CC BY
60
2000.03.007-011. РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ В МОСКВЕ И ДРУГИХ КРУПНЫХ ГОРОДАХ РОССИИ. (Сводный реферат).
1. Давайте оценим московскую землю // Моя Москва. — М., 1999. — С.31.
2. Земельные отношения / Беккер В.Я., Вороненко А.В., Дамур-чиев В.Н. и др.; Рук. авт. коллектива: Набатников В.Н.; Под общ. ред. Толкачева О.М. — М.: Гор. собственность, 1999. — 202 с.
3. НАГАЕВ Р.Т., ИБРАГИМОВ Л.Г. Управление земельными ресурсами и развитие рынка земли в городах: Теория, анализ, практика. — Казань: Дом печати, 1998. — 135 с.
4. РУДОВ А.И. Экономический механизм городского землепользования. — Ростов н/Д., 1999. — 98 с.
5. ТОЛКАЧЕВ О. Опыт приватизации государственной муниципальной собственности в Москве в период действия московской программы приватизации // Гор. собственность. — М., 1998. — N 1. — С.2-6.
Авторы рассматривают проблемы государственного регулирования городского землепользования в условиях переходной экономики России. В силу специфики предмета исследования первостепенное внимание уделено экономико-правовому подходу, а также нормативно-правовым документам, регламентирующим земельные отношения.
Авторы отмечают особую роль, которую земля играет в хозяйственной жизни, что обусловлено незаменимостью и невоспроизводимостью этого ресурса. Земля как главный атрибут недвижимости представляет собой один из основных элементов городской системы.
По мнению ряда исследователей (В.Я.Беккер, А.В.Вороненко, А.И. Рудов, О. Толкачев), наиболее эффективное распределение и использование земельных ресурсов может быть достигнуто в условиях рыночной экономики, но при строгом государственном контроле (2,4,5). Государственное управление земельными ресурсами осуществляется органами законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органами местного самоуправления, и нацелено на контроль за использованием и охраной земель, проведение землеустройства и мониторинга, ведение государственного земельного кадастра.
Как отмечают Р.Т.Нагаев и Л.Г.Ибрагимов, особенно большое значение для эффективного управления земельными ресурсами на этапе становления рыночного землепользования имеет государственный земельный кадастр - «установленная государством система учета, регистрации и оценки земель, которая направлена на регулирование земельных отно-
шений и включает сведения о правовом, хозяйственном и природном состоянии земель» (3, с.98). В России и в Москве земельный кадастр находится пока еще в стадии разработки.
Главный элемент рыночного землепользования - платность земельных ресурсов. В соответствии с законодательством, нормами платы за землю в городах России являются земельный налог и арендная плата, которые представляют собой регулярные платежи.
В настоящее время в России большая часть дохода государственного и местных бюджетов формируется за счет налогов на прибыль и заработную плату, тогда как в большинстве промышленно развитых стран доходная часть по крайней мере местных бюджетов формируется в основном за счет налогообложения недвижимости. Преимущество платы за землю — ее стабильность; стоимость земли не только не снижается со временем, но и повышается в силу растущего на нее спроса и ограниченности запасов. Сейчас основная функция платы за землю — возмещение стоимости инфраструктуры, но в принципе за счет платы за землю можно финансировать и другие расходные статьи бюджета, при этом главным критерием должно быть то, как эти расходы отражаются на стоимости земли. По мнению А.Рудова, увеличение доли и значения платы за землю в формировании местных бюджетов может значительно повысить эффективность налоговой системы, обеспечить сочетание экономических и социальных задач государственной политики (4, с.25, 27).
Внедрение принципа платности в землепользовании предполагает научно обоснованную оценку стоимости земли. На стоимость земли в городе влияют факторы, которые принято делить на пять категорий: экономические, социальные, юридические, административные или политические и физические, связанные с окружающей средой. Особенно трудно поддается оценке влияние факторов макроэкономического и социального характера, действие которых не зависит от местной власти.
Впервые попытка комплексной оценки городской территории была предпринята в СССР в 70-е годы в работах С.И.Кабаковой и А.А.Сегединова (3). В практическом плане экономическая оценка городской земли в России начала осуществляться в 1988-1991 гг., когда были разработаны и опробованы в Москве, Ленинграде, Горьком, Свердловске, Киеве и Барнауле соответствующие конкретные методики. Оценка складывалась из трех составляющих: 1) общественно-необходимые затраты, связанные с приведением территории в состояние, отвечающее требованиям экономического развития города (балансовая стоимость сущест-
вующих объектов и сооружений инженерно-транспортной и природоохранной инфраструктуры, а также предстоящие капиталовложения на развитие названных объектов); 2) экономическая оценка последствий от изменения характера использования территории в связи с новым строительством (затраты на реконструкцию существующей застройки, компенсация за убыль основных фондов, народнохозяйственный ущерб от изъятия под застройку природоценных земель); 3) экономическая ценность территории с позиции социальных результатов, достигаемых в процессе градостроительного развития, которая определяется по таким критериям, как функциональные удобства проживания населения, в том числе транспортная доступность; санитарно-гигиенические условия; архитектурно-художественные качества территории.
Как отмечают Р.Т.Нагаев и Л.Г.Ибрагимов, при общей схожести методов оценки земли в крупных городах, уже на первом этапе "включения" механизма платежного землепользования между ними имелись и частные различия. Так, в Москве и Горьком акцент был сделан на определение сравнительной ценности участков и районов застройки города в двух аспектах: а) во что фактически обходится городу полное освоение района застройки с учетом всех затрат как прошлых, так и будущих; б) какой экономический и социальный эффект достигается в результате застройки и эксплуатации этих территорий.
По мнению авторов, методики, разработанные для Ленинграда и Барнаула, в большей мере отвечали требованиям экономической оценки территорий, поскольку были ориентированы не столько на цели сравнения вариантов использования территории путем различных видов строительства, сколько на получение ее стоимостной рыночной характеристики с позиций выгодности для пользователя. В методиках оценки земли в крупных городах отмечались расхождения и по вопросу формирования системы платежей за землю (3, с.55).
Так называемые "затратные" методы оценки земли, разработанные в годы перестройки, позднее, с переводом городского хозяйства на рыночные принципы хозяйствования уступают место "отребительскому" подходу, в соответствии с которым стоимость земли приближается к "аукционной" цене.
Согласно "потребительской" модели оценка земельных участков проводится специально создаваемой в городе группой экспертов, которые, как правило, не учитывают количественные оценки произведенных ранее затрат. Данная модель устанавливает принципы комплексной
оценки городских земель; систему показателей оценки земельных участков в зависимости от их качества; принцип выбора базового (эталонного) земельного участка для сравнения; методы и формы комплексной оценки земель; принципы дифференцирования арендных платежей за землепользование. Система оценки качества участков городских земель включает пять групп показателей: доступность, экологическое качество, эстетическое и культурно-историче-ское качество застройки и территории, удобство проживания, инженерное оборудование территории (3, с.56-57). Современный этап развития методики комплексного ценового зонирования территории городов России, в том числе и Москвы, опирается именно на «потребительскую» модель оценки.
В настоящее время земля в Москве находится в собственности города. Правомочия собственника города осуществляет правительство Москвы. От имени правительства Москвы все оперативные вопросы, связанные с использованием городской земли, решает Московский земельный комитет (Москомзем). К компетенции Московской городской думы относятся: установление порядка взимания платы за землю; установление порядка предоставления в аренду земельных участков, находящихся в собственности г. Москвы; установление ставок земельного налога в соответствии с действующим законодательством; утверждение границ территориально-экономических зон; установление норм предоставления земельных участков; установление общих принципов оценки недвижимости, в том числе земельных участков.
К компетенции Московской городской администрации относятся: установление ставок арендной платы в соответствии с законами г. Москвы; организация сбора платы за землю и контроль за ее поступлением и расходованием; взыскание штрафов за нарушение земельного законодательства; составление и ведение земельного кадастра г. Москвы, кадастровая оценка земельных участков на основе зонирования территории города.
Важным направлением работы по повышению эффективности управления земельными отношениями в Москве, считают В.Беккер, А.Вороненко и В.Дамурчиев, является совершенствование системы прав на землю (2). Законом г. Москвы от 16.07.97 г. "Об основах платного землепользования в городе Москве" и в соответствии с действующим законодательством РФ предусмотрено применение в Москве следующих видов прав на земельные участки: право аренды (субаренды), право безвозмездного временного пользования, право пожизненного наследуемого
владения, право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования.
Аренда по-прежнему остается основной правовой формой предоставления земельных участков в Москве. Как подчеркивают авторы, в этом заключается специфика организации и управления земельными ресурсами в городе. В отличие, например, от Казани, где земля уже несколько лет продается в частную собственность, в Москве законопроект "О продаже земельных участков в городе Зеленограде" (который относится к московской агломерации), пока еще находится в стадии разработки. Московские власти придерживаются того принципа, что аренда является экономически наиболее эффективной формой землепользования и в наибольшей степени соответствующей российскому менталитету и хозяйственной культуре.
Земля в Москве сдается юридическим и физическим лицам в краткосрочную (до 5 лет) и долгосрочную (до 50 лет) аренду. Последняя осуществляется преимущественно на конкурсной основе.
Землепользователям, освобожденным в соответствии с законами РФ и г. Москвы от уплаты земельного налога, предоставляется право безвозмездного временного пользования земельными участками.
Право постоянного (бессрочного) пользования предоставляется на территории г. Москвы только на основании законов РФ и г. Москвы.
Право пожизненного наследуемого владения земельными участками на территории г. Москвы предоставляется гражданам-домовладельцам, постоянно зарегистрированным в домах, принадлежащих им на праве собственности и расположенных на этих участках. Домовладельцам, не зарегистрированным постоянно в домах, принадлежащих им на праве собственности, это право предоставляется в случае, если земельный участок не находится на территории, отведенной под городскую застройку в соответствии с утвержденным проектом детальной планировки. В пределах Московской кольцевой автомобильной дороги это могут быть участки площадью до 0,06 га, а за ее пределами — до 0,12 га (2, с.20-21).
В целях учета градостроительной ценности земли при установлении ставок земельных платежей вся территория Москвы разбивается на территориально-экономические зоны, внутри которых могут быть выделены подзоны повышенной или пониженной ценности. По данным на 1998 г., в Москве насчитывается 69 оценочных зон, в том числе 40 в пре-
делах окружной дороги. Размер регулярных земельных платежей для владельца, пользователя, арендатора земли определяется как произведение площади земельного участка, соответствующей ставки регулярных земельных платежей и поправочных коэффициентов с учетом установленных законодательством льгот. При этом под земельным участком понимается часть городской территории, имеющая площадь, границы, местоположение, правовой статус и другие характеристики, отражаемые в государственном земельном кадастре Москвы.
Законом г. Москвы от 21.01.98 г. введены новые ставки земельного налога (взамен ставок, введенных в действие Законом г. Москвы от 2.11.1994 г.). Ставки были откорректированы в связи с необходимостью приведения их в соответствие с принятым в августе 1994 г. федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в закон РФ "О плате за землю". Для исключения противоречий с федеральным законодательством правительству Москвы пришлось значительно, почти в 2 раза, снизить ставки земельного налога, а также пересчитать ставки по рублевому курсу.
Ставки арендной платы за землю устанавливаются мэром Москвы и пересматриваются не чаще одного раза в год, причем размер годового увеличения не может превышать 7% (при сохранении размеров земельного участка и его целевого использования).
В соответствии с распоряжением мэра Москвы от 07.08.96 г. приобретение права аренды на земельный участок на публичных торгах или посредством выкупа у г. Москвы по рыночной стоимости, а также перепродажа такого права квалифицируются как сделка купли-продажи и регистрируются в Москомземе. На основании купчей и градостроительного заключения оформляется договор аренды земли, который является основным правоустанавливающим документом на земельный участок. Согласно Закону Москвы №34, в договоры аренды вносится условие о том, что при нарушении арендатором, обладающим правом на сделки с арендными правами, условий договора уполномоченный орган государственной власти (Москомзем) вправе прекратить действие такого права.
Несмотря на наличие системы взимания земельных платежей, в доходной части Московского бюджета они составляли в 1996 г. лишь 1,3%, — сумму незначительную по сравнению с городами развитых стран, где эти платежи достигают 25% (3, с.75).
По мнению некоторых специалистов, серьезным препятствием на пути повышения эффективности регулирования земельных отношений в
Москве является то, что нормативно-правовая база этих отношений несовершенна и противоречива. Отсутствие в Москве земельного кадастра не позволяет оптимизировать основные виды земельных платежей, тормозит разработку критериев эффективности управленческих решений в сфере рыночного землепользования, а также способов создания кредитно-финансовых инструментов капитализации столичной недвижимости (2). Кроме того, недостаточная разработанность нормативно-правовой базы управления земельными ресурсами создают почву для многочисленных правонарушений и злоупотреблений со стороны лиц московской власти. Преодоление этих недостатков требует активного вмешательства государства и общества.
Е.Е.Луцкая
