CC BY
39
2001.01.062-068. РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРИВАТИЗАЦИИ И УПРАВЛЕНИЯ СОБСТВЕННОСТЬЮ В РОССИИ. (Сводный реферат).
1. АКАТОВ Н.Б., ГОРБУНОВ В.С. Управление переменами: Регион. экономика и политика после реформы собственности / Перм. гос. техн. ун-т, Регион. межотрасл. центр переподготовки кадров. - Пермь, 1997. -69 с.
2. ДОРОГОВ Н.И. Управление региональной собственностью: Учеб. пособие / Иван. гос. ун-т. - Иваново, 1999. - 237 с.
3. НЕТРЕБА П. Деньги из-под земли // Власть. - М., 2000. - № 15. - С. 59-61.
4. Развитие экономических отношений "Центр-территория" в России / РАН. Ин-т междунар. экон. и полит. исслед. - М.: Эпикон, 1999. -
78 с.
5. Об итогах приватизации в Российской Федерации и основных направлениях ее дальнейшего проведения // Рос. экон. журн. - М., 1999. -№ 2. - С. 33-41.
6. ФИШЕР П. Прямые иностранные инвестиции для России: Стратегия возрождения промышленности. - М.: Финансы и статистика, 1999. - 512 с.
7. ЯКОВЛЕВ А. Возвращение государства // Эксперт. - М., 2000. - № 11. - 20 марта. - С. 8.
В работах отечественных и зарубежных исследователей рассматриваются проблемы приватизации и управления собственностью в субъектах РФ в пореформенный период.
Реформа отношений собственности в России проводилась главным образом через широкомасштабную и относительно быструю приватизацию, пишет П.Фишер (6). За период 1991-1996 гг. доля частного сектора в промышленности страны (включая совместные предприятия и предприятия, находящиеся в смешанной, частно-государственной форме собственности) возросла с 15 до 72%. Этот показатель оказался выше, чем во многих развитых странах, таких, как Франция, Япония, Испания, где государственные компании еще играют важную роль в экономике (6, с.262).
Юридическая основа приватизации в России была заложена в 1991-1992 гг. с принятием Закона о приватизации и Основных положений программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ. На протяжении всего периода массовой приватизации для экономической политики федерального уровня была характерна
тенденция к расширению объема прав принятия решений, делегированных местным органам власти. Это было подтверждено, в частности, законом РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления" (август 1995 г.), который предоставил местным органам полномочия по определению порядка и условий приватизации муниципальной собственности. Доходы от приватизации, согласно этому закону, поступают в местный бюджет.
Ученые по-разному оценивают последствия приватизации (в плане эффективности функционирования экономики страны и регионов), условно подразделяя их на две группы: положительные и отрицательные. К первой группе отнесены следующие.
1. Произошли существенные изменения в структуре собственности: устранена монополия госсобственности в народном хозяйстве, заложены основы рыночной экономики многоукладного типа. Большая часть производимых товаров и услуг (в среднем по регионам 7080%) создается в настоящее время в негосударственном секторе экономики.
2. Создана основа для конкуренции различных форм собственности в большинстве отраслей, что повлияло на снижение темпов роста цен на многие потребительские товары.
3. У предприятий появилась возможность использовать имущество, в том числе и землю, в коммерческих целях. Рынок недвижимости приобрел более цивилизованные рамки.
4. Получил развитие рынок ценных бумаг, который стал важным каналом привлечения инвестиций в экономику регионов, а также каналом перераспределения капитала. Эффективность этого рынка пока подвергается сомнению, поскольку он функционирует в большинстве случаев в отрыве от эмитента и охватывает в основном спекулятивные операции.
5. Предприятия стали самостоятельно принимать решения о реорганизации, объединении, разукрупнении своих производств. В результате в рамках создаваемых финансово-промышленных групп, холдингов, других видов объединений предприятий начали концентрироваться финансовые ресурсы региона, которые можно использовать для решения местных проблем.
Наряду с положительными отмечаются и отрицательные экономические последствия процесса преобразования собственности.
1. Результатом первого (чекового) этапа приватизации стало такое распределение собственности в рамках созданных акционерных обществ, при котором значительная часть предприятий оказалась под контролем директората и менеджеров. Таким образом, приватизация не обеспечила передачу предприятий в руки эффективных собственников.
2. Процесс приватизации не сопровождался эффективными структурными реформами и мерами макроэкономической стабилизации.
3. Отставание законодательного процесса (отсутствие в течение почти четырех лет законов "Об акционерных обществах", "О рынке ценных бумаг", "О несостоятельности предприятий"), противоречивость многих законов привели к резкому усилению криминализации экономики.
4. Поскольку в программе приватизации не были учтены особенности приватизации убыточных и малорентабельных предприятий (в частности, не были разработаны нормативные акты, обеспечивающие бесплатную передачу неликвидного имущества новому собственнику на определенных условиях), большинство этих предприятий прекратило свое существование.
5. В ходе приватизации не была решена задача привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций.
6. Важнейшая часть государственной собственности -собственность субъектов Федерации, составляющая основу экономической самостоятельности региона, была сформирована по остаточному принципу.
В итоге приватизация не способствовала повышению эффективности функционирования экономики. По мнению ученых института международных экономических и политических исследований, это произошло вследствие того, что приватизация не сопровождалась принципиальными институциональными преобразованиями (4). Мировой опыт свидетельствует, что рыночная экономическая система - это не только разные формы собственности, но и соответствующее законодательство, банковская система, судебная власть, высокий уровень информатизации, особая система подготовки руководителей и специалистов, новая психология человека. В течение почти всего предшествующего периода приватизации на решение этих проблем не обращалось внимания.
А.Яковлев считает, что особого рассмотрения заслуживают результаты приватизации крупных предприятий в капиталоемких
отраслях обрабатывающей промышленности (7). Один из парадоксов российских реформ заключается в том, что приватизация в этих отраслях привела к консервации неконкурентной и неэффективной промышленной структуры. Причина этого кроется в недостатках избранной модели ваучерной приватизации, приведшей к существенному распылению собственности.
Размытая структура собственности достаточно быстро была преодолена в группе сырьевых и перерабатывающих отраслей (топливо-энергетический комплекс, металлургия, химия и т.п.), поскольку контроль за этими предприятиями сулил колоссальные доходы, базирующиеся на исторически сложившейся разнице между внутренними и мировыми ценами. Концентрация собственности имела место также в некапиталоемком секторе обрабатывающей промышленности (пищевая и легкая промышленность, производство стройматериалов), где потенциально высокая отдача обеспечивалась за счет быстрого оборота капитала при поставках на внутренний рынок.
Предприятия капиталоемких высокотехнологичных отраслей с длинным производственным циклом, неконкурентоспособные не только на внешнем, но и на внутреннем рынке, оказались наименее привлекательными для реальных собственников. Процесс консолидации распыленных пакетов акций на этих предприятиях не завершился до сих пор; на смену государству не пришел какой-либо иной собственник, способный инициировать внутренние реформы. Текущий контроль за подобными предприятиями, как правило, до сих пор остается в руках старых директоров.
В этой связи обращается внимание на тенденцию возвращения государства в качестве собственника на крупные предприятия капиталоемких отраслей. Речь идет о фактической национализации таких предприятий, как КамАЗ и АНТК им. Туполева, считает отмеченную тенденцию вполне объективной (7, с.8).
По мнению авторов монографии "Развитие экономических отношений "Центр-территория" в России", влияние приватизации на экономическую систему страны в целом и ее регионов могло бы быть другим, если бы были учтены основные экономические и политические факторы развития регионов (4).
Изменение формы собственности происходило без учета характерных для большинства регионов "требований". А именно: изменение должно проводиться путем последовательных
преобразований, без резких сдвигов и навязываемых сверху кампаний; участники приватизационного процесса должны иметь равные стартовые условия в приобретении средств производства; сроки приватизации не должны определяться в форме "плановых заданий", недопустимы директивы в виде процентных норм приватизации; трудовой коллектив должен иметь приоритет в полном или частичном выкупе предприятий в зависимости от объема основных фондов (4, с.27).
Реформа в России проводилась согласно законам и нормативным актам, предполагавшим разграничение государственной собственности на федеральную и субфедеральную и выделение в качестве самостоятельной формы собственности муниципальных образований. Однако, как отмечают авторы, все федеральные программы приватизации, порядок и формы ее проведения разрабатывались исключительно силами центральных органов федерального уровня, которые практически не учитывали особенности и интересы регионов.
Как было отмечено выше, в результате разгосударствления и приватизации предприятий в регионах страны сложилась весьма сложная структура собственности. Основными типами собственности являются следующие: государственная, общественных организаций, частная, смешанная (российская и с участием иностранного капитала).
Государственная собственность региона подразделяется на три категории: федеральная, субфедеральная и муниципальная. Согласно законодательным и нормативным актам, принятым в начальный период разгосударствления собственности, границы, разделяющие эти три категории, довольно подвижны.
К объектам исключительно федеральной собственности отнесены такие, которые составляют основу национального богатства и необходимы для функционирования федеральных органов власти и управления, решения общероссийских задач, обеспечения обороны страны и др.
К муниципальной собственности в соответствии с принципами функционального назначения и территориальной принадлежности отнесены: вневедомственный жилой и нежилой фонд, предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, здравоохранения, народного образования, культуры и спорта.
В перечень объектов, образующих собственность областей и других субъектов Федерации (субфедеральная собственность), были
включены в основном те предприятия, которые не вошли ни в федеральную, ни в муниципальную собственность.
В связи с большим разнообразием форм собственности Н.Дорогов рекомендует ввести в оборот такое понятие, как "региональная система собственности", или "региональная собственность", которая представляет собой "всю совокупность объектов различных форм собственности, расположенных на территории региона и составляющих его экономический потенциал" (2, с.68). Важными признаками этой категории являются также принадлежность объектов собственности конкретным собственникам, расположение последних преимущественно в пределах региона.
Авторы обращают внимание на существование объективных предпосылок межрегиональных различий в содержании, темпах и глубине приватизационных процессов, обусловленных разнообразием природно-климатических зон, неравномерным распределением полезных ископаемых и материальных ресурсов, дифференцированным размещением производительных сил в России (4).
Уровень "большой" приватизации (промышленных предприятий) в основном определяется отраслевой структурой промышленности региона - он ниже в районах сосредоточения крупных предприятий машиностроения, угольной промышленности, добывающих отраслей. Этим, в частности, объясняется относительно невысокая доля занятых в негосударственном секторе промышленности (не более 70%) в большинстве восточных и северных регионов страны.
Имеет значение и позиция региональных властей. Например, в Ульяновской области, известной консервативностью власти, на негосударственных предприятиях в 1995 г. было занято всего 18% промышленного персонала. Низкие темпы приватизации промышленности отмечены и в национально-территориальных образованиях: практически все республики с крупным промышленным потенциалом отстают от среднероссийского уровня (70-80%) (4, с.30).
Темпы "малой" приватизации (торговля и бытовое обслуживание) в большей степени зависят от конкретной экономической позиции региональных властей, чем от структурного фактора. В этой связи вполне объясним невысокий ее уровень в таких сдержанно относящихся к реформам регионах, как Татарстан, Башкортостан, Якутия, Ульяновская область. Несколько отстают от среднероссийского уровня северные и восточные регионы, в частности из-за объективно большой степени
государственного контроля за товарными потоками. Наиболее высокий уровень "малой" приватизации достигнут в центральных регионах.
Авторы монографии "Развитие экономических отношений "Центр-территория" в России" считают, что было бы явным упрощением сводить причины значительной дифференциации в уровне приватизации в регионах к таким явлениям, как конформизм или оппортунизм региональных властей к политике федерального центра (4). В ряде регионов, особенно в национально-административных образованиях, географически удаленных от центра, задолго до начала реформы собственности сложился своего рода капитализм в рамках госсобственности. Слои местной номенклатуры келейно приватизировали способы получения доходов и распоряжения ими без смены юридических форм собственности. Это особенно характерно для торговли, небольших предприятий пищевой и легкой промышленности. Массовая приватизация начала 90-х годов представляла серьезную опасность для этих групп. Изменение характера приватизации из номенклатурно-бюрократической в открытую рыночную остается во многих регионах важной проблемой адаптации общих норм к конкретным социально-экономическим условиям.
Тормозом для приватизации в ряде регионов, особенно в депрессивных, оказалась и низкая фондовооруженность предприятий, из-за которой суммарная стоимость ваучеров существенно превышала стоимость приватизируемого имущества госпредприятий. Так, в Дагестане совокупная стоимость государственного и муниципального имущества, подлежащего приватизации за ваучеры, составляла около 5 млрд. руб. по сравнению с номинальной стоимостью ваучеров на руках у населения - 20 млрд. руб. (4, с.33).
В регионах с высоким уровнем приватизации важной движущей силой процесса разгосударствления стал директорский корпус госпредприятий, быстро разобравшийся в том, как можно использовать унитарные нормы приватизации для вполне легитимного закрепления собственного контроля в компаниях. Обычно директорский корпус блокировался с трудовым коллективом предприятий, заручаясь его поддержкой в установлении инсайдерского контроля.
Прослеживая эволюцию взаимоотношений федерального центра и регионов по поводу контроля за региональной собственностью, исследователи отмечают, что контроль субъектов федерации за основными предприятиями своих регионов усилился в преддверии
президентских выборов 1996 г., когда центром было принято решение о передаче части федеральной собственности субъектам Федерации в счет погашения обязательств центра перед местными бюджетами. В обмен на лояльность федеральных властей в субфедеральную собственность передавались федеральные пакеты акций наиболее привлекательных и социально значимых предприятий. Например, Новосибирская областная администрация получила 51% акций аэропорта Толмачево - одного из крупнейших авиаузлов России (4, с.34).
Дальнейшее усиление контроля региональных элит отмечалось после кризиса 1998 г., чему способствовало общее ослабление федерального центра и "московских" финансовых групп. Регионализация процессов перераспределения собственности нашла выражение, в частности, в формировании региональных холдинговых структур под эгидой местных властей, например, Центральная топливная компания в Москве, Башкирская топливно-энергетическая компания, четыре холдинга во Владимирской облас-ти - в стекольной, льняной, хлопчатобумажной и оборонных отраслях.
Особенно острые конфликты по поводу установления регионального контроля развернулись в тех субъектах Федерации, где сосредоточены предприятия нефтяной отрасли, а также экспортоориентированные предприятия военно-промышленного комплекса.
Притязания регионов распространяются даже на приватизированные компании, чему в немалой степени способствует расплывчатость и неполнота российского частного права. Чтобы пополнить местные бюджеты, региональные администрации не только переподчиняют себе федеральную собственность, требуют передачи в трастовое управление федеральные контрольные пакеты, но и готовят к продаже массивы областной и муниципальной собственности.
Авторы обращают внимание на то, что финансовый кризис 1998 г. способствовал формированию принципиально новых отношений регионов с федеральным центром - регионы становятся реальными политико-экономическими центрами власти. Вырабатываемые регионами новые правила игры ставят под их полный контроль производственные, финансовые, товарные потоки. Местное законодательство, призванное закрепить эти правила, существенно отличается от федерального.
Укрепление экономической мощи регионов в ходе перераспределения прав собственности сопровождается
"олигархизацией" власти. Это выражается в том, что благодаря институту депутатского совместительства в рамках региональных парламентов практически оформляется корпоративная уния власти и крупных олигархических группировок. Одним из самых ярких примеров развития этого процесса является Москва, власти которой активно занимаются предпринимательством и являются крупнейшим собственником на своей территории.
Во многих регионах администрация всячески поощряет передачу доли акций крупных заводов, принадлежащих федеральному центру, в региональные фонды имущества.
Весьма своеобразно положение с региональной собственностью в Красноярском крае, пишет П.Нетреба (3). Администрация края выиграла в противоборстве с двумя крупнейшими российскими компаниями -"Норильским никелем" и КРАЗом (по вопросам управления, структуры, уплаты налогов) ценой потери контроля над ними. После двухлетней войны с администрацией за право управления экономикой края Красноярский алюминиевый завод (второе место в цветной металлургии страны, норма прибыли 19,3%) перешел к "Сибнефти" и "Сибирскому алюминию", контролируемым соответственно крупнейшими олигархами Р.Абрамовичем и О.Дерипаской. Заключив соглашение с обоими гигантами о своевременной уплате налогов, краевая администрация добилась тем не менее наполнения своего бюджета живыми деньгами (в 1999 г. почти на 80%). Региональные власти пытаются контролировать экономику края не только путем прямого владения предприятиями. В бюджете края на 2000 г. на прямые инвестиции в реальный сектор экономики впервые выделено с учетом внебюджетных фондов 500 млн. руб. (3, с.59).
Авторы делают вывод о неуклонном развитии тенденции к регионализации экономики в России (4). Однако, учитывая происходящее в настоящее время укрепление политической вертикали "центр -регионы", они предполагают, что в ближайшем будущем будет развиваться также и контртенденция, а именно усиление экономического контроля центра за регионами, особенно в том, что касается контроля и управления госсобственностью.
Е.Е.Луцкая
