CC BY
178КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО
2002.01.007-009. КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. (Сводный реферат).
Защита и обеспечение конституционно-правовых норм являются актуальной задачей, неотъемлемым условием укрепления и развития демократии. Важным инструментом ее решения служит институт конституционно-правовой ответственности. Примечательно, что за 2000-й год вышло несколько фундаментальных монографий на эту тему. В них впервые проводится комплексный анализ как российских, так и зарубежных правовых институтов конституционной ответственности. Как подчеркивают исследователи, конституционную ответственность в отечественной правовой науке по сравнению с другими видами юридической ответственности стали выделять относительно недавно. Неоднозначность восприятия этого вида юридической ответственности породила серьезные различия в подходах к ее трактовке, отсутствует единство категориального аппарата. Однако позиции ученых и практиков сходятся в одном: отражение в законодательстве конституционной ответственности необходимо. Без этого шага, считает В. А. Виноградов, невозможно развитие теории и практики юридической ответственности в конституционной форме, превращение конституционного права в эффективно действующую отрасль.
2002.01.007. ВИНОГРАДОВ В.А. КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ. - М., 2000. - 287 с.
Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности вначале стала выделяться не в законодательстве, а в правовой литературе. Конституция России 1993 г. прямо не признает в качестве отдельного института конституционную ответственность. Конституция употребляет слово "ответственность", когда речь идет исключительно об уголовной ответственности. Поэтому автор предлагает
различать два понятия: ответственность в конституционном праве (вообще вопросы ответственности, затрагивающиеся в нормах Конституции) и конституционная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности, проблемам которой и посвящает он свою работу.
Конституционная ответственность определяется автором как закрепленная конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему этими нормами, обеспечиваемая возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия (с. 21). Конституционная ответственность носит ярко выраженный политический характер, так как затрагивает субъектов политической системы, оказывает влияние на их поведение и поэтому должна обеспечивать высокую социальную эффективность функционирования власти. Конституционная ответственность, пишет автор, как гарантия сохранения конституционного строя есть, прежде всего, ответственность власти, в том числе за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц. Отдельная глава книги посвящена характеристике субъектов конституционной ответственности. Как подчеркивается, нет единого мнения о субъектном составе конституционной ответственности. На взгляд автора, ими могут быть как физические лица, так и коллективные образования. К коллективным субъектам относятся государственные органы (за исключением единоличных), различные по своему назначению и статусу негосударственные органы и объединения (в том числе общественные объединения, религиозные организации, коллегиальные органы местного самоуправления) и др. Наиболее многочисленной и неоднородной по составу является группа индивидуальных субъектов конституционной ответственности. Автор проводит их классификацию с учетом особенностей правового статуса субъекта: общий, специальный, особые. В качестве иллюстрации конституционного закрепления общего субъекта конституционной ответственности приводится ч.4 ст.3 Конституции РФ, которая запрещает кому бы то ни было присваивать власть в России. Специальные субъекты - это лица, имеющие признаки, характеризующие: 1) их принадлежность к какому-либо органу или объединению: должностные лица (депутаты, министры), члены избирательных комиссий, члены и участники общественных и
религиозных объединений и др.; 2) их специальные обязанности: например, кандидаты в депутаты (президенты), иностранные граждане, избиратели; 3) их прошлое поведение: лицо, совершившее деяние, не соответствующее должному (например, депутат финского парламента, в соответствии с Актом об Эдускунте Финляндии, может быть лишен полномочий парламентом, если повторно несвоевременно прибыл на сессию или без уважительных причин не явился на заседание). Особые субъекты: единоличные главы государств и субъектов федерации, депутаты (члены парламента). Основаниями ответственности могут явиться: невыполнение (ненадлежащее выполнение) возложенных обязанностей (функций); нарушение (выход за пределы) компетенции; неконституционная сецессия; нарушение общегосударственных интересов, прав и свобод человека.
Меры ответственности различны. Из применяемых в отношении субъектов федерации (государственно-правовых образований) в странах выделяются такие: федеральное вмешательство, интервенция, принуждение в отношении государственного образования; временное изъятие (переход к федерации) полномочий в сфере законодательной и исполнительной властей субъекта федерации; признание несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен, и принятие соответствующего решения о его преобразовании (присоединении к другому субъекту федерации или преобразовании в административно-территориальную единицу в составе другого субъекта федерации либо преобразовании в федеральную территорию; конституционно-правовые санкции, имеющие финансовый характер (с.132-135).
Конституционная ответственность наступает на основе норм Конституции и конституционных законов, а в качестве комплексного института отрасли конституционного права устанавливается и другими законами и подзаконными актами. Основанием ответственности является конституционный деликт, существенно отличающийся от оснований ответственности за уголовные преступления, административные, дисциплинарные, гражданско-правовые правонарушения. Конституционные деликты не были предметом всестороннего специального научного исследования. Поэтому отдельный раздел посвящен этой теме.
Конституционный деликт характеризуется как деяние субъекта конституционно-правовых отношений, не соответствующее должному поведению, предусмотренному нормами конституционного права и влекущее за собой применение установленных мер конституционной
ответственности (с.26). Речь идет далее о классификации конституционных деликтов, составе этого правонарушения (характеризуется объект, объективная сторона, субъект и субъективная сторона) и конституционно-правовых санкциях, как меры государственного воздействия, которая применяется в случае несоответствия фактического поведения должному, установленному конституционно-правовой нормой, и которая содержит его итоговую оценку (с.63). Конституционно-правовые санкции - сравнительно новый вид мер юридической ответственности. Основная цель этих санкций состоит в предупреждении отклонений от требуемой конституционно-правовыми нормами модели поведения, а если это произошло, то применение и реализация санкции направлены на осуществление задач общей превенции в отношении субъектов конституционной ответственности, восстановление во всех возможных случаях нарушенного конституционного порядка (с.66). Выделяются и раскрываются следующие конституционно-правовые санкции: 1) лишение общего и специального конституционно-правового статуса, досрочное прекращение (лишение) полномочий (роспуск, расформирование, отстранение от должности, лишение мандата, отзыв, лишение гражданства, лишение государственных наград и почетных званий, отмена регистрации, исключение из государственного реестра); 2) ограничение, лишение (изъятие) субъективного конституционного права (например, в Дании предусмотрена возможность лишения избирательных прав, в Австрии - права на въезд); 3) отказ, в частности, в признании (непризнание); в утверждении (неутверждение) актов (отчетов); в подписании акта в случае его неконституционности (незаконности); в предоставлении гражданства; в государственной регистрации; 4) возникновение у другого субъекта конституционно-правовых отношений дополнительного права (полномочия), возложение конституционной обязанности; 5) переход конституционного полномочия; 6) оценочные санкции (выражение недоверия, признание неконституционным (антиконституционным); заявление возражения; представление о пресечении недолжного поведения и предупреждение; признание действий неконституционными; 7) отмена (признание недействительным) юридически значимого результата; 8) отмена (приостановление), признание неконституционности актов; 9) принуждение к исполнению конституционных обязанностей; 10-11) конституционно-правовые санкции процедурного финансового (имущественного) характера.
2001.01.008. КОЛОСОВА Н.М. КОНСТИТУЦИОННАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ИНЫХ СУБЪЕКТОВ ПРАВА ЗА НАРУШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. - М.: Городец, 2000. - 192 с.
В семи главах книги соответственно рассматриваются понятие конституционной ответственности и ее сравнительная характеристика с другими видами политической и юридической ответственности; законодательство РФ о конституционной ответственности; основания наступления такой ответственности; конституционные санкции; ответственность государства за обеспечение конституционной законности, в том числе конституционно-международной, за обеспечение прав и свобод человека и гражданина в РФ.
Конституционную ответственность автор понимает как необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее исполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и за злоупотребление своими конституционными правами (с.8).
Цельная концепция конституционной ответственности состоит из нескольких направлений, каждое из которых требует формирования относительно самостоятельного механизма реализации конституционной ответственности. Во-первых, это ответственность властных структур перед обществом за реализацию полномочий, которые народ передал конкретным государственным институтам и отдельным лицам; во-вторых, относительно самостоятельным блоком конституционной ответственности является ответственность государства за обеспечение прав и свобод человека и гражданина; в-третьих, конституционная ответственность отдельной личности и равно группы лиц за невыполнение своих обязанностей или злоупотребление своими правами, закрепленными в Конституции. Таким образом, субъектами конституционной ответственности являются лишь те субъекты права, которые обладают конституционными правами, или те, кто несет конституционные обязанности. Ими являются: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, общественные объединения, граждане РФ, государство в целом, субъекты РФ.
В рамках первого направления поднимается проблема разграничения конституционной и политической ответственности. Рассмотрение конституционной ответственности как разновидность юридической
ответственности позволяет автору провести демаркационную линию между конституционной и политической ответственностью.
Законодательное обеспечение ответственности властных структур возможно только, считает автор, при согласованности мер конституционной ответственности с нормами других законов, так или иначе регулирующих принудительные санкции к властным структурам. В связи с этим предлагается принять федеральный конституционный закон о конституционной ответственности (об ответственности органов государственной власти за нарушение конституционного законодательства), который урегулирует проблемы ответственности в системе власти (с.37). В качестве первых шагов по пути создания системы источников законодательства о конституционной ответственности предлагается ряд законодательных мер: внести изменения в Федеральный конституционный закон "О Правительстве РФ"; разработать и принять закон "О Президенте РФ" с целью конкретизации его конституционных полномочий; ускорить принятие таких федеральных законов, как "О процедурах преодоления разногласий и разрешения споров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ", "Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов РФ Конституции и федеральным законам"; внести ряд иных изменений в действующее законодательство с целью устранения безответственности властных структур, нарушения законности еще в процессе выборов (с.37). Вносится предложение дополнить п.2 ст.15 Конституции РФ положением следующего содержания: "За нарушение Конституции РФ государство, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения несут ответственность в соответствии с федеральным конституционным законом" (с.41). Предполагается принять своеобразный "Конституционный кодекс РФ", который конкретизировал бы нормы Основного закона, а именно: п. 4 ст. 3 Конституции о преследовании за захват власти или присвоение властных полномочий; ст.93 об отрешении от должности Президента РФ; ст.117 об основаниях отставки Правительства РФ; ст.42 об экологических правонарушениях, когда субъектом ответственности является государство в целом и др. Наряду с конкретизацией действующих конституционных норм о конституционно-правовой ответственности возможно введение новых составов правонарушений (деликтов). Например, можно, пишет автор, предложить следующую формулировку конституционного деликта: "...грубое, систематическое, публичное нарушение
Конституции РФ со стороны Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Конституционного Суда РФ влечет предупреждение о признании неконституционности этого органа государственной власти" (с. 43).
Автор предлагает структуру законопроекта "О конституционной ответственности". Целесообразно, по ее мнению, законодательно установить правило - предупреждение о привлечении к конституционной ответственности и тем более само применение мер воздействия может быть вынесено только при условии наличия заключений иных структур соответствующей системы органов. Например, предупреждение о признании неконституционности Верховного Суда РФ может быть вынесено только при условии наличия соответствующих заключений и Высшего Арбитражного Суда, и Конституционного Суда РФ (с.45)
В книге характеризуются индивидуальные и коллективные субъекты конституционной ответственности, в частности, речь идет о Президенте и Правительстве РФ, субъектах РФ. Например, основанием конституционной ответственности Президента РФ является невыполнение им своих обязанностей, а также злоупотребление своими полномочиями. В первом случае характерные санкции - выражение недоверия Президенту РФ, отрешение его от должности; во втором случае негативными последствиями, по мнению автора, могут быть отмена незаконного решения Президента РФ, преодоление президентского вето, ограничение и лишение его прав (с.74).
Рассматривая государство в качестве субъекта ответственности, автор в законопроекте предлагает предусмотреть специальные "процедуры и механизмы " привлечения государства к ответственности за нарушение норм конституционного права. Вывод о том, что государство в целом несет конституционную ответственность, следует, как полагает Н.М.Колосова, из анализа ст. 53 Конституции РФ, в которой сказано о праве каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (с.42). 2002.02.009. КОНДРАШЕВ А.А. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. - Красноярск: Сиб. юрид. ин-т МВД России, 1999. - 111 с.
В работе предложено авторское определение конституционно-правовой ответственности, обосновываются критерии отграничения от
смежных правовых явлений (мер защиты, мер политической и дисциплинарной ответственности), дается классификация конституционных санкций применительно к особым субъектам ответственности -членам Федерации. Особое внимание уделено разработке рекомендаций по совершенствованию Конституции РФ и федерального законодательства; в части закрепления системы мер конституционно-правовой ответственности сформулированы некоторые новые разновидности конституционно-правовых санкций.
С точки зрения автора, конституционно-правовая ответственность представляет собой правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками нарушенного конституционного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде лишений организационного (расформирование, прекращение деятельности органа), реже личного характера (лишение наград, лишение статуса беженца), утрате юридической силы или приостановлении действия правового акта или в прямом восстановлении, устранении нарушения правопорядка государством или самостоятельно правонарушителем под угрозой использования таких средств (с.37).
Отличительные признаки конституционно-правовой ответственности, считает автор, прямо вытекают из характера регулируемых отраслью отношений и специфики санкций. Во-первых, санкции в конституционном праве в большинстве своем лишены имущественного содержания. Их ядром являются меры властно-принудительного действия, связанные с реализацией воздействия на организационную структуру государственных органов, на ликвидацию неправомерного правового состояния, на предотвращение незаконного поведения должностных лиц и депутатов. Во-вторых, конституционно-правовая ответственность всегда имеет выраженный политический характер, так как главным образом распространяется на субъектов, осуществляющих публично-правовые, властно-политические функции, принимающих общеобязательные управленческие решения. В-третьих, меры конституционно-правовой ответственности закреплены в Конституции и федеральных законах, составляющих основу правового регулирования базовых общественных отношений, складывающихся в области осуществления государственной власти. В-четвертых, к числу отличи-
тельных черт конституционно-правовой ответственности относится особый субъектный состав. В-пятых, для этого вида ответственности характерно сочетание специальной судебной процедуры применения санкций с внесудебными формами, а также самостоятельное обращение мер ответственности определенными уполномоченными государственными органами, должностными лицами и в ряде случаев нетипичными субъектами - населением (с.51-54).
Так как основная часть книги посвящена конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации, то автор прежде всего излагает свою точку зрения на суверенитет в современном государстве. Он считает, что Федерация обладает исключительным суверенитетом и правом использовать особые процедуры для побуждения органов власти субъектов Федерации выполнять обязанности, содержащиеся в предписаниях норм федеральных законов. По его мнению, внутри суверенного государства не может существовать других суверенных государственных образований, и "суверенитет над суверенитетом" - это заблуждение и алогизм (с.75). Два суверенитета на одной территории -это явная, утверждает автор, бессмыслица, фикция, нонсенс (с.76). Большинство новейших исследований статуса субъектов Федерации применительно к России и выводы, сделанные их авторами о суверенности субъектов, обусловлены в большей степени не правовыми аргументами, а политической целесообразностью. Субъекты любой федерации не являются государствами в собственном смысле, максимум, на что они могут претендовать, отмечается далее, это статус "государственного образования". Лишь единое государство реализует суверенитет, в том числе и путем самостоятельного волеизъявления в пользу отказа от некоторых своих прав. Государственная власть также не может быть разделена, распределяются лишь отдельные полномочия между государственными органами по характеру осуществляемых ими функций и видов деятельности (законодательная, исполнительная, судебная) и между государственными органами разных уровней, но суверенитет как атрибутивное свойство государства неделим и неограничен. Общегосударственная (федеральная) власть всегда является самодостаточной и окончательной, именно она определяет границы своего властвования, устанавливает пределы юрисдикции органов власти субъектов Федерации. Субъект Федерации изначально лишен возможности нормировать объем своих полномочий, регулировать свою деятельность только собственным правом. Государственность субъектов
Федерации имеет "производный" характер. В силу сказанного представляются ошибочными теория "делимости" суверенитета и теория общего и совокупного суверенитета (с.77). Признается наиболее обоснованной теоретически концепция наличия у субъекта Федерации не суверенитета, а компетенции как совокупности полномочий, делегированных федерацией органам власти члена Федерации на осуществление определенных властных функций. В пределах и сферах, точно оговоренных в федеральной конституции.
По мнению автора, суверенитет является универсальной предпосылкой применения мер конституционно-правовой ответственности по отношению к государственным образованиям, "квазигосударствам", субъектам федеративного союза.
Среди форм конституционно-правовой ответственности субъекта Федерации выделяются и рассматриваются: отстранение от должности высшего должностного лица - главы исполнительной власти субъекта Федерации; роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа власти субъекта; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта судами по обращениям органов власти Федерации; временное перераспределение предметов ведения и полномочий в пользу исключительно органов власти Федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское правление); ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством. В последнее время учеными предложены и такие меры конституционно-правовой ответственности субъекта Федерации, как преобразование статуса субъекта Федерации вследствие несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен; утрата легитимности органа государственной власти субъекта, принимавшего акты, противоречащие Конституции России. Высказываются предложения о возможности введения в законодательстве таких мер ответственности, как признание в целом системы государственной власти субъекта федерации антиконституционной.
Совершенствование законодательства России о конституционно-правовой ответственности, как считает автор, должно идти поэтапно, вровень с теоретическими разработками государствоведов. Прежде всего (ближайшие 2-3 года) необходимо внести поправки в Конституцию России с целью закрепления основных форм конституционно-правовой ответственности, давно известных федеративным государствам мира, и
принять специальный федеральный конституционный закон "Об особом положении в связи с несостоятельностью осуществления государственной власти в субъекте РФ", где детально урегулировать основания, процедуру, конкретные мероприятия по введению такого положения в субъекте РФ (с.97-98).
Е.В. Качан
