный комитет Палаты лордов, который рассматривал ключевые вопросы этого билля - ликвидация должности лорда-канцлера и создание Верховного суда.
Правительство подало 400 поправок для уточнения проекта. Стадия рассмотрения билля в специальном комитете была завершена 13 июля 2004 г., когда большинством голосов была поддержана поправка о сохранении должности лорда-канцлера. В результате в октябре 2004 г. правительство заявило, что сохранит эту должность.
Еще одной темой, затронутой в статье, является реформа Палаты лордов. Так, согласно планам реформирования этого органа, из состава Палаты выводятся наследственные пэры и создается независимая комиссия по назначениям для отбора непартийных членов верхней палаты. Однако, поскольку было совершенно очевидно, что билль не пройдет через Палату лордов, лейбористы решили соответствующие предложения включить в свою предвыборную кампанию, чтобы заручиться поддержкой населения. 2006.03.014. БЛИК А., БЕРН И., ВЕЙЕР С. ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ АУДИТ: ХОРОШЕЕ УПРАВЛЕНИЕ, ПРАВА ЧЕЛОВЕКА, ВОЙНА С ТЕРРОРОМ.
BLICK А., BYRNE I., WEIR S. Democratic audit: good governance, human rights, war against terror // Ibid. - P. 408-423.
Статья посвящена проблеме закрытости исполнительной власти в Соединенном Королевстве. В соответствии с действующим законодательством депутаты парламента практически не имеют возможности воздействовать на министров и служащих исполнительных органов с целью получения от них запрашиваемой информации или отчетов об их деятельности. В связи с этим были предприняты попытки реформирования существующей системы взаимоотношений между властями.
1 января 2005 г. вступил в силу Акт о свободе информации, он заменил старый Кодекс практики по доступу к правительственной информации, который не являлся официальным законодательным актом. Новый Акт значительно расширил круг лиц, которые могут обращаться с запросами о предоставлении информации в правительство, включая различные группы граждан, школы и т.п.
Кроме того, как общее правило закреплено бесплатное предоставление информации. Плата может взиматься только в случае сложности и большого объема запрашиваемой информации.
Самым первым результатом принятия Акта стало опубликование уже в октябре 2004 г. информации о размере денежного вознаграждения членов парламента и пэров.
Возник вопрос, следует ли применять этот Акт к парламентским запросам. Если рассматривать запросы парламента и его членов как часть законодательной процедуры, то отказ в предоставлении информации не может быть обжалован в порядке, предусмотренном этим Актом. В итоге было решено, что член парламента может обращаться с запросами как в качестве парламентария, руководствуясь соответствующими процедурами, так и в качестве обычно гражданина в соответствии с новым Актом.
Особое внимание в статье уделено проблеме парламентских расследований. До сих пор этот вопрос остается одним из наиболее болезненных, что усугубляется войной в Ираке. В связи с этой войной расследования проводились дважды - Хаттоном и Батлером. Расследование, проведенное Хаттоном, было формальным и не дало ответа на большинство имевшихся на тот момент у парламентариев вопросов.
Комиссия Батлера создана в результате возросшего общественного нажима, проведенное ею расследование было более полным. Действительно, исполнительная власть на сей раз предоставила Батлеру практически всю запрашиваемую информацию. Однако последний, довольно широко осветив в своем докладе события, связанные с войной в Ираке, отказался сделать какие-либо официальные выводы или назвать виновных. Он ограничился заявлением, что цель его расследования - ознакомить население страны с фактами, чтобы они сами пришли к собственным выводам.
Проанализировав опыт указанных расследований, авторы пишут о необходимости мер, позволяющих сделать работу правительства объектом независимых расследований. В связи с этим правительство опубликовало Билль о расследованиях, в котором устанавливаются законные рамки возбуждения и проведения расследований, хотя представленный проект, по сути, оставил все в руках у министров и чиновников правительства.
Что касается отказа исполнительной власти предоставлять запрашиваемую информацию, то этот вопрос был поднят на засе-
дании Комитета по связям в феврале 2004 г. Т. Блэр согласился с тем, что необходимо пересмотреть правила предоставления информации. После продолжительного нажима со стороны Палаты общин в октябре в Палату был представлен проект новых Правил предоставления доказательств и ответов департаментами на запросы специальных комитетов. Однако и в соответствии с ними последнее слово все равно оставалось у министров, а не у парламента. 2006.03.015. БРАДБУРИ Ж,. МИТЧЕЛ Ж. ДЕВОЛЮЦИЯ: МЕЖДУ УПРАВЛЕНИЕМ И ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКОЙ BRADBURY J., MITCHELL J. Devolution: between governance and territorial politics // Ibid. - P. 287-302.
Статья посвящена еще одному немаловажному направлению конституционных преобразований, а именно - регионализации страны.
По мнению авторов, благодаря реформе по внедрению автономии политическое управление регионами утратило постоянное ощущение насущности связанных с этим управлением проблем, но при этом продолжает оставаться в политической повестке дня.
Из всех регионов Соединенного Королевства Шотландия в наибольшей степени демонстрирует рутинизацию автономного самоуправления: одним из наиболее актуальных вопросов стало обсуждение стоимости строительства нового здания Парламента региона, которое завершилось в 2004 г.
Политические споры в основном сводятся к критике коалиции лейбористов и либералов, находящейся у власти, что связано с их неспособностью сделать управление в достаточной мере динамичным и самобытным, т.е. отличающимся от управления на общенациональном уровне.
Единственным серьезным опасением партий стало то, что на выборах 2003 г. в Парламент прошло довольно большое количество независимых депутатов, не связанных с партиями. Таким образом, избирательная система, которая создавалась специально для того, чтобы ослабить позиции крупных партий в пользу более мелких, может привести к тому, что в Парламенте большинства просто не будет. Поэтому стали звучать предложения по изменению избирательной системы, замене ее на систему единственного передаваемого голоса в многомандатных округах, границы которых должны совпадать с избирательными округами по выборам в Вестминстер.
В Уэльсе сразу же после первых выборов в Национальную ассамблею коалиция либералов и лейбористов создала независимую комиссию по вопросам объема полномочий Ассамблеи и вопросам избирательной системы. Комиссия начала свою работу в 2002 г., а окончательный доклад подготовила и опубликовала 31 марта 2004 г. В целом вывод комиссии сводился к необходимости внедрения в Уэльсе шотландской модели в срок до 2011 г., постепенно расширяя рамки принимаемого Национальной ассамблеей Уэльса вторичного законодательства. Желательной также, по мнению комиссии, была бы передача Ассамблее налоговых полномочий, аналогичных полномочиям Парламента Шотландии.
Комиссия предлагала разделить Ассамблею, являющуюся единым корпоративным органом, на два самостоятельных органа -законодательный и исполнительный. При этом законодательный орган должен получить широкие полномочия по контролю за исполнительным, в связи с чем предлагалось увеличить количество его членов с 60 до 80. Соответственно, более предпочтительной избирательной системой для выборов Национальной ассамблеи Уэльса, по мнению комиссии, должна была стать система единственного передаваемого голоса. Правда, эту избирательную систему предлагалось ввести в действие с 2011 г.
В результате переговоров между всеми партиями в августе 2004 г. был опубликован политический документ «Лучшее управление для Уэльса». Он включал большую часть предложений Комиссии, в том числе расширение объема полномочий Ассамблеи Уэльса, но в законодательных рамках, установленных парламентом страны.
Еще одной интересной тенденцией стало привлечение членов Ассамблеи для работы над биллями, касающимися этого региона, в общенациональный парламент. В частности, это касается билля о публичном аудите в Уэльсе, билля о транспорте в Уэльсе.
Ситуация в Северной Ирландии изначально сильно отличалась от ситуации в Уэльсе и Шотландии. Здесь автономия имела совершенно иное значение и смысл. Первостепенной ее задачей было налаживание мирного сосуществования между двумя коммунами. Соответственно, процесс внедрения автономии в этом регионе оказался наиболее болезненным.
Противостоящим партиям так и не удалось достичь компромисса, и, в конечном итоге, деволюция была приостановлена, а управление осуществляется из центра. Существенным фактором, способствовавшим такой ситуации, стали последние выборы в Ассамблею Северной Ирландии 2003 г., на которых двумя крупнейшими выигравшими партиями оказались Демократическая юнионистская партия и Шинн Фейн - крайне непримиримые партии, не желающие работать в одном правительстве, как того требовало Белфастское соглашение.
В феврале 2004 г. между правительствами Великобритании и Ирландской Республики начались переговоры по пересмотру Белфастского соглашения. В сентябре того же года переговоры были почти завершены и было достигнуто соглашение относительно новой системы разделения власти между коммунами, но последовавшее вслед за этим требование Демократической юнионистской партии о публичном разоружении ИРА вновь, как много раз прежде, завело ситуацию в тупик. К концу 2004 г. стало очевидно, что переговоры провалились. Однако уже спустя неделю правительство Королевства объявило о начале нового круга встреч, утверждая, что вопрос мирного разрешения многолетнего конфликта - это вопрос «когда», а не «если».
В Англии шаги в направлении регионализации были сделаны путем внедрения административного регионализма в восьми регионах за пределами Лондона. Созданы Агентства регионального развития, в основном занимающиеся экономикой, и неизбираемые региональные Ассамблеи, состоящие из представителей различных общественных сил, которые должны были доводить мнения этих сил (в форме консультаций) до сведения соответствующего Агентства развития.
Единственной настоящей реформой по демократизации управления в Англии было создание в 2000 г. избираемого органа управления Лондоном, которому были переданы полномочия соответствующих центральных органов по управлению городом.
И только в 2004 г. было решено расширить рамки автономии в управлении английскими регионами.
В 2002 г. была опубликована Белая книга, а в 2003 г. - принят Акт о подготовке к созданию региональных ассамблей, в котором описывались их предполагаемая структура, полномочия и фи-
нансирование. Акт требовал проведения референдумов по вопросу предполагаемой реформы и увязывал ее проведение с реформой местного управления.
В июне 2003 г. правительство объявило о проведении референдумов в трех регионах - Северо-восточном, Северо-западном, Йоркшире и Хамбере. Провести их планировалось 4 ноября 2004 г. с использованием системы голосования только по почте. Соответствующее решение было принято Палатой общин в июле 2004 г. Однако оно было изменено, и в ноябре референдум состоялся только в Северо-восточном регионе.
Результаты были просто потрясающими: при явке 47,8% за создание Ассамблеи высказались всего 22%, против - 78%. Таким образом, было решено не проводить два других запланированных референдума.
Хотя планы по демократизации управления в Англии провалились в 2004 г., наличие административного регионализма в Англии не ставится авторами под сомнение.
2006.03.016. ЛИЧ С., ПРАТЧЕТ Л. МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ: НОВОЕ ВИДЕНИЕ, РИТОРИКА ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ? LEACH S., PRATCHETT L. Local government: a new vision, rhetoric or reality? // Ibid. - P. 318-334.
Статья посвящена заявленной лейбористами еще в предвыборном Манифесте 1997 г. реформе местного управления. Первоначально было решено отложить осуществление этой реформы, так же как и реформы по демократизации управления английскими регионами, до 2001 г. Но с 2001 по 2004 г. если какие-либо изменения, затрагивающие местное управление, и вносились в законодательство, делалось это с подачи различных отраслевых министерств, таких, как министерство финансов или министерство здравоохранения. Соответственно, изменения эти были фрагментарными и не связанными друг с другом.
Однако в июле 2004 г. офис заместителя премьер-министра, которому и было поручено заниматься вопросами реформы местного управления, опубликовал долгосрочную, рассчитанную на десять лет программу преобразований. Авторы рассматривают это как возращение единого, цельного подхода к реформе. Было заявлено, что «одним из ключевых приоритетов правительства является создание
приемлемых общин - мест, где люди захотят жить и которые предоставят возможности и лучшее качество жизни для всех».
Этот документ не является четким планом мероприятий по совершенствованию системы местного управления. Как характеризуют его авторы статьи, он аморфен и содержит смесь из идей, заслуживающих внимания, вопросов, вызывающих озабоченность, и намеков на политику, которая может стать полноценной стратегией.
В целом документ сводится к четырем основным направлениям, по которым необходимо осуществлять преобразования:
- поддержка сильных местных лидеров, поскольку, как показывает практика, хорошее управление возможно только там, где есть сильные лидеры;
- вовлечение населения в управление местными делами. С одной стороны, это касается повышения уровня доверия населения к местным правительствам и, соответственно, увеличения явки на местных выборах. Но с другой - необходимо предоставить населению реальные возможности для участия и влияния на решение местных вопросов, поскольку именно такие возможности в настоящее время отсутствуют;
- совершенствование местного управления, чтобы оно одновременно отвечало национальным стандартам и нуждам и предпочтениям местных жителей;
- создание новой системы взаимоотношений между центральными, региональными и местными властями.
Относиться к данному документу можно по-разному. С одной стороны, после нескольких лет забвения возвращение к теме реформы местного управления следует считать важным шагом. Однако с другой - документ слишком неопределенен, а значит не дает четкого представления о направлении будущей реформы и даже о самом факте ее проведения.
Авторы делают вывод, что несмотря на все заявления правительства Соединенного Королевства о широкомасштабных конституционных реформах, продвижение в этом направлении было довольно незначительным, и большая часть реформ оказалась отложена на неопределенный срок.
С.И. Коданева
