CC BY
482
11.4. ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОИЗВОДСТВА ПО ДЕЛАМ О НАРУШЕНИИ ТАМОЖЕННЫХ ПРАВИЛ
Гречкина Ольга Владимировна, к.ю.н., доцент. Место работы: кафедра конституционного и административного права, Южно-Уральский государственный университет. e-mail: grechki-na74@rambler.ru
Аннотация: В статье на основе анализа норм административного и таможенного законодательства автором внесены предложения по совершенствованию положений, регулирующих применение сроков давности привлечения к административной ответственности лиц за нарушение таможенных правил и вопросов проведения таможенными органами проверки после выпуска товаров.
Ключевые слова: срок давности, длящееся правонарушение, административная ответственность, нарушение таможенных правил.
PROBLEMS OF ADMINISTRATIVE PRODUCTION FOR THE VIOLATION THE CUSTOMS REGULATIONS
Grechkina Olga Vladimirovna, PhD in law, associate professor. Place of employment: South-Urals state university, administrative and constitutional law chair. E-mail: grechki-na74@rambler.ru
Annotation: In the article on the basis of analysis of norms of administrative and custom legislation an author suggestions are brought in on perfection of positions, regulative application of terms of remoteness of bringing in to administrative responsibility of persons for violation of custom rules and questions of realization custom organs verifications after producing of the goods.
Keywords: term of remoteness, lasting offence, administrative responsibility, violation of custom rules.
Производство по делам о нарушении таможенных правил осуществляется таможенными органами не иначе как на основаниях и в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), и в связи с административным правонарушением.
В пределах компетенции и в соответствии с ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ таможенные органы составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных главой 16-ой, а именно - частями 1 и 3 ст. 16.1 и ст. ст. 16.2 - 16.23 КоАП РФ.
Восьмилетняя правоприменительная практика, связанная с привлечением лиц к ответственности за нарушение таможенных правил, выявила достоинства и недостатки КоАП РФ, в частности тех его норм, которые определяют порядок производства по делам о нарушении таможенных правил, правила определения длящегося правонарушения, сроки давности привлечения к административной ответственности и др.
Так, в нормах КоАП РФ не содержится определения длящегося административного правонарушения, а также критериев, позволяющих отнести конкретные виды административных правонарушений к категории длящихся. В законе не имеется и перечня длящихся административных правонарушений.
Вместе с тем, определение длящегося административного правонарушения сформулировано в пункте 14
постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. № 5. Согласно этому определению «длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающем-ся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей»1. При этом такие обязанности могут быть возложены и иным нормативным правовым актом, а также правовым актом ненормативного характера, например, представлением прокурора, предписанием органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль).
Анализ таможенных правонарушений, предусмотренных 16-ой главой КоАП РФ, позволяет прийти к выводу о том, что длящимися среди них можно назвать, например, такие как: «Незаконные пользование или распоряжение условно выпущенными товарами либо незаконное пользование арестованными товарами» (ст. 16.20 КоАП РФ); «Незаконные приобретение, пользование, хранение либо транспортировка товаров и (или) транспортных средств» (ст. 16.21 КоАП РФ); «Незаконное осуществление деятельности в области таможенного дела» (ст. 16.23 КоАП РФ).
Выделение длящихся правонарушений из общего перечня таможенных правонарушений основано, в первую очередь, на применении таких критериев, как место и время. Так, местом нарушения правовых предписаний, установленных 16-ой главой КоАП РФ, являются таможенная граница, зона таможенного контроля, осмотра и т.п2.
Вышеперечисленные длящиеся правонарушения в области таможенного дела, как правило, совершаются на таможенной территории Российской Федерации, то есть вне мест, именуемых таможенной границей, зоной таможенного контроля, осмотра. Для таких действий как пользование, распоряжение, хранение, транспортировка либо незаконное осуществление деятельности в области таможенного дела, таможенным законодательством не установлены временные характеристики.
В свою очередь для многих других действий участников внешнеэкономической деятельности законом предусмотрены и установлены номинальные сроки их осуществления. К таким действиям можно отнести, например, декларирование (подача таможенной декларации), доставка, представление документов и сведений, отчетность, вывоз или ввоз товаров временно ввезенных товаров и транспортных средств. Однако невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением. Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не была выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока. В этой связи нельзя признать длящимися такие, например, правонарушения, как: «Недек-
1 Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (с изм. от 11 ноября 2008г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. № 6. 2005.
2 Серков П.П. Административные правонарушения: квалифика-
ция и назначение наказаний: науч.-практ. пособие. - М.: Норма, 2010. С 55.
ларирование либо недостоверное декларирование товаров и (или) транспортных средств» (ст. 16.2 КоАП РФ); «Недекларирование либо недостоверное декла-
рирование физическими лицами иностранной валюты или валюты Российской Федерации» (ст. 16.4 КоАП РФ); «Недоставка, выдача (передача) без разрешения таможенного органа либо утрата товаров или документов на них» (ст. 16.9 КоАП РФ); «Несоблюдение
сроков подачи таможенной декларации или представления документов и сведений» (ст. 16.12 КоАП РФ); «Непредставление в таможенный орган отчетности» (ст. 16.15 КоАП РФ); «Невывоз либо неосуществление обратного ввоза товаров и (или) транспортных средств физическими лицами» (ст. 16.18 КоАП РФ).
Уяснение четкого определения длящегося правонарушения неразрывно связано с вопросами исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой этой статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.
Таможенным законодательством закреплено право таможенного органа осуществлять проверку достоверности заявленных при таможенном оформлении сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств, а именно - в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем3. Такую проверку после выпуска товаров таможенные органы вправе проводить посредством применения форм таможенного контроля, предусмотренных главой 35 Таможенного кодекса Российской Федерации (далее ТК РФ). Формами таможенного контроля являются: проверка документов и сведений; устный опрос; получение пояснений; таможенное наблюдение; таможенный осмотр товаров и транспортных средств; таможенный досмотр товаров и транспортных средств; личный досмотр; проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков; осмотр помещений и территорий; таможенная ревизия.
Вместе с тем далеко не все из перечисленных форм таможенного контроля могут осуществляться после выпуска товаров. Анализ статей 367-376 ТК РФ позволяет сделать вывод, что такие формы контроля, как: проверка документов и сведений, таможенное наблюдение, таможенный досмотр товаров и транспортных средств и личный досмотр не могут проводиться таможенными органами после выпуска товаров в свободное обращение, так как они должны осуществляться либо при таможенном оформлении, либо во время перевозки товаров и транспортных средств, находящихся под таможенным контролем, либо при подаче таможенной декларации. Однако нормы, устанавливающие применение таких форм таможенного контроля, как: получение пояснений, таможенный осмотр товаров и транспортных средств, проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков, осмотр помещений и территорий не содержат запрета, а, следовательно, данные
3 См. ч. 2 ст. 361 Таможенного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации.2003. №22. Ст. 2066.
формы таможенного контроля могут применяться после выпуска товаров. Лишь одна норма ТК РФ, устанавливающая порядок и условия применения такой формы таможенного контроля, как таможенная реви-зия4, достаточно четко обозначает возможность применения этой формы таможенного контроля после выпуска товаров.
Таким образом, если в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем в ходе проведения таможенной ревизии будет установлен факт совершения длящегося таможенного правонарушения, тогда срок давности привлечения к административной ответственности будет исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Таким днем будет являться день завершения проведения проверки и незамедлительного составления акта о результатах проведения таможенной ревизии.
В этой связи интересным представляется предложение профессора Н.Г.Салищевой. Отмечая новеллу в применении норм ст. 4.5 КоАП РФ об установлении сроков давности привлечения к административной ответственности со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа за правонарушения, предусмотренные ст.ст. 14.9, 14.31-14.33 КоАП РФ, автор говорит о возможности установления аналогичного правила применительно к нарушениям законодательства об экспортном и валютном контроле5.
Учитывая специфику правоприменительной деятельности таможенных органов, в частности нормативно урегулированную возможность проведения проверки после выпуска товаров и (или) транспортных средств, на наш взгляд, аналогичное правило следует установить применительно к нарушениям таможенных правил и дополнить ч. 6 ст. 4.5 КоАП РФ указанием на статьи. 16.20, 16.21, 16.23 КоАП РФ.
Вместе с тем, представляется ошибочным предложение автора о целесообразности исключения антимонопольного законодательства из перечня отраслей законодательства, о нарушениях которых допускается проведение административного расследования. По мнению автора действия комиссии антимонопольного органа по установлению факта нарушения антимонопольного законодательства по сути дела представляют собой специфический вид административного расследования. Несомненно, это специфический вид административного расследования, вид - как часть административного расследования, но не административное расследование в обычном нормативном понимании его содержания с тем полным объемом полномочий государственных органов, который предоставляется им законом после возбуждения дела об административном правонарушении.
Равное положение относится и к нарушениям таможенного законодательства. Так, согласно таможенному законодательству при проведении таможенной ревизии таможенные органы вправе получать доступ в пределах своей компетенции к базам и банкам данных автоматизированных информационных систем проверяемого лица; требовать безвозмездного представления любой документации и информации; осматривать
4 См. ст. 376 Таможенного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации.2003. №22. Ст. 2066.
5 Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в России в современный период // Административное право и процесс. 2009.
№ 5. С. 8.
помещения и территории проверяемого лица; проводить осмотр и досмотр товаров; проводить инвентаризацию товаров; проводить изъятие товаров либо налагать на них арест. Это далеко не полный перечень процессуальных действий и мер административноправового принуждения, который правомочен проводить таможенный орган в рамках административного расследования, осуществляемого в ходе производства по делу об административном правонарушении. В этой связи исключение антимонопольного, таможенного законодательства из перечня отраслей законодательства, о нарушениях которых допускается проведение административного расследования, не позволит уполномоченным органам всесторонне, полно и объективно исследовать все доказательства дела.
В свою очередь право таможенного органа осуществлять проверку сведений после выпуска товаров в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем не ограничивается перечнем длящихся правонарушений. Таможенное законодательство не содержит нормы, запрещающей таможенным органам проводить проверку после выпуска товаров в отношении иных фактов нарушения таможенных правил. Например, при выявлении факта недостоверного декларирования товаров (данное правонарушение по вышеназванным причинам не относится к длящимся правонарушениям) таможенные органы правомочны проводить таможенный контроль путем проверки сведений, подтверждающих выпуск товаров, либо путем проверки наличия на товарах маркировки или иных идентификационных знаков, в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем. В этом случае, согласно действующему законодательству об административных правонарушениях, срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется с момента подачи декларации, в которой указаны недостоверные сведения, послужившие основанием для освобождения от уплаты таможенных пошлин, налогов или для занижения их размера. Понятно, что не только выявление такого факта, но и административное расследование и рассмотрение такого дела должны укладываться в обозначенный годичный срок давности привлечения к административной ответственности. В противном случае виновное лицо может уйти от ответственности в связи с истечением сроков давности. Не случайно в последнее время таможенные органы активно инициируют вопрос об установлении в законодательстве трехгодичного срока проведения проверки после выпуска то-варов6.
Представляется, что увеличение до трех лет срока проверки достоверности сведений после выпуска товаров следует увязывать с требованиями положений административного и уголовного законодательства Российской Федерации. Федеральный законодатель, осуществляя правовое регулирование на основании статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации, установил как административную, так и уголовную ответственность за нарушение правил перемещения товаров и транспортных средств и определили соответствующие составы правонарушений и санкции за их совершение. Соответственно, если уголовное законо-
6 Приказ ФТС России от 01 октября 2008г. № 1221 «О решении коллегии ФТС России от 29 августа 2008г. «О проекте концепции таможенного оформления и таможенного контроля в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации»» // Документ официально опубликован не был.
дательство Российской Федерации за преступления в сфере таможенного регулирования7 (за исключением ст. 194 УК РФ - «Уклонение от уплаты таможенных платежей, взимаемых с организации или физического лица») устанавливает 6-летний срок давности привлечения к уголовной ответственности, то законодательство Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает 1-годичный срок давности привлечения лица к административной ответственности.
В этой связи возможность проведения форм таможенного контроля после выпуска товаров, то есть со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем, необходимо устанавливать по признаку отграничения конкурирующих норм данных отраслей законодательства. Таким признаком является крупный размер, установленный в настоящее время как стоимость незаконно перемещенных товаров в сумме, превышающей 250 тысяч рублей8. Поэтому, в случае выявления факта незаконного перемещения товаров и транспортных средств, стоимость которых превышает установленный законом крупный размер, определенные формы таможенного контроля могут осуществляться в течение трех лет со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем, и лицо может быть привлечено к уголовной ответственности по соответствующей статье Уголовного кодекса Российской Федерации. Если же стоимость незаконно перемещенных товаров не превышает установленный законом крупный размер, тогда лицо подлежит привлечению к административной ответственности. В данном случае выявление факта нарушения таможенных правил по истечении одного года не повлечет ответственности лица, а целесообразность и затратность проведения форм таможенного контроля в 3-х летний период не будет оправданной.
Исходя из приведенных рассуждений, существует два варианта выхода из описанной ситуации. Первый вариант. Необходимо внести изменения в пункт 2 статьи 361 ТК РФ и изложить следующим образом: «2. Проверка достоверности сведений после выпуска товаров и (или) транспортных средств может осуществляться таможенными органами в течение одного года со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем, а в случае, если стоимость незаконно перемещенных товаров превышает 250 тысяч рублей, то такая проверка может осуществляться таможенными органами в течение трех лет со дня утраты товарами статуса находящихся под таможенным контролем». Второй вариант. Необходимо внести изменения в часть 1 статьи 4.5. КоАП РФ, где указать, что за нарушение таможенного законодательства Российской Федерации постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении трех лет со дня совершения административного правонарушения.
7 См, ст. 188 УК РФ - «Контрабанда», ст. 189 УК РФ - «Неза-
конные экспорт или передача сырья, материалов, оборудования, технологий, научно-технической информации, незаконное выполнение работ (оказание услуг), которые могут быть использованы при создании массового поражения, вооружения и военной техники», ст. 190 УК РФ - «Невозвращение на территорию Российской Федерации предметов художественного, исторического и археологического достояния народов Российской Федерации и зарубежных стран» // Собрание законодательства Российской Феде-рации.1996. № 25. Ст. 2954.
8 См., примечание к ст. 169 Уголовного кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федера-ции.1996. № 25. Ст. 2954.
Первый вариант представляется наиболее приемлемым. К вопросу об усилении ответственности лиц за нарушение таможенных правил следует подходить достаточно взвешенно. Принцип справедливости наказания и его соразмерности совершенному деянию, вытекающий из статей 19, 45 и 55 Конституции Российской Федерации, предполагает установление дифференциации этой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении наказания. Характеризуя виды таможенных правонарушений, установленных главой 16-ой КоАП РФ, нельзя не отметить специфику таможенных правонарушений, значительная часть которых содержит наказание в виде достаточно больших штрафных санкций. К примеру, по 10-ти видам правонарушений указанной главы предусмотрено наложение административного штрафа в размере, как правило, до двукратной стоимости товаров, явившихся предметами правонарушения, с конфискацией предметов правонарушения или без таковой. В этой связи постановка вопроса может быть некорректна.
Указанные особенности административного производства по делам о нарушении таможенных правил с учетом их существенного практического значения вызывают необходимость дальнейшего исследования и совершенствования нормативного регулирования.
Отзыв
Представленная к публикации статья посвящена актуальным проблемам теории административнопроцессуального права, а именно понятию и сущности длящегося правонарушения в сфере таможенного регулирования, а также вопросам применения сроков давности привлечения к административной ответственности. В статье дается критический анализ норм административного и таможенного законодательства, их соотношению и взаимодействию с позиции производства по делам об административных правонарушениях. На основе анализа определения длящегося правонарушения, предложенного Пленумом Верховного Суда Российской Федерации, выделены длящиеся правонарушения в сфере таможенного регулирования. Учитывая установленные таможенным законодательством полномочия таможенных органов по проведению в течение одного года проверки достоверности сведений после выпуска товаров, автор вносит предложение по совершенствованию положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, регулирующих применение сроков давности привлечения к административной ответственности лиц за нарушение таможенных правил. По мнению автора статьи, проведение таможенного контроля после выпуска товаров не дублирует процедуру административного расследования по делам о нарушении таможенных правил, проводимую таможенными органами после выявления факта правонарушения в ходе проведения такого контроля.
Базовая посылка автора заключается в необходимости четкого уяснения особенностей административного производства по делам о нарушении таможенных правил с учетом их существенного практического значения.
Статья не содержит сведений, не разрешенных для опубликования в открытой печати, и не содержит научных материалов, принадлежащих другим авторам.
Статья Гречкиной О.В. отражает современные запросы науки административно-процессуального и таможенного права, имеет существенное значение для дальнейшего развития данной отрасли права.
На основании изложенного, полагаю возможным рекомендовать статью Гречкиной О.В. на тему: «Проблемы административного производства по делам о нарушении таможенных правил» к опубликованию в журнале.
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор В.И. Майоров
