CC BY
85
10.7. ОСОБЕННОСТИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОСУДАРСТВА И АКЦИОНЕРНЫХ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНЫХ ОБЩЕСТВ ПОСЛЕ ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ ОБЩЕГО УСТАВА РОССИЙСКИХ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX ВЕКА
Крупко Роман Сергеевич, аспирант. Место учебы: Самарский государственный областной университет Наяновой. E-mail: [email protected]
Аннотация: В статье рассматриваются основные направления законодательного регулирования железнодорожных отношений Общим уставом российских железных дорог и методы воздействия государства на частные железнодорожные общества в конце 1870-х гг.
Ключевые слова: Общий устав российских железных дорог, министерство путей сообщения, тарифы, грузоперевозки.
PECULIARITIES OF INTERACTION BETWEEN THE STATE AND JOINT-STOCK RAILWAY COMPANIES AFTER COMING INTO FORCE OF THE GENERAL STATUTE OF RUSSIAN RAILWAYS IN THE SECOND HALF OF THEXIX CENTURY
Krupko Roman Sergeevich, postgraduate student. Place of study: Samara regional state university named after Nayano-va. E-mail: [email protected]
Annotation: The article describes the main directions of legal regulation of railway relations by General statute of Russian railways and methods of state interference to private railway companies in the late 1870's.
Keywords: The general statute of Russian railways, Ministry of railways, tariffs, cargo transportation.
Происходящие в нашей стране преобразования, модернизация рыночной экономики, разработка новой концепции структурной реформы железнодорожного транспорта не могут не привлекать пристального внимания ученых. Очевидно, что построение в России развитой рыночной экономики требует стабильной работы транспортной инфраструктуры, достижимой только путём проведения её дальнейшего реформирования. Большую актуальность приобретает обращение к отечественному историческому опыту законодательного регулирования железнодорожных отношений в связи с тем, что, несмотря на технический прогресс и социальные преобразования, перед законодателем возникают, во многом, те же проблемы, что почти полтора века назад.
В этом отношении особое внимание обращают на себя Общий устав российских железных дорог1 и связанная с ним реформа, которые были обязаны своим появлением деятельности учрежденной 22 июля 1876 г. комиссии графа Э. Т. Баранова «для всестороннего исследования железнодорожного дела». До введения в действие Общего устава российских железных дорог железнодорожное законодательство строилось на
1 Общий устав российских железных дорог (по офиц. изданию 1906 г.). // СЗРИ. - Т. 12. - Ч. 1. - СПб., 1912.
множестве правил, инструкций, циркуляров и прочих административных распоряжений. Новый железнодорожный закон именно из них черпал свои статьи, во всём, что касалось перевозки пассажиров и грузов. Немаловажно, что за образец Общего устава российских железных дорог было взято Положение об эксплуатации германских железных дорог, а также швейцарский закон о железных дорогах .
Главный вывод комиссии графа Э. Т. Баранова заключался в необходимости усиления государственного контроля путём создания особого органа, объединившего бы усилия нескольких государственных ведомств3. В этих целях проект комиссии предусматривал создание Высшего железнодорожного совета -контрольная деятельность одного министерства путей сообщения признавалась недостаточной. Железнодорожный совет состоял из товарищей министров, директоров департаментов, углепромышленников, представителей торговли, земств и железных дорог под председательством министра путей сообщения4. На железнодорожный совет возлагался высший административно-хозяйственный надзор за железнодорожным делом.
Высказывались мнения5, что создание и введение в состав министерства путей сообщения Высшего железнодорожного совета не внесло ничего радикально нового в способ ведения железнодорожного дела, однако этот шаг следует рассматривать как попытку вернуть железные дороги в ведение государства. Согласно §21 проекта Общего устава, ни одно из постановлений съездов представителей железных дорог и их правлений не могло войти в силу без утверждения высшим железнодорожным советом или учреждавшимся при нём распорядительным комитетом. Центральной власти предоставлялось право рассмотрения тарифов и приостановления действия тех из них, которые признавались вредными для интересов госу-дарства6.
При этом ограничивалась компетенция съездов представителей железных дорог, постановления которых ранее исполнялись беспрекословно всеми компаниями. Съезды представителей железнодорожных обществ имели ряд важных функций:
1) составление правил и инструкций по вопросам взаимных обязательственных отношений между компаниями: о порядке перевоза пассажиров и грузов, об условиях взаимного пользования подвижным составом, о денежных расчётах и пр.;
2) составление проектов тарифов прямого сообщения и представление их высшему железнодорожному совету;
3) обсуждение мер, могущих служить к развитию железнодорожного дела вообще;
4) обсуждение, составление и представление в Высший совет ходатайств об изменениях или дополнениях действовавших железнодорожных законов;
5) обсуждение, составление и представление в Высший совет протестов и жалоб компаний по поводу правительственно-административных требований и
2 См.: Общий устав российских железных дорог с изложением бывших при рассмотрении оного в Государственном совете суждений. - СПб.: тип. министерства путей сообщения, 1886.
3 Без автора. // Новости, 1885. №20, №27. С. 2.
4 Железнодорожная реформа. / Без автора. // Судебная газета, 1885. №7. С. 4.
5 Без атвора. // Вестник Европы. - Т. 5. Внутр. обозр., 1885. С. 361.
6 Записка о проекте железнодорожного закона в России. - М.:
печатня С. П. Яковлева, 1883. С. 3.
распоряжений, нарушавших интересы или уставы железнодорожных обществ7.
Съезды являлись органом для объединения правил эксплуатации по соглашению заинтересованных железнодорожных обществ. При съездах устраивались совещательные собрания инженеров для разработки наиболее важных вопросов технической эксплуатации дорог. С помощью этих собраний производился обмен научными сведениями и практическим опытом совершенствования техники железнодорожного дела. Реформа внесла изменения: вместо принципа свободного соглашения устанавливался принцип принятия решений по большинству голосов. Съезды собирались по распоряжению или с разрешения министерства финансов и подчинялись правилам, установленным Советом по тарифным делам. Представители министерства финансов и, по ходатайству, представители заинтересованных учреждений и общественных организаций имели право участи в съездах с совещательным голосом. Министерство финансов в результате проведённой реформы и вступления в силу Общего устава стало устанавливать правила и рекомендации по работе железнодорожных съездов. Так, было определено, что съезды представителей железнодорожных обществ могли быть общими и частными. На первые созывались представители всех обществ, на вторые -представители дорог определённого направления. В съездах участвовали эксперты, компетентные в коммерческих и промышленных вопросах. Председатели и заведующие, ведшие заседания, избирались либо самими съездами, либо министерством финансов, если оно само выносило вопросы на обсуждение. В последнем случае, съезд разделялся на две сессии -первую вёл назначенный председатель, а вторую -избранный. Председатель съезда вёл делопроизводство и счетоводство, составлял перечень вопросов, выносимых на повестку дня, составлял протоколы заседаний, представлял перечень вопросов и протоколы в Департамент железнодорожных дел министерства финансов, приводил в исполнение решения съездов, представлял в министерство финансов предложения съезда, подлежавшие утверждению правительством. Заведующий общим съездом по тарифным вопросам являлся ответственным редактором Сборника тарифов российских железных дорог. За три недели до открытия съезда заведующий оповещал представителей железнодорожных обществ через «Правительственный вестник» о повестке дня и вопросах, выносимых на обсуждение министерством финансов. После открытия съезда и выбора его председателя заведующий передавал последнему право руководства заседанием. Решения принимались закрытым голосованием. И частные, и казённые железнодорожные общества имели по одному голосу на каждые сто вёрст протяжения дороги. Если дорога имела протяжение менее ста вёрст, то соответствующее общество также имело один голос, чтобы количество голосов казённых обществ не превышало половины общего числа голосов, присутствующих на съезде. Если председательствующий не добивался единогласного принятия решения по тарифным вопросам, то меньшинство имело право высказать своё мотивированное мнение в приложении к протоколу съезда. Тарифные съезды собирались два раза в год, по требованию же мини-
7 Без автора. // Правительственный вестник, 1882. №22. Внутренние известия.С. 2.
стерства финансов они могли собираться ежемесячно8.
Предложения, выработанные на съездах, вместе с обоснованием должны были представляться в тарифные учреждения министерства финансов. Министерство могло приостановить введение новых тарифов, определить дополнительные условия вступления в силу предлагавшихся тарифов либо отказать в их утверждении. Если министерство финансов в течение шести недель не давало официального ответа по внесённым предложениям съезда, то согласие считалось полученным, и предлагаемые тарифы вступали в силу.
Новая процедура работы съездов представителей железнодорожных обществ обеспечила баланс частных и публичных интересов, так как некрупные общества были защищены через представление им права голоса, их мнение должным образом фиксировалось. Поскольку отечественное законодательство устанавливало, что «никакой новый тариф не может быть введён в действие иначе, как при точном соблюдении правил относительно составления, публикации, введения в действие и отмены тарифов»9, можно сделать вывод, что тарифы в Российской Империи не были условием договора перевозки, а являлись административной нормой.
Следует при этом отметить, что в Западной Европе и североамериканских штатах в XIX в. тарифное законодательство не было таким жёстким. В Англии железнодорожные общества имели полную свободу в установлении тарифов, правительство имело право только пересматривать их максимальные ставки, если доходность компании превышала определённый уровень. Во Франции тарифы правительством не устанавливались, а только утверждались. В Германии правительство контролировало тарифы, а утверждало их лишь в экстренных случаях. В Бельгии и Голландии тарифы утверждались правительством только в том случае, если компания финансировалась им. В североамериканских штатах тарифы утверждались правительством, начиная с 1886 г., и только при перевозках между штата-10
ми .
В Российской Империи все тарифные постановления съездов представлялись на утверждение Высшего железнодорожного совета министерства финансов, таким образом, деятельность железнодорожных обществ ставилась в зависимость от одного центрального правительственного учреждения, т. е. стала подчиняться централизованной регламентации11.
Что касается самого учреждения, Высшего железнодорожного совета, то ему предоставлялся целый ряд административных и контрольных функций:
1) рассмотрение законопроектов, касавшихся устройства и эксплуатации железных дорог, и представление их на Высочайшее утверждение;
2) утверждение и издание правил и инструкций в развитие существовавших железнодорожных законов;
3) рассмотрение условий постройки новых дорог, условий слияния обществ между собой и выдачи ссуд, а также утверждение уставов;
8 Сборник относящихся к железным дорогам узаконений и распоряжений. - Ч. 2. Специальные, относящиеся к железным дорогам узаконения. - СПб.: изд. управления железных дорог, 1915. С. 243-244.
9 ПСЗРИ, 1889. №5831.
10 См.: Рабинович И. М. Теория и практика железнодорожного права по перевозке грузов, багажа и пассажиров. - СПб.: тип. М. М. Стасюлевича, 1898. С. 226-228.
11 Записка о проекте железнодорожного закона в России. - М.:
печатня С. П. Яковлева, 1883. С. 3.
4) обсуждение тарифных вопросов.
5) рассмотрение жалоб железнодорожных обществ к государственным органам и пр.12
Нужно сказать, что смешение в Высшем совете законодательной, контрольной и административной функций мешало выполнению каждой из них. Правило, отменявшее самостоятельность органов железнодорожного дела, возлагало на Совет массу текущих задач, вынуждавших этот центральный орган относиться к своим правам и обязанностям, например, к утверждению тарифов, формально. Контроль над всеми распоряжениями по текущей эксплуатации дорог снимал ответственность с местных органов и подрывал авторитет самого центрального органа.
При Высшем железнодорожном совете был создан Распорядительный комитет, в числе главных функций которого были следующие:
1) предварительное рассмотрение всех поступавших в высший железнодорожный совет ходатайств, жалоб и пр.;
2) утверждение устанавливаемых железнодорожными обществами тарифов и условий их применения;
3) рассмотрение и утверждение принятых на съездах или в правлениях обществ постановлений по вопросам, затрагивавшим отношения железных дорог к государству и публике13.
Реформа, предложенная комиссией графа Э. Т. Баранова, предусматривала также создание местных железнодорожных советов и железнодорожных комиссий. К функциям советов относилось рассмотрение заявлений, жалоб и предложений по поводу адаптации различных законодательных норм и тарифных установлений к местным условиям.
Созданные железнодорожные комиссии имели надзорные и посреднические функции:
1) наблюдение за правильным исполнением законов, правил и инструкций, касавшихся перевозки грузов. Не допуская своего личного вмешательства, комиссии сообщали о замеченных нарушениях местному управлению дороги. Если указания комиссии не принимались во внимание, то она вносила представление в местный железнодорожный совет;
2) участие в случае споров в освидетельствовании грузов;
3) посредничество между получателями, отправителями и начальниками станций в случае споров, касав-
14
шихся перевозки грузов, и разрешение споров .
Таким образом, ужесточение тарифной политики осуществлялось путём создания особых контрольноадминистративных органов. Если Высший совет наделялся правом обсуждать общие положения по вводимым тарифам, то местные распорядительные комитеты имели право вводить экстренные тарифы в чрезвычайных ситуациях и приостанавливать действие таких тарифов, которые не отвечали потребностям промышленности и торговли.
Общий устав признавал недействительными любые частные соглашения, клонившиеся в сторону ограничения ответственности железнодорожных обществ (ст.
6). Грузы на станцию должны были приниматься, даже если они не могли быть немедленно отправлены (ст. 46-49). Принятые к перевозке грузы должны были от-
12 Общий устав железных дорог. / Без автора. // Новости, 1885. №15. С. 3.
13 Без автора. // Правительственный вестник, 1882. №18. Внутренние известия.С. 1.
14 Без автора. // Правительственный вестник, 1882. №22. Внутренние известия. С. 1.
правляться с соблюдением порядка очередей, безо всяких для каких-либо отправителей и видов грузов преимуществ (ст. 51). Запрещалось взимание за перевозку грузов каких-либо платежей, сверх установленных тарифами и правилами о дополнительных сборах (ст. 69). Тарифами назывались провозная плата, дополнительные сборы, а также правила их взимания (ст. 68), т. е. подразумевалось, что тарифы должны быть обязательно опубликованными. Важнейшей представляется норма о запрещении рефакции (ст. 71) - льготного для некоторых лиц понижения тарифа, в случае перевозки ими определённого объёма груза в течение определённого времени. Частные соглашения о таких льготах признавались недействительными. Кроме того, закреплялось правило о нераздельности железной дороги как целого имущественного комплекса (ст. 138)15.
Частные соглашения, изменявшие установленные законом тарифы, запрещались даже в том случае, если они не противоречили официальной таксе, но каким-либо образом дополняли её или были направлены на создание отсутствующего тарифа. Провозная плата исчислялась только согласно тарифам, должным образом санкционированным государством.
Санкционирование предполагало соблюдение трёх условий:
1) тариф должен быть утверждён правительством;
2) тариф должен быть опубликован;
3) тариф должен быть неопротестован правительством в течение определённого времени, а значит введён в действие железнодорожными обществами1 .
Таким образом, руководство тарифами правительством выражалось:
1) в установлении тарифных норм;
2) в установлении правил составления, введения в действие, применения и отмены тарифов;
3) в надзоре за соблюдением тарифных норм и принятии необходимых мер в случае обнаружения тарифных отступлений;
4) в разрешении споров между железнодорожными обществами по распределению провозной платы (в целях устранения вредного соперничества), а также в разрешении споров по взаимным договорам между обществами17.
Общее руководство тарифами осуществлялось также министерством финансов в лице Совета по тарифным делам, Тарифного комитета и Департамента железнодорожных дел. Однако сами железнодорожные общества в лице съездов их представителей имели право выступать с законодательной инициативой о дополнении, изменении или создании тарифов.
Немаловажно, что создание единой железнодорожной сети и развитие грузоперевозок в нашей стране породило проблему конкуренции между железнодорожными обществами. Общим уставом российских железных дорог она решалась таким образом, что, если одна дорога перевозила большее количество груза или осуществляла перевозки в течение более длительного срока, чем это было оговорено, то она была обязана возместить другим компаниям сумму той чистой выручки, которую они получили бы в нормальных условиях (считая эксплуатационные расходы в минимально возможных размерах). Если компании не могли добровольно договориться о распределении грузов, то условия перевозок определяли органы тарифного
15 Без автора. // Русская мысль. - Кн. 8. Внутр. обозр., 1885. С. 99.
16 ПСЗРИ, 1889. №5831.
17 См.: там же.
регулирования18. Кроме того, в 1891 г. были установ-
19
лены правила распределения между железнодорожными обществами провозной платы. Так, общество железной дороги, по которой груз следовал в прямом сообщении, получало долю провозной платы пропорционально пройденному грузом пути по данной дороге. Это правило распространялось и на внутренние, и на международные грузоперевозки прямого сообщения.
Необходимо указать, что установленные Общим уставом российских железных дорог нормы и принципы не были подкреплены соответствующим механизмом их реализации. Железнодорожная реформа передала тарифную политику и возможность предписывать тарифы в руки государства, но, вместе с этим, сохранялся уведомительный порядок их утверждения. Это означало, что компетентные государственные органы должны были давать ответ на предложения съездов, но по истечении установленного для этого срока, в случае неполучения ответа, тарифы считались вступившими в силу.
Сами же съезды играли большую роль в согласовании частных и публичных интересов, а также в согласовании интересов железнодорожных обществ. Законодатель отходил от принципа формального равенства, давая возможность малым компаниям также влиять на тарифную политику и принимаемые законодательные предписания. Кроме того, на съездах у представителей казённых железных дорог и у представителей частных железных дорог число голосов было равным. Соблюдение баланса интересов частных акционерных компаний и государственных железнодорожных обществ было важным фактором в достижении оптимальной тарифной политики. Таким образом, с введением Общего устава российских железных дорог в нашей стране была создана система бесперегрузочных сообщений, что способствовало быстрому развитию железнодорожных перевозок.
Следует также сделать вывод, что законодательное регулирование железнодорожных отношений в Российской Империи в XIX в. осуществлялось в контексте развития общеевропейского права. Не подлежит сомнению, что влияние на составителей Свода законов Российской Империи оказал французский гражданский кодекс Наполеона (Code civil des Frangais от 21 марта 1804 г.), а Общий устав российских железных дорог был основан на положениях о железных дорогах Германии и Швейцарии. Последние легли в основу Бернской конвенции 1890 г. о международных перевозках грузов по железным дорогам20. Для подписавших её стран конвенция устанавливала единые правила пассажирских и грузоперевозок. Вместе с этим, основной железнодорожный закон, Общий устав российских железных дорог, закрепляя единые правила строительства и эксплуатации путей сообщения, стимулировал развитие капиталистической экономики государства. Таким образом, отечественное железнодорожное за-
18 Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате. - СПб.: Сенатская типография, 1890. №27.
19 Там же, 1891. №128; там же, 1893. №52.
20 Соответствующая международная конференция была созвана в Швейцарии, в Берне в 1878 г. На конференциях в 1881 г. и 1886 г. был выработан текст конвенции, а в 1890 г. ей был придан статус международного договора, и после ратификации в 1893 г. конвенция вступила в силу. В начале XX в. конвенцию ратифицировали следующие государства: Франция, Германия, Бельгия, Италия, Голландия, Австро-Венгрия, Румыния, Дания и Швейцарский Союз. Российская Империя находилась в числе самых первых государств, ратифицировавших конвенцию (это произошло в 1891 г.). См.: Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права. - Т. 2. - М.: Статут, 2о03. С. 273-274.
конодательство соответствовало международному уровню и отражало общеевропейские нормы и принципы государственного регулирования железнодорожных отношений.
Список литературы:
1. Новости, 1885. №20, №27.
2. Правительственный вестник, 1882. №18. Внутренние известия.
3. Правительственный вестник, 1882. №22. Внутренние известия.
4. Русская мысль. - Кн. 8. Внутр. обозр., 1885.
5. Вестник Европы. - Т. 5. Внутр. обозр., 1885.
6. Железнодорожная реформа. / Без автора. // Судебная газета, 1885. №7.
7. Записка о проекте железнодорожного закона в России. -М.: печатня С. П. Яковлева, 1883.
8. Записка о проекте железнодорожного закона в России. -М.: печатня С. П. Яковлева, 1883.
9. Общий устав железных дорог. / Без автора. // Новости, 1885. №15.
10. Общий устав российских железных дорог (по офиц. изданию 1906 г.). // СЗРИ. - Т. 12. - Ч. 1. - СПб., 1912.
11. Общий устав российских железных дорог с изложением бывших при рассмотрении оного в Государственном совете суждений. - СПб.: тип. министерства путей сообщения, 1886.
12. Полное собрание законов Российской Империи, 1889. №5831.
13. Рабинович И. М. Теория и практика железнодорожного права по перевозке грузов, багажа и пассажиров. - СПб.: тип. М. М. Стасюлевича, 1898.
14. Сборник относящихся к железным дорогам узаконений и распоряжений. - Ч. 2. Специальные, относящиеся к железным дорогам узаконения. - СПб.: изд. управления железных дорог, 1915.
15. Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при правительствующем Сенате. - СПб.: Сенатская типография, 1890. №27; 1891. №128; 1893. №52.
16. Шершеневич Г. Ф. Курс торгового права. - Т. 2. - М.: Статут, 2003.
научного руководителя д.ю.н. профессора Финогенговой О. Е.
Особенности взаимодействия государства и акционерных железнодорожных обществ после вступления в силу Общего устава российских железных дорог во
Статья Крупко Р.С. посвящена практически не исследованной в российской историко-правовой науке теме: деятельности Высшего железнодорожного совета в Российской Империи в XIX в. и его взаимодействию с акционерными железнодорожными обществами. Проведенный автором анализ деятельности и полномочий Высшего железнодорожного совета позволил сделать ему обоснованный вывод о том, что совмещение им законодательной, контрольной и административной функций мешало их выполнению, а контроль над всеми распоряжениями по текущей эксплуатации дорог снимал ответственность с местных органов и подрывал авторитет самого центрального органа.
Интересен и заслуживает положительной оценки проведенный автором анализ железнодорожной тарифной политики. Автор, опираясь на анализ нормативно-правовых актов, делает вывод о том, что железнодорожная реформа передала тарифную политику и возможность предписывать тарифы в руки государства, но, вместе с этим, был сохранен уведомительный порядок их
Выводы и основные положения статьи обоснованы и опираются на глубокий и многосторонний анализ изучаемой проблемы. Статья логична, написана на высоком научном уровне. Новизну и значимость статье придет многосторонний анализ не только общего устава железных дорог, но и проектов легших в основу
Статья Крупко Р.С. написана на высоком наул£Йо^орст1»«й4кком уровне и
Д.ю.н. профессор кафедры теории и истории государства и права Самарского юридического института ФСИН России, майор вн. службы
