CC BY
18
2000.01.052. МАРФЭН О., СПИНДЛЕР Ж. БАНКОВСКИЕ РИСКИ И МЕСТНЫЕ СООБЩЕСТВА.
MARFAING O., SPINDLER J. Les banques et le risque collectivites locales II Controle des activites bancaires et risques financiers I Etudes coordonnees par Spindler J.; Pref. de Gaffard J.-L. - P.: Economica, 1998. - P.315-335.
Французские эксперты анализируют риски, возникающие при кредитовании банками "местных сообществ" (на примере Франции).
Понятие "местные сообщества" (МС) включает широкий круг учреждений, объединений и органов управления, действующих на уровне и в масштабе административно-территориальных единиц (районов, департаментов и коммун): 1) административные учреждения местных органов власти; 2) административные объединения при местных органах власти (округа, городские сообщества и объединения); 3) другие местные структуры (консульские палаты, общества по благоустройству земель и сельских поселений, агентства по водным ресурсам и т.д.).
Роль МС в экономике западных стран после второй мировой войны постоянно возрастала. Во Франции удельный вес расходов местных органов управления в ВВП увеличился с 5% после второй мировой войны до 9% в 90-е годы, в Великобритании - соответственно с 6% до 20%. Кроме того, МС играют важную роль в инвестиционных проектах и валовых капиталовложениях в основной капитал, которые осуществляют все государственные административные учреждения (центральные и местные). Так, во Франции на них приходится более 12,5% общенациональных инвестиций и более 80% государственных валовых капиталовложений в основной капитал (с.315-316).
В последние два десятилетия во Франции, как и во многих ведущих западных странах, проводилась политика децентрализации государственного управления экономикой, которая привела к значительному расширению административной и хозяйственной самостоятельности МС. Преобразования в системе финансирования МС нашли выражение в сокращении государственных субсидий и льготных кредитов, снятии ограничений на использование внешних финансовых ресурсов, в том числе банковских кредитов, а также в отмене ряда налоговых привилегий. Так, во Франции до конца 70-х годов 65% всех кредитов, получаемых МС, составляли кредиты по льготным процентным ставкам (с.316). Предоставление таких кредитов было прерогативой трех государственных кредитно-финансовых учреждений - Caisse des depots et
consignations, Caisse d'epargne, Caisse d'aide a l'equipement des collectivités locales.
В 80-е годы было отменено большинство видов льготного кредитования МС, что сделало неизбежной диверсификацию источников их внешнего финансирования. Особенностью системы внешнего финансирования МС Франции является преобладающая роль банковского кредитования. Масштабы финансирования МС за счет эмиссии облигаций остаются небольшими (в среднем 6% общей суммы заимствований) (с.318). Законом о децентрализации (2 марта 1982 г.) были отменены типовые условия кредитования местных сообществ и порядок обязательного получения разрешения на кредит от органов центральной государственной администрации.
Одновременно государством были установлены жесткие правила, касающиеся погашения МС задолженности. Речь идет о законодательном предписании о включении расходов по погашению основного долга и процентов по нему в список "обязательных расходов" бюджета местной администрации. Часто это предписание рассматривается как гарантия государства по возмещению долга кредиторам.
Однако ухудшение финансового положения, нарастание внешней задолженности МС, нарушения графика ее погашения, затяжные переговоры по реструктуризации долгов и т.д. заставили многие банки по-новому взглянуть на проблемы кредитования МС. Осознание факта, что кредитование МС, как и любых других хозяйствующих субъектов, связано с определенными рисками, привело к разработке банковских нормативов (так называемых пруденциальных норм), регулирующих отношения между банками и местными администрациями.
Документы, посвященные данной проблеме и уже вступившие в силу, как правило, сосредотачиваются на глобальной оценке "риска МС" - с помощью коэффициента кредитоспособности банков и на ограничении использования МС новых финансовых инструментов (деривативов). "Риск МС" понимается как финансовый риск, который проявляется в неплатежах по основному долгу и непогашении процентов по нему в соответствии с графиком.
По мнению авторов, "риск МС", очень трудно поддается оценке с помощью коэффициента кредитоспособности банков, что отчасти связано с заниженным уровнем коэффициента взвешивания (удельного коэффициента рисков), установленным для банковских долговых требований к МС и используемым при его расчете. Так, в соответствии с
действующим во Франции с января 1993 г. предписанием кредитные учреждения должны поддерживать соотношение между собственным капиталом и суммой обязательств по кредитам на уровне не ниже 8%. При этом речь идет не о глобальном, а о взвешенном коэффициенте кредитоспособности, предусмат-ривающим оценку степени рискованности кредитов в зависимости от категории заемщика с помощью коэффициентов взвешивания. Если коэффициент взвешивания для кредитных требований к государству (центральной администрации) устанавливается в размере 0%, то для требований к МС - 20%, а к частным клиентам (физическим и юридическим лицам) - 100% (с.320). Иными словами, риск кредитования государства считается нулевым, а риск кредитования местных администраций - значительно более низким, чем частных клиентов.
Заниженный коэффициент взвешивания для требований к МС может иметь вредные последствия: предоставление займов местным администрациям становится более привлекательным, чем кредитование частных предприятий, требующее большего обеспечения собственным капиталом. Более того, такой норматив, стимулируя увеличение банковского кредитования МС, усиливает риск неплатежеспособности банков, которые могут не получить в срок причитающиеся им платежи по долгам.
Авторы делают заключение, что пруденциальное регламентирование должно затрагивать не столько банки, сколько МС, которые должны предоставлять максимум гарантий своей платежеспособности. Во Франции определенные гарантии в этом плане дает соблюдение местными администрациями трех нормативов, закрепленных в Законе об улучшении децентрализации от января 1988 г., в том числе:
1) норматива гарантированных годовых поступлений по займам, сумма которых не может превышать 50% доходов местного бюджета по разделу "доходы от функционирования" (местные бюджеты включают два раздела - доходы/расходы на функционирование и доходы/расходы на инвестиции - прим. реф.);
2) норматива годовых поступлений по займам, которые гарантируются МС, от одного юридического лица, в соответствии с которым они не могут превышать 10% общей суммы гарантированных МС заимствований;
3) норматива, ограничивающего часть от общей суммы займа, которая может быть гарантирована МС, - не более 50% суммы одного займа (для
кредитов, предназначенных для некоторых операций по благоустройству, - до 80%) (с.330).
Неудачный опыт Великобритании заставил правительство Франции ввести в сентябре 1992 г. ряд ограничений использования МС деривативов. В частности, предусмотрено, что они могут применяться как инструмент страхования от рисков только в рамках управления задолженностью с целью страхования от неблагоприятной динамики процентных ставок по кредитам и сокращения бремени бюджетных расходов. Кроме того, были определены юридические критерии, позволяющие идентифицировать цель использования деривативов как управление задолженностью, а не финансовую спекуляцию. Суть этих критериев состоит в соизмерении суммы контракта по деривативной сделке с величиной задолженности местной администрации: страховая сумма не может превышать общей суммы долга, который она страхует.
В свою очередь французские банки также принимают меры против "риска МС" путем оценки уровня платежеспособности МС. Методология такой оценки базируется на методологии анализа финансовой деятельности предприятий, которая адаптируется с учетом специфики деятельности МС. При анализе финансовой деятельности предприятий важнейшую роль играет оценка рентабельности. Однако для МС понятие рентабельности неприемлемо, поскольку получение прибыли в принципе не является конечной целью их деятельности. Поэтому за основу анализа берется понятие платежеспособности, под которым подразумевается способность возместить долг в будущем за счет ресурсов, имеющихся в наличии в настоящее время.
Один из ведущих банков Франции, кредитующий МС, - Credit local de France (он создан в 1987 г. на базе Caisse d'aide a l'equipement des collectivités locales, который был приватизирован в 1993 г.) разработал методологию анализа платежеспособности МС на основе коэффициента наличных сбережений. Этот коэффициент позволяет оценить способность МС финансировать свои инвестиции за счет своих бюджетных доходов (после вычета из них расходов на обслуживание долга).
Более глубокий анализ платежеспособности МС предполагает оценку стоимости ее имущества и налогового потенциала. Оценка стоимости имущества позволяет определить, в какой степени имеющиеся активы покрывают расходы по инвестиционным проектам и по обслуживанию долга. При этом важно установить долю высоколиквидных активов,
которые могут быть реализованы для покрытия долгов. Размер налогового потенциала МС определяется исходя из имеющейся налоговой базы, к которой применяются средненациональные ставки налогов. Однако одного показателя налогового потенциала недостаточно: следует проанализировать динамику "экономического окружения", влияющую на величину налоговой базы, а также экономическую стратегию, выбранную руководством данной местной администрации.
Глобальная оценка рисков кредитования МС предполагает изучение положения дел во всех структурах, непосредственно связанных с ней. Между тем количество и разнообразие таких структур в последние десятилетия постоянно нарастают, что обусловлено расширением функций местных администраций, диверсификацией их деятельности. Поскольку МС связаны с многочисленными структурами определенными юридическим обязательствами, то возникают юридические риски: следует проверить, законны ли такие обязательства и не превысила ли местная администрация свои полномочия.
Поскольку местные администрации часто не в состоянии выполнять свои многочисленные функции, они отдают их частным предпринимателям на условиях концессии, аренды, временного управления, заведования имуществом и т.д. Такая передача функций обозначается понятием "делегирование управления". При этом происходит разделение бремени ответственности и рисков между местной администрацией и структурой, которой "делегировано управление" какой-либо сферой общественных услуг. Если эта структура окажется в трудном положении, местной администрации придется взять на себя все издержки.
Изменения, которые были внесены в последние годы в систему государственного счетоводства, способствуют более полной оценке рисков неплатежеспособности МС. В концепции государственного счетоводства все большее внимание уделяется вопросам пруденциального регулирования, направленного на своевременное выявление опасных тенденций, которые могут привести к ухудшению состояния активов и бюджета местных администраций. Для банков-кредиторов особенное значение имеет постановление, вступившее в силу с января 1997 г., о резервном фонде, который отныне является обязательной статьей расходов бюджетов коммун и предназначен для обеспечения гарантий по займам.
Другое важное для банков-кредиторов решение закреплено законом от февраля 1992 г. об административно-территориальном делении Франции: все коммуны с более 3500 жителей при публикации бюджетных документов должны включать в них приложение, в котором в консолидированном виде представляются результаты за последний бюджетный период по основному и присоединенным бюджетам.
Некоторые эксперты считают, что консолидация бюджетов служит средством предотвращения финансовых рисков, которым подвергаются кредитно-финансовые учреждения, предоставляющие займы МС. Авторы придерживаются другой точки зрения, полагая, что метод консолидации бюджетов не дает полного представления о всем объеме рисков кредитования МС. Круг различных структур, взаимодействующих с местной администрацией, в каждом конкретном случае различается. Здесь нет единой модели и единых правил взаимодействия структур, а потому невозможно выработать общие рекомендации и методику оценки консолидированного бюджета.
Кроме того, трудно определить границы всей "группы МС", объединяющей местную администрацию и связанные с ней структуры. "Группа МС" объединяет очень разнородные с юридической и экономической точек зрения структуры, отличающиеся своей целевой установкой, методами счетоводства и т.д. Консолидировать бюджеты государственного учреждения и частного предприятия не имеет смысла хотя бы потому, что цель первого - выполнение общественно полезной деятельности, а второго - получение прибыли.
По мнению авторов, в этих условиях боле уместна не консолидация бюджетов, а консолидация рисков. Фундаментальный принцип консолидации рисков - глобальный риск исходит от всей группы структур как совокупности, а не от отдельной структуры. При данном подходе, в противоположность подходу, заложенному в государственных нормативных документах, приоритетной задачей пруденциальных мер является не обеспечение равновесия бюджетов местной администрации и связанных с ними структур, а обеспечение валового накопления финансовых ресурсов (называемого резервным или страховым), которое позволит избежать рисков.
В этом случае задача состоит в том, чтобы на основе предварительной оценки размеров "группы МС" и масштабов осуществляемых в ее рамках операций сделать вывод о целесообразности проекта, под который берется кредит. Для выполнения этой задачи местный аудитор должен
идентифицировать различные типы рисков, которым подвергаются финансы "группы МС" и провести их консолидацию.
В общем плане количество рисков очень велико: они могут быть связаны с изменениями рыночной конъюнктуры (рыночные риски), деятельностью контрагентов, инфляцией, замедлением экономического роста и т. д. Однако для банков-кредиторов важны только внешние риски, обусловленные формальными обязательствами, юридическими и финансовыми связями МС с другими структурами, входящими в "группу МС", а также соответствующими обязательствами самих этих структур. Считается, что наиболее серьезные риски возникают при: банкротстве партнера, по обязательству которого местная администрация или структуры из "группы МС" предоставили гарантии; реализации крупномасштабного проекта посредством "смешанной" компании (с участием государственного и частного капитала); передаче общественных услуг в концессию частным предпринимателям с условием, что они ликвидируют дефицит бюджета, имеющийся в этой области деятельности.
Очень трудной задачей является оценка вероятности неожиданного появления рисков. Такая оценка предполагает выделение из "группы МС" круга структур, которые входят в зону риска и включаются в процесс консолидации бюджетов. Среди таких структур: организации, в капитале которых коммуна имеет участие; ассоциации, которые пользуются крупными субсидиями из местного бюджета или представляют риск; организации, которым местные власти предоставляют в пользование материальные или людские ресурсы; организации, право управления которыми принадлежит муниципальным властям; организации, с которыми местная администрация заключила контракт; учреждения, которые пользуются финансовыми гарантиями муниципальных органов.
Г.В.Семеко
