CC BY
202
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02)
1.1. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ: ПРОБЕЛЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ И ПУТИ ИХ УСТРАНЕНИЯ
Кузьмин Михаил Александрович, кандидат юридических наук, Администрация Президента Чувашской Республики, г.Чебоксары, e-mail: gpo2@cap.ru.
Аннотация. В данной статье рассматриваются проблемы правового регулирования местного самоуправления в России. Автор выявляет пробелы в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и вносит предложения по их устранению.
Ключевые слова. Местное самоуправление, правовые пробелы, совершенствование законодательства.
LOCAL GOVERNMENT: GAPS IN LEGAL REGULATION AND THE WAYS OF THEIR ELIMINATION
Kuzmin Michail Aleksandrovich. Candidate of legal sciences. The head of the state-legal department of the Presidential Administration of the Chuvash Republic, e-mail: gpo2@cap.ru.
Annotation. This article addresses the problems of legal regulation of local government in Russia. The author reveals the gaps in the Federal law «Concerning the general principles of the organization of local government in the Russian Federation» and comes up with suggestions on their elimination.
Keywords: local government, legal gaps, improvement of legislation.
Одной из сложных тем обеспечения единого правового пространства на муниципальном уровне является несовершенство законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации. В первую очередь, это касается основного акта в области местного самоуправления - Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Как известно, данный закон вступил в силу в полном объеме с 1 января 2009 года (был установлен переходный период), при этом его реализация в ряде субъектов Российской Федерации (в том числе и в Чувашии) началась гораздо раньше, еще с 1 января 2006 года. Однако, несмотря на это, в него уже внесено было более 40 различных поправок! Учеными и специа-листами-практиками уже неоднократно отмечалось, что закон не лишен пробелов и внутренних противоречий. Кроме того, выявились его противоречия с другими федеральными законами. Бесспорно, и с этим трудно не согласиться, то, что внесенные изменения и дополнения в вышеназванный закон направлены на совершенствование его положений, исходя из наработанной муниципальной практики. В тоже время вызывают сложности в практике правотворчества и правоприменения постоянные поправки в одни и те же нормы закона. Так, например, статью 14 законодатель корректировал 12 раз, в статью 15 - им внесено изменений 13 раз, а в статью 16 было внесено 15 поправок.
Неоднократно подвергались изменению статьи 11, 13, 83, 84, 85 и другие.
Хотелось бы остановиться на отдельных проблемах правового характера, возникающих сегодня в сфере законодательного регулирования местного самоуправления в рассматриваемом аспекте.
Представляется, что важнейшим условием эффективного функционирования местного самоуправления является четкое законодательное определение компетенции городских, сельских поселений и иных муниципальных образований, закрепление за каждым муниципальным образованием достаточных финансовых ресурсов для решения возложенных на них задач.
Как известно, ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отхо-дов1 (пункт 6.10), утвержденными Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 4 декабря 1995 г. №13-7-2/469 (зарегистрированы Минюстом России 5 января 1996 г. № 1005) установлена ответственность местной администрации за устройство, санитарное состояние и оборудование скотомогильника (биотермической ямы). В тоже время Федеральный закон «О санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения»2 вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения относит только к полномочиям Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (статьи 5, 6).
В связи с этим необходимо внести изменения в федеральное законодательство в части четкого закрепления и разграничения полномочий в данной сфере и регулирования вопроса по содержанию бесхозяйных скотомогильников.
Согласно Закону Российской Федерации от 25 июня 1993 года №5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Феде-рации"3 (ст.4) в населенных пунктах, где отсутствуют территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации являются местные администрации.
Федеральный законодатель в декабре 2008 года внес существенную поправку в данную статью, изложив ее в следующей редакции: «Органами регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации являются территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции»4. Хотя данная поправка вступает в силу с 1 января 2011 года, но вопрос финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления в этой сфере до указанного времени остается пробельным.
1 Росс. вести. 2006. 22 фев.
2 Росс. газ. 1999. 6 апр.
3 Росс. газ. 1993. 10 авг.
4 См.: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. №281-ФЗ «О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» //Росс. газ. 2008. 30 дек.
ПРОБЕЛЫ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ РЕГУЛИРОВАНИИ
Кузьмин М. А.
Анализ практики реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 указывает на наличие в правовом регулировании местного самоуправления некоторых существенных пробелов, которые можно, как нам представляется, устранить. Обратимся к анализу некоторых из них.
1. Согласно статье 28 указанного Федерального закона для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. На публичные слушания должны выноситься в обязательном порядке проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав, кроме случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами. Анализ показал, что федеральный закон содержит здесь ряд правовых пробелов:
а) он не оговаривает, что требования закона о проведении обязательных публичных слушаний не распространяется на проекты уставов поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. Такое исключение логично в силу части 3 статьи 44 этого закона, установившей, что в данных поселениях устав принимается населением непосредственно на сходе граждан. Следовательно, его обязательное обсуждение жителями в рамках публичных слушаний является излишним. Предлагаем часть 3 статьи 28 дополнить абзацем следующего содержания:
«Требования, установленные частью 3 настоящей статьи, не распространяются на проекты муниципальных правовых актов поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек»;
б) закон не предусматривает ситуацию, когда проектом муниципального правового акта вносятся изменения и дополнения в ранее принятое решение представительного органа муниципального образования о внесении изменений и дополнений в устав.
2. Как известно, частью 3 статьи 35 Федерального закона установлено, что представительный орган поселения не формируется при численности жителей поселения, обладающих избирательным правом, не более 100 человек. Однако, как показывает практика, в поселениях с численностью жителей менее 1000 человек создавать муниципальные представительные органы экономически нецелесообразно. Кроме того, процедура проведения схода граждан (в сравнении с референдумом) экономически более приемлема. На наш взгляд, следует закрепить возможность осуществления полномочий представительного органа сходом граждан в поселениях с численностью жителей менее 1000 человек.
Поэтому предлагаем в части 1 статьи 25 Закона слова «, обладающих избирательным правом, не более 100 человек» заменить словами «менее 1000 человек». Аналогичные поправки следует внести в другие нормы закона.
5 Росс. газ. 2003. 8 окт.
3. В статье 13 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что преобразованием муниципальных образований является: объединение муниципальных образований; разделение муниципальных образований; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа. К сожалению, закон не раскрывает данные понятия.
Согласно части 5 статьи 24 Закона голосование по вопросам преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования. В тоже время законодатель не определил, какой орган принимает решение о назначении голосования в случае отсутствия местного представительного органа власти. В целях восполнения юридического пробела необходимо законодательно определить порядок назначения голосования по преобразованию муниципальных образований в случае отсутствия представительного органа или не принятия им данного решения.
Кроме того, закон прямо не предусматривает возможность объединения двух городских округов. Полагаем, что данный вариант объединения муниципальных образований должен быть выделен законом отдельно. Предлагаем дополнить статью 13 новой частью 4.1, предусматривающей возможность объединения городских округов с согласия населения городских округов, выраженного представительными органами соответствующих городских округов.
4. В соответствии с частью 1 статьи 56 Федерального закона под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Положения части 2 данной статьи предусматривают возможность введения данных платежей исключительно на местном референдуме (сходе граждан). Очевидно, что на практике предусмотренная возможность взимания денежных средств с граждан посредством проведения референдума не всегда может обеспечить реальное выявление воли граждан, проживающих на территории соответствующих муниципальных образований. Возможно, что граждане согласны с целью самообложения, но в тоже время могут быть не согласны с условиями его уплаты и его размером. Кроме того, в данном вопросе весьма проблематично сформулировать все элементы платежа. Данная норма не предусматривает формы ответственности за уклонение жителей от уплаты данных платежей. Вполне вероятна ситуация, при которой в муниципальном районе и сельском поселении, входящим в его состав, будет принято решение об уплате разовых платежей. Соответственно на граждан, проживающих в границах того или иного поселения, может быть возложена обязанность по уплате разовых платежей, взимаемых на решение одних и тех же вопросов местного значения как на уровне поселения, так и на уровне муниципального района.
5. Еще один важный вопрос. Речь идет о муниципальной деятельности в сфере нотариата. В соответствии со статьей 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате6 в случае, если в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нет нотариуса, соответственно глава местной администрации поселения и специаль-
6 Росс. газ. 1993. 13 марта.
но уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения или глава местной администрации муниципального района и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления муниципального района имеют право совершать нотариальные действия, предусмотренные законом. Согласно пункту 3 части 1 статьи 14.1 Федерального закона органы местного самоуправления поселения имеют право на совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса.
В тоже время в статье 15.1 содержится правовой пробел. В перечне прав органов местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов, право на совершение нотариальных действий отсутствует. В связи с этим предлагаем дополнить часть 1 статьи 15.1 пунктом 9 следующего содержания:
«9) совершение нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении или расположенном на межселенной территории населенном пункте нотариуса».
Серьезный правовой пробел заключается в том, что вышеназванные законодательные акты не предусматривают какую-либо форму контроля за совершением нотариальных действий главами местных администраций поселений и муниципальных районов и специально уполномоченными должностными лицами местного самоуправления поселений и муниципальных районов. Требует более тщательного изучения вопрос о правовом механизме передачи органам местного самоуправления указанных государственных полномочий.
В заключении хотелось бы отметить, что активное развитие муниципально-правовых отношений требует пристального внимания к вопросу о состоянии правового регулирования в сфере местного самоуправления. Сложность вопросов, возникающих в данной области, и правовые пробелы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, приводят к необходимости более качественного и оперативного их решения на федеральном законодательном уровне.
