CC BY
469
УДК 34 ББК 67
© В.И. Червонюк, 2018
Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ЗЕМСКОЕ И ГОРОДСКОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ РОССИИ (ВТОРАЯ ПОЛОВИНА XIX -НАЧАЛО ХХ ВВ.)
Владимир Иванович Червонюк, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России им. В.Я. Кикотя
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя (117437, Москва, ул. Академика Волгина, д. 12) Е-таП:^Легуопуик@уаМех.ги
Аннотация. Начиная с 1990-х гг. муниципальные реформы в современной России приняли перманентный и, по всей видимости, необратимый характер. Систематически подвергающийся значительным изменениям базовый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывает на продолжающиеся в данной сфере поиски оптимальной модели организации публичной власти на местах. В экспертном сообществе не без основания неээфективность предпринимаемых преобразований в сфере муниципального строительства связывают с тем обстоятельством, что вводимые законодательством новации плохо согласуются с предшествующим опытом, накопленным страной за многовековую историю своего развития. Прерыв постепенности (эволюционности) в конституционном развитии России определенно негативно сказывается на развитии государственности в новейшее время; и по этой причине современная российская модель местного самоуправления оказалась отчужденной от прогрессивных идей и практики земства. Очевидно, что конструирование в законе модели формирование конструкции местного самоуправления с учетом запечатленных в правовой памяти многих поколений правовых традиций, отражающих эволюционно поступательный, естественный процесс формирования самоуправленческих начал в государственно-правовой жизни России, рациональные формы жизнеустройства людей, имплицитно заключает в себе социально ожидаемый эффект и результативность действия закона. В этой связи, как представляется, обращение к конституционному опыту дореволюционной России периода ее «великих реформ» второй половины XIX в. — Крестьянской и Земской в особенности, будет способствовать тому, чтобы инновации и правовые (конституционные) традиции в обустройстве современной России оказывались бы если не полностью совместимыми, то, во всяком случае, не находились между собой в явном противоречии.
Ключевые слова: положение о губернских и уездных земских учреждениях, губернское земское собрание, уездное земское собрание, губернская земская управа, уездная земская управа, земские избирательные собрания и съезды, гласные губернских и уездных собраний, губернатор, процедуры (порядок) заседаний земских собраний, обязательные постановления губернских земских собраний, общий надзор над земскими учреждениями, утверждение, отмена, изменение обязательных постановлений, Положение об управлении земским хозяйством в губерниях, губернское по земским и городовым делам присутствие, городское общественное управление, Жалованная грамота на права и выгоды городов, Городовое Положение, общее и упрощенное городское самоуправление, предметы ведения городского общественного управления, пределы городского самоуправлениия, состав городского общественного управления, городская дума, городская управа, голова городской управы, гарантии городского общественного управления, городская собственность.
THE DISTRICT COUNCIL AND URBAN SELF-GOVERNMENT OF RUSSIA (SECOND HALF XIX -BEGINNING OF XX CENTURIES)
Vladimir Ivanovich Chervonyuk, Doctor of Law, Professor, Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law, Moscow State University of the Ministry of the Interior of Russia. V.Ya. Kikotya
Moscow University of the Ministry of Internal affairs of Russia named after V.Ya. Kikot' (117437, Moscow, ul. AkademikaVolgina, d. 12) E-mail: v.chervonyuk@yandex.ru
Annotation: Since the 1990s, municipal reforms in modern Russia took permanent and apparently irreversible character. Federal law «On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation» has systematically undergone significant changes (over time after 8 October 2003), which indicates ongoing in this area finding the optimal model of organization of public authorities. The ineffectiveness of the undertaken reforms in the field of municipal construction in the expert community associated with the fact that legislation introduced innovations in poor agreement with the previous experience of the country over the centuries of its development. A break in continuity (of evolution) in the constitutional development of Russia definitely has a negative impact on the development of statehood in modern times; and for this reason the modern Russian model of local self-government was alienated from progressive ideas and practices of the Zemstvo.
It is obvious that the construction of models of formation of structures of local self-government taking into account embodied in the legal memory of many generations of legal traditions, reflecting the evolutionary progressive, natural process of formation of local government beginnings in the state-legal life of Russia, rational forms of living arrangement of people in the law, embodies the socially expected effect and impact of the law. In this context, the appeal to the constitutional experience of pre-revolutionary Russia
of the period of «great reforms» of the second half of the nineteenth century, — the Peasant and Zemstvo in particular, will encourage innovation and legal (constitutional) traditions in the development of modern Russia were not fully compatible, but were not between them in an explicit contradiction.
Keywords: the Statute on provincial and district Zemstvo institutions; the provincial Zemstvo Assembly; County Zemstvo Assembly; the provincial Zemstvo Assembly; the County Zemstvo; Zemstvo election meetings and congresses; the vowels of provincial and County assemblies; the Governor of the procedure (order) of meetings of the provincial Assembly; the regulations of the provincial Zemstvo Assembly; General supervision over Zemstvo institutions; approval; cancellation; change in the mandatory regulations; regulations on the management of the rural economy in the provinces; at the provincial Zemstvo and the policeman cases the presence of public management; Charter on the rights and benefits of cities; city Regulation; the General and simplified city government; urban management public administration; urban government; urban social control; city Duma; city Council; the head of the city Council; guarantee urban public management; city property.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Для цитирования: В.И. Червонюк. Земское и городское самоуправление России. (вторая половина XIX -начало ХХ вв.). Вестник Московского университета МВД России. 2018 (4):153-60
Предмет статьи — конституционный анализ утверждавшегося в России со средины 60-х гг. XIX в. земского и городского самоуправления; в контексте развивающейся российской государственности действенность этих институтов была очевидной: по свидетельству историков, к 1914 г. 50% местных бюджетов складывались из налогообложения органов городского и земского самоуправления [1]. Несомненна ценность данных институтов и для конституционной практики современной России. Это значение очень точно, со свойственной ему глубиной понимания, сформулировал Александр Исаевич Солженицын, вначале — в выступлении на Всероссийском совещании по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах РФ, состоявшемся в Москве 17 февраля 1995 г., а затем — и в вышедшей в 1996 г. книге «Россия в обвале» (глава «Земская вертикаль»): «раздор меж народом и властью», — по мнению писателя,- «способно заполнить только земство» [2]. Внедрение начал земского самоуправления в конституционный механизм современного Российского государства А.И. Солженицын рассматривал в качестве альтернативы «ныне действующей у нас политизированной избирательной системы», утверждение подлинной демократии, при которой народ «контролирует действия властей и распоряжается своей судьбой [3].
Правовой основой для утверждения в России земского самоуправления явилось Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г., в редакции обновленного издания 1892 г. (по Продолжению 1906 г.) [4]. Положение представляет собой хорошо сбалансированный, обладающий внутренним единством систематизированный нормативный комплекс, достаточно полно урегулировавший: назначение, состав, предметы ведения, пределы власти, порядок формирования и полномочия земских учреждений, их участие в издании обязательных для местных жителей постановлений, порядке замещения земских должностей в условиях
земской службы, порядке обжалования распоряжений земских учреждений и об ответственности лиц, состоящих на земской службе. Композиционно Положение о губернских и уездных земских учреждениях включает шесть глав (138 статей), при этом третья глава структурируется на три отделения. Всего Положение включает 138 статей. Как это было свойственно законодательной технике Российской империи, Положение снабжено приложениями (к статьям 6 и 124). Действие Положения о губернских и уездных земских учреждениях было ограничено в пространстве: оно не применялось на всей территории Российской империи и не распространялось на ряд его губерний. Законодательным актом, отчасти устранявшим этот намеренный пробел (квалифицированное молчание законодателя), стало Положение об управлении земским хозяйством в губерниях Витебской, Волынской, Киевской, Минской, Могилевской и Подольской [5].
К предметам ведения земских учреждений Положение (ст. 2) отнесло довольно значительный круг полномочий, систематика которых по предметному основанию позволяется выделить три разнообразные групп.
Во-первых, это те из них, которые связаны с управлением земским хозяйством, имуществом и капиталами. Это: заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями денежными и натуральными; заведование капиталами и другими иму-ществами земства; заведование взаимным земским страхованием имущества. Реализации этих полномочий, несомненно, способствовали установления статьи 4 Положения, наделяющие земские учреждения правами юридического лица: право приобретать и отчуждать имущества, заключать договоры, вступать в обязательства, а также учинять гражданские иски с соблюдением правил, установленных для казенных управлений [6].
Во-вторых, наиболее значительный объем полномочий касается собственно обеспечения жизнедеятельности людей в границах уезда и губернии в целом.
Это: заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увечных; участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении, а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях; заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений; 10) попечение о развитии средств народного образования и установление законом участия в заведовании содержимыми на счет земства школами и другими учебными заведениями; воспособление торговле и промышленности, заботы о сохранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; попечение об устранении недостатка продовольственных средств и оказание помощи нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание земской почты.
В-третьих, сравнительно небольшую группу полномочий образуют те из них, которые связаны с выполнением земствами обязанностей перед государства. Это, в частности, положения пунктов 12 ст. 2, касающиеся удовлетворения возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений, а также «дела, предоставленные ведению земских учреждений на основании особых законоположений и уставов» [7].
Законодательство четко определяет пределы деятельности земских учреждений: «круг действий земских учреждений ограничивается пределами губернии или уезда, каждому из сих учреждений подведомственных. К ведению губернских земских учреждений относятся те из дел, поименованных в статье 2, которые касаются всей губернии или нескольких ее уездов, а к ведению уездных земских учреждений — те из означенных дел, которые касаются каждого отдельного уезда и не предоставлены статьей 63 ведению губернских земских учреждений» [8].
Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях (ст. 1. 13) «земские учреждения распадаются на губернские и уездные», при том, что и те, и другие включали: (1) земское собрание (соответственно, губернское и уездное) — это представительный орган, который Положением квалифицировался как «орган совещательный», и (2) из земскую управу (соответственно — губернской и уездной) — органа исполнительного (в современном понимании — местной администрации). Можно сказать, что применительно к организации власти на местах структура земских органов в определенной мере соответствовала принципу разделения властей, хотя такое утверждение требует оговорки: земские учреждения, на территориях, на которые распространялась их юрисдикция, всей полнотой власти не обладали.
«Заведование земскими делами» в городах С.Петербурге, Москве и Одессе, как следовало из Положения, «возлагается на общественное их управление, причем Городские думы пользуются правами и несут обязанности Уездных Земских Собраний, а Городские Управы — Уездных земских Управ». Положение императивно устанавливало, что «Уезды С.-Петербургские, Московские и Одесские имеют особые от сих городов Земские Собрания и Управы» (ст. 7) [9].
Способ формирования земских собраний исчерпывающе определялся Положением; при этом земское собрание, как действительно представительная институция, состояло из выборных лиц, или «гласных». Согласно ст. 14 Положения Уездное земское собрание составляется из земских гласных, избираемых уездными избирательными собраниями и волостными сходами, а Губернское земское собрание — из гласных, избираемых Уездными земскими собраниями из своего состава, т.е. из числа гласных этих Собраний. Таким образом, можно говорить о том, что выборы в уездные и губернские собрания являлись многостепенными и непрямыми: вначале формировались (избирались) уездные избирательные собрания — избирательные коллегии, которые посредством косвенных (непрямых) выборов избирали гласных в уездное собрание; последнее, в свою очередь, являлось той избирательной коллегией, из состава которой, также посредством косвенных выборов, избирался состав губернских собраний. Формирование избирательных собраний предусматривалось с периодичностью один раз в три года.
Несколько иной порядок был определен Положением в городах С.-Петербурге, Москве и Одессе (ст. 14): губернские гласные от этих городов избирались не формируемой избирателями коллегией, а местными городскими думами из числа гласных (т.е. из своего состава) [10]. Что касается остальных губерний, на которые распространялось действие Положения, то устанавливалось, что для избрания уездных земских гласных (ст. 16 и 51) в каждом уезде один раз в три года созываются земские избирательные собрания и избирательные волостные сходы; кроме того, для избрания уполномоченных в земские избирательные собрания избирались также земские избирательные съезды мелких владельцев (ст. 24). Правом участия в выборах гласных на земских избирательных собраниях, т.е. активным избирательным правом [11], согласно Положению, наделялись две категории лиц: (1) участвовавшие лично в выборах («непосредственно») состоящие в русском подданстве лица мужского пола, достигшие 25-летнего возраста и владеющие обложенною сборами на земские повинности землею в высшем размере, определенном особо для каждого уезда, или другим недвижимым имуществом (не исключая состоящего на городской черте), оцененном для взимания земского сбора не ниже пятнадцати тысяч рублей [12]. Высший размер земли, владение которым необходимо для посредственного участия в земских выборах, определен различно в различных уездах (ст. 16, 24); (2) опосре-
дованно, через представителей или уполномоченных, в земских выборах могли принять участие мужчины, не достигшие 25 лет, и женщины, обладающие полным имущественным цензом, причем уполномоченным совершеннолетнего мужчины, не достигшего 25 лет, может быть всякое лицо, снабженное от него на то доверенностью (в отношении малолетних и несовершеннолетних в качестве доверяемых могли выступать лишь их законные представители, или опекуны и попечители, а уполномоченными женщин могли выступать только их отцы, мужья, братья, племянники). При этом устанавливалось, что уполномоченные несовершеннолетних и женщин могли и не обладать имущественным цензом, между тем как он требуется для посторонних лиц, состоящих уполномоченными несовершеннолетних (ст. 18-21). Кроме того, по Положению, пользующиеся правом участия в земских избирательных собраниях учреждения, общества, товарищества и компании (ст. 16, п. 1) через своих представителей вправе были участвовать в выборах (ст. 22) [13].
Положение определяло состав избирательных собраний: они состояли из лиц, имеющих право голоса на выборах (ст. 24); при этом сословный характер таких собраний все же сохранялся (ст. 28). По установленной Положением процедуре «избирательные собрания и съезды продолжаются не долее двух дней», а «выборы на них производятся закрытой подачей голосов, посредством баллотировки шарами» (ст. 41); для избрания в гласные или уполномоченные «необходимо получить более избирательных, нежели неизбирательных голосов» (ст. 43). Предусматривались (посредством прямого запрета) определенные гарантии равного избирательного права; никто, как следовало из Положения, не может иметь на земском избирательном собрании более двух голосов: одного по личному и другого по праву представительства, по доверенности или по уполномочию (ст. 23).
Специальный порядок устанавливался для выборов гласных от сельских обществ; согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях, они избираются волостными сходами; по общему правилу, каждый сход избирает одно лицо, а в специально оговоренных случаях — два (ст. 51). Избранный от сельских обществ «комплект гласных» требовал санкционирования государственной властью. Положение предусматривало, что, «Губернатор утверждает положенный расписанием комплект Гласных от сельских обществ и определяет очередь, на основании которой остальные избранные лица заступают утвержденных, в случае выбытия последних до окончания трехлетнего срока».
Положение предусматривало, что гласные губернских и уездных собраний «при вступлении в исполнение своих обязанностей приносят присягу по установленной форме». Примечательно, что обязанности гласного исполнялись безвозмездно (55).
Функции, возлагаемые на земские собрания, определялись Положением, согласно статье 61 которого им
принадлежит общая распорядительная власть, надзор за исполнительными ее органами и решение дел, отнесенных к ведению Собраний, подлежащими узаконениями. Объем, закрепленных в Положении конкретных полномочий земских собраний, был достаточно внушительным и разнообразным (ст. 62 — 64) [14].
По степени самостоятельности земских собраний, если основываться на установлениях Положения, все принимаемые ими решения (постановления) можно подразделить на три категории: (1) не подлежащие утверждению госорганами; (2) подлежащие утверждению губернатора; (3) подлежащие утверждению министра внутренних дел. Губернские земские собрания, согласно Положению 1892 г., наделялись правом составлять обязательные постановления для местных жителей как целой губернии, так и отдельных ее местностей по обширному кругу вопросов: о мерах предосторожности от пожаров «в местах жилых»; о порядке содержания в чистоте площадей, дорог, сточных труб, прудов, колодцев, канав, естественных протоков, мостов и гатей; об устройстве пристаней, переправ и перевозов; о производстве извозного промысла на станциях железных дорог; о мерах предупреждения прекращения заразительных, повальных и местных болезней; о запрете складов легковоспламеняющихся веществ и в порядке хранения сих веществ и др. (ст. 108). Перечень вопросов, по которым губернское собрание правомочно издавать нормативные акты Положение оставляет открытым, оговаривая, что такое право собрания могут осуществлять «по всем прочим предметам» (п. 13 ст. 108). В соответствии с Положением принятые губернским собранием постановления предоставляются губернатору: если он утвердит их, то они публикуются «во всеобщее сведение», если же он не признает возможным утвердить их, то предлагает их на рассмотрение губернского по земским делам присутствия, и постановления считаются отмененными, если присутствие согласится с ним; в ином случае окончательное разрешение данного вопроса отнесено к прерогативам министра внутренних дел.
Положение достаточно детально (для законодательного акта) регламентирует процедуры деятельности земских собраний. Устанавливалось, что очередные земские собрания созываются один раз в год: губернские — не позднее 1 декабря, а уездные — не позднее 1 октября. Очередные заседания по основаниям, определенным Положением (ст. 66) могли назначаться министром внутренних дел и в иные сроки. Что касается чрезвычайных заседаний (они могли созываться в особо важных случаях, как-то: во время народных бедствий и по военным обстоятельствам), то они могли быть назначены или разрешены губернатором «с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению» (ст. 68). По Положению губернские земские собрания открывались и закрывались — губернатором («лично»), а уездные — председателем собрания. Длительность заседаний определялась следующим образом: для губернских собраний — в двад-
цать, а для уездных — в десять дней (по ходатайствам собраний, сроки эти могли быть продлены губернатором «в меру действительной необходимости») [15]. При этом в уездном земском собрании, кроме уездных гласных, участвовали: представители ведомств землеустройства и земледелия, депутат от духовного ведомства, городской голова губернского или уездного города, по принадлежности, а по приглашению председателя Собрания — инспектор сельского хозяйства, наделенный правом совещательного голоса, и 5) ... (ст. 57). При неявке без уважительных на то причин гласный по решению 2/3 Собрания на основании 14401 Уложения о наказаниях привлекался к ответственности (ст. 60).
Положением оговаривался кворум земского собрания: для законного состава заседаний требовалось присутствие не менее половины общего числа гласных; допускалось проведение заседание при наличии хотя бы десяти гласных (ст. 75). Чрезвычайные заседания признавались действительными «при всяком числе Гласных». Дела в земском собрании решались простым большинством голосов, а в случае равенства их при открытом голосовании — мнение председателя давало «перевес». Каждый имел не более одного голоса; передача своего голоса другому лицу не допускалась. При разрешении вопросов, относящихся к их ведению, земские собрания руководствовались нормами Положения, а в отношении порядка производства дел правилами, изложенными в статьях 179 — 200 Общего Учреждения Губернского (ст. 77).
Уже отмечалось, что из своего состава земские (губернские и уездные) собрания формируют постоянно действующий исполнительный орган власти — земские (губернские и уездные) управы. По Положению губернская и уездная земские управы состоят из председателя и двух членов; при этом, по постановлению земского собрания, число членов губернской или уездной Управы могло быть увеличено до четырех а в губернской Управе, с разрешения Министра внутренних дел, и до шести (ст. 96).
Земские управы, согласно Положению, ведут текущие дела по земскому хозяйству, изыскивают меры к его улучшению, делают, с разрешения губернатора, распоряжения о созыве земских собраний, собирают нужные для Собрания сведения и исполняют их определения, составляют проекты земских смет и раскладок, наблюдают за поступлением земских доходов, расходуют земские сборы, ведут под наблюдением земских собраний иски по имущественным делам земства, определяют, с разрешения Собраний, правила и сроки отчетности подчиненных им служащих лиц и учреждений, ревизуют эту отчетность и представляют очередным Собраниям отчеты о своей деятельности, о денежных оборотах по земским суммам и о состоянии подведомственных им частей, заведений и имуществ (ст. 97).
Кроме того, на уездные земские Собрания возлагалось исполнение «местных» (в пределах уезда) обя-
занностей: по поручениям Губернской земской управы распоряжения по устройству путей сообщения и по исполнению потребностей воинского и гражданского управлений, а также по взаимному земскому страхованию; представление отчетов по этим предметам Губернской управе; доставление Губернской управе местных по уезду сведений, необходимых для сметы губернских земских повинностей; ведение по установленным образцам земских окладных книг.
Губернатору предоставлялось право производить ревизию земских управ и других исполнительных органов земского управления, а также всех подведомственных земству учреждений. При этом, усмотрев при ревизии, либо иным образом, неправильные действия исполнительных органов земского управления либо осведомившись о таковых действиях губернатор, согласно Положению, предлагает управе восстановить нарушенный порядок. В том случае, если управа «встретит затруднение к исполнению такого предложения», она обязана уведомить губернатора, который в этой ситуации передает дело на разрешение губернского по земским и городским делам Присутствия [16].
Положение содержит специальную главу, устанавливающую порядок обжалования распоряжений земских учреждений и об ответственности лиц, состоящих на земской службе» (ст. 127 — 138). Соответственно жалобы на незаконность постановлений земских собраний, приносятся Правительственному Сенату; заявления частных лиц, обществ и установлений о нарушении их прав не вступившими в силу постановлениями земских собраний, (ст. 81 и 86) могут быть «приносимы» губернатору или переданы губернатором на разрешение Министра внутренних дел; все иные жалобы могли направляться Губернскому по земским и городским делам Присутствию (ст. 128 (по Прод. 1906 г.). Частные лица, общества и установления, интересы которых нарушены постановлением Губернского по земским и городским делам Присутствия, вправе были обжаловать его в трехмесячный срок со дня объявления, а если оно объявлено не было — то со дня приведения его в исполнение; такие жалобы представлялись губернатору, который после получения от Присутствия объяснений в течение месяца направлял их министру внутренних дел; последний вносил жалобы со своим заключением на разрешение Правительствующего Сената (ст. 131). Жалобы на распоряжения земских управ приносятся, по усмотрению жалующегося, губернатору или подлежащему земскому собранию (ст. 129). Согласно бланкетной норме Положения председатели и члены земских управ за преступления и проступки по должности, подвергаются ответственности в порядке дисциплинарного производства или по приговорам уголовного суда.
Местное самоуправление в городах. Отдельные формы самоуправления в городах существовали издревле: люди собирались на мирские сходки, выбирали старост, собирали подарки для княжеских посадников, организовывали охрану общественного спокойствия,
задерживали «лихих людей» и т.д. Впрочем, все это не дает оснований вести речь о собственно местном самоуправлении как об одном из важнейших институтов общественного строя. К тому же, в отношении институтов общественного самоуправления, доказавших свою эффективность, все более централизующаяся государственная власть проявляла особое внимание и зачастую подвергала их огосударствлению. Так, народный институт «излюбленных голов» и старост был признан государственным институтом и приспособлен к общему механизму государственного управления
[17]. Симптоматично поэтому, что к концу XVI в. мирские выборные органы сосредотачивают в своих руках все полномочия местного самоуправления, в том числе и полномочия, входивших в круг государственных задач, а именно: сбор податей, полицейские функции и суд. Подобная ситуация сохранилась и в последующие периоды российской истории. Существенным продвижением на пути к становлению городского самоуправлении могла стать Жалованная грамота на права и выгоды городов 1785 года, согласно которой «городские обыватели составляли «градское общество». Однако действительно значимый в формально-юридическом смысле документ, хотя и регулировал устройство управления города до 1870 г., тем не менее в реальной жизни, с точки зрения утверждения самоуправленческих начал, особого эффекта не произвел. Именно по этой причине поистине революционное значение имело Городовое Положение 1870 г. и последующая новая его версия 1892 г., принятая в период т.н. контрреформ
[18] (несмотря на жесткую и далеко не всегда оправданную критику этого документа). Следует признать научную состоятельность вывода о том, что именно с Городовым Положением 1870 г. правомерно связывать появление в России местного самоуправления в города; поскольку согласно Положению 1870 г. «всякий городской обыватель, к какому бы состоянию они ни принадлежал» получал право голоса, то несомненно значение этого акта и в конституционном переустройстве страны.
Нормативное содержание Городового Положения 1870 г. следует рассматривать в органической взаимосвязи с Положением о губернских и уездных земских учреждениях. В этой связи примечательна следующая особенность Городового Положения 1892 г.: сознавая фактическую невозможность распространения «городского общественного управления» на всю территорию Российской империи, Положение предусмотрело учреждение двух юридических форм городского самоуправления: (1) общую, или полную и (2) упрощенную (пропедевтическую, или подготовительную) форму городского самоуправления. Согласно ст. 22 Городового Положения, в тех городских поселениях, в которых применение правил сего Положения в полном их объеме признано будет невозможным по недостаточности городских средств, свойству занятий населения и степени развития торговли и промыслов, вводится упрощенное общественного управления на основании пра-
вил, приложенных к сей (22) статье Свода... (ст. 22 (по Прод. 1906 г.). В сравнении с общим упрощенный порядок характеризовался более простой и необременительной подготовкой к выборам и, что немаловажно, сокращением штата городских органов управления.
Согласно Положению «общественное управление городских поселений ведает дела о местных пользах и нуждах, указанные в ст. 2 Положения» (ст. 1).
Это, в частности: заведование установленными в пользу городских поселений сборами и повинностями, капиталами и др. имуществом городского поселения; попечение об устранении недостатка продовольственных средств способами, имеющимися для сего в распоряжении общественного управления; содержание в исправности и устройство состоящих в ведении общественного управления улиц и площадей, мостовых, набережных, пристаней, бечевников, тротуаров, общественного управления общественных садов, бульваров, водопроводов, сточных труб, каналов, прудов, канав, постов, гатей и переправ, а также освещения городского поселения; попечение о призрении бедных и о прекращении нищенства; устройство благотворительных и лечебных заведений и заведывание ими на одинаковых с земскими учреждениями основаниях.
Это также участие в мероприятиях по охране народного здравия, развитие средств врачебной помощи городскому поселению, изыскание способов к улучшению местных условий в санитарном отношении, а также участие в пределах, указанных в Уставе Врачебном, в ветеринарно-полицейских мероприятиях; попечение о лучшем устройстве городского поселения по утвержденным планам, а также о мерах предосторожности против пожаров и других бедствий; участие в заведы-вании взаимным страхованием городских имуществ от огня; попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании учебными заведениями, об устройстве общественных библиотек, музеев, театров и других под рода общеполезных учреждений; содействие («воспособление зависящими от общ упр способами) развитию местной торговли и промышленности, устройство рынков и базаров, надзор за правильным производством торговли, устройство кредитных учреждений по правилам Устава Кредитного, а равно содействие устройству биржевых учреждений; удовлетворение возложенных в установленном порядке на общ упр потребностей воинского и гражданского управлений [19].
Кроме того, Дела, предоставленные ведению общественного управления на основании особых законоположений и Уставов.
Специальной оговоркой к предметам ведения городского общественного управления в городах Прибалтийских губерний было также отнесено: попечение об устройстве православных храмов; попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление религиозного чувства и поднятие нравственности городского населения.
Таким образом, к предметам ведения городского
общественного управления Городовое положение отнесло обширный круг вопросов имущественного, фискального, хозяйственного, градостроительного, административно-политического, социального, культурного и иного назначения. При этом, закрепляя обширный перечень полномочий городского общественного управления, Положение в то же время формально-юридически определяло и его пределы. Согласно Положению «круг действий городского общественного управления ограничивается пределами городского поселения и отведенных ему земель (ст. 5). Вместе с тем, в примечании к данной статье оговаривалось, что в Прибалтийских губерниях круг действий городского общественного управления, не ограничиваясь пределами города, распространяются на патримониальные округа. а также водные пространства, состоящие в заведывании городского управления [20].
Городовым положением городское общественное управление наделялось статусом юридического лица частного права: право именем городского поселения приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в обязательства, учинять гражданские иски и отвечать на суде по имущественным делам и др. (ст. 7).
Существенным гарантией городского общественного управления Положение 1892 г. (в отличие от Положения 1870 г.) являлось установление статьи 8, согласно которой «принадлежащие городскому поселению земли. пролегающие через городские земле-водные сообщения, оставаясь городской собственностью, состоят в общем всех пользовании».
К специально-юридическим гарантиям городского общественного управления в определенной мере можно отнести: во-первых, предоставленное им право обратиться к губернатору или градоначальнику для принятия зависящих от него мер к восстановлению законного порядка в случае наложения на город неустановленных законом податей, тягостей или служб, а равно других, относящихся к городу неправильных распоряжений правительственных, земских и сословных установлений; во-вторых, право в трехмесячный срок приносить жалобы непосредственно в Правительственный Сенат (по Первому Департаменту) в случае неправильных действий указанных лиц или высших административных властей городского общественного управления (ст. 10) [21].
К учреждениям городского общественного управления Положение отнесло: 1) городскую думу и 2) городскую управу, с состоящими при ней исполнительными органами (ст. 21). По Городовому положению для избрания Гласных Думы и кандидатов к ним созываются, через каждые четыре года, Избирательные собрания, в сроки, назначаемые Городской управой, с утверждения Губернатора (ст. 23).
Городовое Положение 1870 г., равно как и 1892 г., во многом буквально копирует нормативный текст Положения о земских учреждениях. Соответственно порядок формирования, структура, организация де-
ятельности городской думы (процедуры проведения заседаний, определения кворума, порядка посещения гласными заседаний думы, их ответственность за неявку на заседания, порядок принятия постановлений, их обжалования, контроля за деятельностью думы и ее исполнительного органа — городской управы в значительной мере регламентировалось сходным, нередко текстуально совпадающим [22], образом с организаций земских учреждений.
Это обстоятельство, а также ограниченный объем публикации облегчает труд автора и освобождает от необходимости детального, как в приведенном выше случае с земскими учреждениями, отсылать читателя к установлениям Положениям 1870 и 1892 гг. Обратим внимание лишь на особенности статуса городских дум и городских управ в сравнении с земскими органами. Городская дума, согласно Городовым положениям 1870 и 1892 гг., действовала под председательством головы и гласных, избираемых сроком на четыре года. Оговаривалось, что в городских поселениях, имеющих не более ста избирателей, в думе должно быть двадцать гласных; там, где число избирателей более ста, на каждые пятьдесят избирателей свыше этого числа прибавляется по три гласных до тех пор, пока число их достигнет: в столицах — ста шестидесяти; в губернских городах с населением свыше ста тысяч человек и в городе Одессе — восьмидесяти; в прочих городах губернских, областных и входящих в состав градоначальств, а равно в более значительных уездных городах (ст. 24, прим 1), — шестидесяти; в остальных городских поселениях — сорока (ст. 56) [23].
Перед вступлением в отправление своих обязанностей гласные приносили присягу, «каждый по своей вере», присягу о добросовестном исполнении сих обязанностей» (от лиц, принадлежащих к вероучениям, не допускающим присяги, отбирались взамен ее подписки). Свои обязанности гласные исполняли безвозмездно (ст. 58).
Уже обращалось не просто на сходство, а на идентичность многих процедур деятельности земских собраний и городских дум. Вместе с тем обращает на себя внимание и имевшая место специфика в организации и деятельности земских собраний и городских дум. В частности, в отличие от земских собраний городские думы не суть периодически в определенные сроки созываемые собрания, Думы заседают постоянно, их заседания назначаются по мере надобности. Очередные заседания думы должны происходить не реже четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц, причем расписание очередных заседаний составляется сразу на весь год, в декабре (ст. 64).
Главным институтом в системе городского общественного управления, несомненно, являлась городская управа, состоящая из председательствующего в ней Головы и двух членов. Согласно Городовому положению 1870 г. число членов управы по постановлению городской думы могло быть увеличено от 3 — в городах с населением свыше ста тысяч, до 6 (ст. 90). В
столицах и городах Одессе и Риге в составе городской управы входил на правах ее члена товарищ городского Головы (ст. 91).
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что городские управы, согласно Городовым Положениям, наделялись в отношении к городской думе большей автономией в сравнении с тем, как Положения о земских губернских и уездных учреждениях наделяли земские управы в отношении к земскому собранию. По мнению Свешникова, это обусловливается двумя особенностями в организации городских управ: во-первых тем, что городской голова председательствует одинаково и в управе, и в думе; во-вторых тем, что члены управы хотя и избираются также, как и гласные, на четыре года, но выбывают не сразу, а по очереди; через каждые два года выбывает половина членов (ст. 124) [24].
Литература
1. См.: Жукова Л. А. Взаимодействие властных структур и органов земского самоуправления в России, 1864-1917 гг. : дис. ... д-ра ист. наук. М., 2000.
2. Солженицын А.И. Россия в обвале. — М., 1996.- С.193.
3. В свое время, делая вывод о невозможности соединения земства и абсолютистского государственного строя, С.Ю. Витте одновременно признавал ценность земства в развитии государства (Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Штутгардт, 1901).
4. См.: Полный Свод законов Российской империи. Книга 1. Том II. Свод Губернских Учреждений- СПб., 1911. С. 733 — 774.
5. Полный Свод законов Российской империи. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 775.
6. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 734.
7. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 733.
8. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 743.
9. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 734.
10. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 735.
11. Следует иметь в виду, что избирательное законодательство России рассматриваемого периода не знало различия между активным и пассивным избирательным правом. Вместе с тем Положение о земских губернских и уездных земских учреждениях и Городовые Положения достаточно широко использовали
имущественные цензы, цензы «лояльности», которые адресовались исключительно лицам, участвующим в выборах гласных, т.е. носителям активного избирательного права.
12. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 736 — 738.
13. в России писаной конституции, несомненно, влияло на отношение официальных властей и доктрины к проблеме гражданских прав. Отсюда за избирательными правами признавалась не публично-правовой, а частноправовой характер. С этим обстоятельством была связана, предусматриваемая избирательным законодательством: а) возможность участвовать в выборах (в голосовании) по доверенности и б) участие в выборах представителей юридических лиц. Между тем, отмеченное не следует расценивать как некий юридический казус (паталогию позитивного права), поскольку такой подход к конструкции активного избирательного права позволял включать в избирательный процесс а) представителей самых разных групп интересов российского общества и б) тех, кто по каким-либо причинам не мог лично участвовать в выборах. Тем самым законодательство стимулировало избирательную активность самых широких групп людей, в первую очередь, экономически активного населения или экономической элиты страны.
14. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 742 — 743.
15. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 743 — 744.
16. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 748 — 749.
17. Виноградов В Ю. Становление и развитие системы городского самоуправления в пореформенный период Российской империи :1870-1914 гг. : Автореф. дис. ... д-ра ист. наук.- М., 2005.
18. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 791 — 848.
19. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 791 — 792.
20. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 792.
21. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 793.
22. Ср., к примеру: статьи 60 — 86 Городового положения со статьями 57- 82 Положения о земских губернских и уездных учреждениях (ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 801 — 805 и ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 743 и след.).
23. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 796, 801.
24. См.: ПСЗ. Книга 1. Том II. Отд. II. С. 817.
