CC BY
50
Проблемы и вопросы гражданского права
ЗАМЕНА «НАТУРАЛЬНЫХ» ЛЬГОТ ПО ПРОЕЗДУ
В ОБЩЕСТВЕННОМ ТРАНСПОРТЕ ДЕНЕЖНОЙ КОМПЕНСАЦИЕЙ: ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
С.Ю. Гуржей, начальник юридического отдела МУП «Челябгортранс»
Проблема предоставления «льгот» по проезду была и остается одной из самых, пожалуй, актуальных проблем в сфере деятельности общественного транспорта. После принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ о «монетизации» льгот1 сложилось впечатление, что ситуация для перевозчиков несколько улучшилась, однако в действительности актуальность проблемы льгот не иссякла. Одной из причин этого явилось то, что монетизация льгот, произошедшая на федеральном уровне, не затронула субъектов РФ и муниципальных образований, где продолжается практика предоставления «натуральных» льгот.
В рамках настоящей статьи предлагается позиция по данной проблеме, выработанная на основе судебных дел, прошедших с участием МУП «Челябгортранс»‘, и анализа законодательства, действовавшего до вступления в силу Федерального закона № 122-ФЗ о «монетизации» льгот.
21 июля 2000 года Челябинским областным судом признаны незаконными Постановление правительства Челябинской области № 6-П от 19.02.1998 г.3 и Постановление губернатора Челябинской области № 599 от 25.12.1998 г.4. Суть отмененных актов заключалась в том, что ими вводилась система возмещения расходов транспортных организаций на основе учета выданных единых проездных билетов. В соответствии с ними предусматривалось введение единого проездного билета на проезд в городском пассажирском транспорте общего пользования для пассажиров, имеющих право льготного (бесплатного) проезда. Данный билет должен был предъявляться одновременно с удостоверением или иным документом, подтверждающим право на получение льгот.
16 августа 2002 года решением мирового судьи судебного участка № 2 Советского района г. Челябинска были взысканы суммы, затраченные ветераном труда на оплату проезда в транспорте. Указанные суммы взысканы не
только с перевозчиков, но и с лиц, осуществивших продажу билетов.
9 сентября 2002 года решением Калининского районного суда г. Челябинска на перевозчика возложена обязанность предоставлять право бесплатного проезда социальным работникам и гражданам, награжденным знаком «Почетный донор».
Данное решение отменено 24 октября
2002 года в отношении социальных работников. Отменяя решение, судебная коллегия по гражданским делам указала, что согласно ст. 36 Федерального закона от 02.08.95 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»5 право бесплатного проезда социальных работников установлено в перечне трудовых прав. Данный вывод подтверждается также п. 4.11 Примерного положением о центре социального обслуживания, утвержденным приказом Минсоцзащиты № 137 от 20.07.1993 г. (с изм. от 03.06.1996)6.
16 сентября 2002 года арбитражным судом Челябинской области отклонено требование перевозчика о введении билетного учета перевозимых инвалидов в городском транспорте общего пользования и пригородном автомобильном транспорте общего пользования. Кроме того, на перевозчика возложена обязанность по бесплатной перевозке социальных работников, осуществляющих уход за детьми-инвал идами.
11 июля 2003 года и 23 августа 2004 года решениями Еманжелинского городского суда признана обязанность перевозчика перевозить бесплатно соответственно работников прокуратуры и военнослужащих по предъявлении последними документов, подтверждающих их статус военнослужащих (без командировочных удостоверений, требований на проезд и др. разрешительных документов).
21 ноября 2003 года решением мирового судьи судебного участка № 3 г. Троицка признана обязанность перевозчика перевозить
бесплатно ветеранов труда, пенсионеров Министерства обороны РФ.
По мнению судов, федеральные законы, предусматривающие предоставление права бесплатного проезда, непосредственно обязывают транспортные организации предоставлять льготы по оплате проезда отдельным категориям граждан по факту, без заключения договора перевозки.
Для оценки правомерности вынесенных решений проведем комплексный анализ нормативных актов различной отраслевой принадлежности: законодательства о социальной защите, бюджетного и гражданского законодательства. Эти отрасли законодательства в соответствии с Конституцией РФ находятся в различном ведении и применяются на различных принципах.
Анализ ст. 7, ч. 1, 2 ст. 39, ч. 3 ст. 40, ч. 1 ст. 41 Конституции РФ позволяет сделать вывод, что Конституция РФ устанавливает обязанность государства предоставлять социальную защиту (государственную поддержку) отдельным категориям граждан. Оказание государственной поддержки - конституционно обусловленная обязанность государства, реализующего таким образом функцию социального государства7.
Предоставление социальной защиты силами предпринимателей в рамках действующего гражданского оборота рассматривается с точки зрения Конституции РФ как благотворительность (ч. 2 ст. 39). Роль государства в связи с благотворительностью ограничивается поощрением таких действий или деятельности. Благотворительной деятельностью признается добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки8.
Выполнение государством его полномочий предусматривает образование соответствующих бюджетных обязательств (расходов), которые закрепляются в соответствующем бюджете. Это закреплено в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ9. Та же позиция выражена в решениях Конституционного Суда РФ. Так, в определении Конституционного суда РФ № 68-0 от 09.04.2002 г.10 указано на полные и безусловные финансовые обязательства государства по реализации льгот и компенсаций, которые оно предоставляет своим гражданам (п. 5).
Конституционный Суд РФ неоднократно
подчеркивал, что наличие конституционной обязанности государства по предоставлению мер социальной защиты не предполагает, однако, право гражданина требовать такой защиты на конституционном уровне: «Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом..., в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей»11, «Конституционный Суд РФ не вправе оценивать экономическую целесообразность таких решений законодателя, иное бы означало нарушение конституционного принципа осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную»12. Признанная Конституционным Судом РФ свобода усмотрения законодателя в выборе форм и механизмов социальной защиты не лишает вместе с тем Конституционный Суд РФ права и обязанности исследовать установленные механизмы на предмет нарушения конституционных прав иных субъектов13.
Конституционный суд РФ подтвердил, что законодатель вправе предусматривать право бесплатного проезда. В Определении № 224-0 от 01.12.1999 г. Он указал, что законодатель вправе предусматривать льготы и компенсационные выплаты для отдельных категорий граждан, нуждающихся в государственной поддержке, таких, как пенсионеры, инвалиды, участники войны, либо граждан, осуществляющих те или иные публичные функции. Установление транспортных льгот для лиц, которые в силу специфики своей деятельности пользуются общественным транспортом в служебных целях, носит компенсационный характер. Определение порядка реализации этого права... осуществляется федеральным законодателем и не входит в компетенцию Конституционного Суда РФ14.
Таким образом, Конституционный Суд РФ признал, что право бесплатного проезда является мерой государственной поддержки для социально незащищенных категорий граждан, а также для граждан, выполняющих публичные функции. Это право может быть льготой или гарантией, имеющей компенсаторный характер. Для лиц, которые используют общественный транспорт в связи с исполнением служебных обязанностей, право бесплатного проезда мерой государственной поддержки не является, а представляет собой право компенсаторного характера (другими словами - трудовое право).
Проблема в том, что действующее законодательство не всегда позволяет сделать выводы о характере льготы. Так, в отношении почетных доноров уяснение этого вопроса оказалось возможным закончить только в
2003 году, когда Конституционный Суд РФ в определении № 415-0 от 4.12.2003 г. указал, что льготы донорам предоставляются в связи с выполнением ими публичной функции, а право бесплатного проезда является гарантией, носящей компенсаторный характер55. Конституционный Суд РФ пошел по пути прямого нормативного толкования ст. 11 Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов»16: можно ли из текста закона определить обязанное лицо? Обязанность государства, а не транспортных организаций перед почетными донорами была определена на основе толкования нормы о том, что бесплатный проезд предоставляется в порядке и на условиях, определяемых Правительством РФ.
Таким образом, в свете изложенного можно сформулировать проблему предоставления льгот по провозной плате следующим образом: перевозчики не отвечают по обязательствам государства, но могут попасть в сферу механизма социальной защиты (государственной поддержки) отдельных категорий граждан. Указанный механизм может предусматривать, что перевозчики будут перевозить часть пассажиров бесплатно с последующим возмещением своих расходов из соответствующего бюджета.
Вместе с тем представляется, что вышеуказанный механизм льгот по оплате проезда противоречит Конституции РФ.
Согласно Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2). В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ст. 8). Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (ч. 1 ст. 34). Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения (ч. 3 ст. 35). Право на предпринимательскую деятельность
не подлежит ограничению даже в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции). Конституционный Суд РФ признал юридические лица в качестве субъектов, обладающих конституционными правами человека и гражданина17.
Смысл изложенных конституционных положений заключается в том, что государство обязано обеспечить нормальное, беспрепятственное развитие предпринимательской, иной экономической деятельности и отношений собственности.
Эта конституционная позиция получила дальнейшее развитие в ГК РФ. В пункте 1 ст. 1 ГК РФ установлены следующие принципы гражданского законодательства: неприкосновенность собственности, свобода договора, необходимость беспрепятственного осуществления гражданских прав, недопустимость произвольного вмешательства в дела лица, обеспечение восстановления нарушенных прав, их судебная защита. Положения ГК РФ поддержаны Конституционным судом РФ в ряде решений в качестве конституционных принципов18. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что вводимые государством ограничения не должны затрагивать существо конституционных прав19. В противном случае будет существовать риск неправомерной утраты имущества лица, что вступает в противоречие с конституционными принципами свободы экономической деятельности и свободы договоров, дестабилизирует гражданский оборот, подрывает доверие его участников друг к другу, что несовместимо с основами конституционного строя Российской Федерации как правового государства20.
Обсуждая вопрос о принудительном возложении на субъектов обязанности по предоставлению льгот по оплате соответствующих услуг, Конституционный Суд РФ в постановлении от 23.12.1999 г. № 18-П21 пришел к выводу о принципиальной несовместимости таковой обязанности и предпринимательской деятельности. Он установил, что публично-правовая обязанность по предоставлению льгот по оплате является составной частью и выражением сущности публично-правовой деятельности, которую нельзя толковать как предпринимательскую или иную экономическую.
Таким образом, на лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, не может быть возложена публично-правовая обязанность по предоставлению льгот по оплате. С учетом изложенного можно сделать один вывод: она может возникнуть только в
договорном порядке путем заключения соответствующих контрактов с государством. Данный вывод согласуется с положениями Бюджетного кодекса РФ (см. ст. 6, 70, 71, 72, 250).
Обязанности транспортной организации по предоставлению льгот по провозной плате возникают после заключения государственного (муниципального) контракта. Объем предоставляемых услуг определяется объемом бюджетных (внебюджетных) средств, выделенных на эти цели на соответствующий финансовый год.
Остается разрешить следующие вопросы: можно ли обязать транспортную организацию предоставлять льготу по провозной плате в случае отсутствия контракта? Можно ли предоставить льготы по провозной плате в большем объеме, чем предусмотрено бюджетной росписью на соответствующий период? Положительный ответ на эти вопросы будет означать существенное и непреодолимое нарушение принципов бюджетного процесса, а именно принципов сбалансированности, достоверности и реальности доходов и расходов бюджета22, потому что предоставление льготы автоматически образует задолженность соответствующего бюджета.
Согласно Федеральному закону от 21.11.1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете»23 каждая хозяйственная операция должна оформляться оправдательными документами (ст. 9). Письмом Минфина РФ № 19-03-14/2616 от 19.04.2000 со ссылками на п. 5 ст. 790 ГК РФ и судебную практику разъяснено, что для получения возмещения в связи с предоставлением льгот по провозной плате транспортная организация обязана представить доказательства, подтверждающие действительно понесенные организацией расходы24.
Это означает, что процесс перевозки лица, имеющего льготу по провозной плате, должен быть документально оформлен именным договором. В условиях многообразия форм собственности и количества хозяйствующих субъектов в транспортной сфере можно понять, что именной договор должен быть заключен льготником с каждым перевозчиком, который его перевозит.
Вместе с тем в городском и пригородном транспорте ни технологически, ни юридически не предусмотрена возможность заключения именного договора. Подавляющее большинство перевозчиков в принципе не может осуществлять поименный учет перевозок. Это означает, что перевозчики ни при каких условиях не смогут доказать своих расходов в связи с
предоставлением льгот по провозной плате. Это ведет к неустранимому и существенному нарушению прав перевозчиков в сфере предпринимательской деятельности.
Анализ механизма предоставления «натуральных» льгот по провозной плате позволяет сделать вывод о том, что он не оправдан ни юридически, ни экономически, ни технологически. Существовавшая до 2005 года судебная практика, возлагающая обязанности по предоставлению льгот на перевозчиков, ошибочна. Закон о монетизации льгот в этой связи является наиболее правильным решением возникших проблем со льготами.
1 Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.
2 Кроме первого указанного дела от 21 июля 2000 года все решения находятся в архиве МУП «Челябгортранс».
3 Постановление правительства Челябинской области от
19.02.1998 № 6-П «О мерах по улучшению работы пассажирского транспорта на территории Челябинской области» // Южноуральская панорама. - 1998. - № 1.
4 Постановление губернатора Челябинской области от
25.12.1998 № 599 «Об обеспечении устойчивого функционирования и развития пассажирского транспорта общего пользования» // Южноуральская панорама. -1999,-№2.
5 Федеральный закон от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // СЗ РФ. - 1995. - № 32. - Ст. 3198; 2003. -№ 2. - Ст. 167; 2004. - № 35. - Ст. 3607.
6 Приказ Минсоцзащиты РФ от 20.07.1993 № 137 «Об утверждении примерного положения о центре социального обслуживания» // Сборник нормативных актов и документов «Социальная защита инвалидов». - М., 1994.
7 Предоставление социальных прав и льгот - также обязанность соответствующего муниципального образования, принявшего решение об их предоставлении в соответствии с пп. 28 п. 1 ст. 6 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1995. - № 35. - Ст. 3506. Аналогично см. п. 5 ст. 20 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2003. -№ 40. - Ст. 3822.
8 Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» // СЗ РФ. - 1995. - № 33. - Ст. 3340.
9 Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3823.
10 Определение Конституционного Суда РФ от 09.04.2002 № 68-0 «По запросу арбитражного суда Республики Карелия о проверке конституционности пункта 5 статьи
83 Бюджетного кодекса РФ, статей 4 и 11 Закона РФ «О донорстве крови и ее компонентов» // СЗ РФ. - 2002. - № 29. - Ст. 3004.
11 Абз. 2 п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 10.10.2002 № 258-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Рамалданова Муслима Джалиловича на нарушение его конституционных прав положениями преамбулы, абзацев четвертого и восьмого статьи 1 и пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 21 декабря 1996 года «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2003. - № 2.
12 Абз. 8 п. 2 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 02.10.2003 №>382-0
«По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности положений статей 8, 15 и 17 Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2004. - № 1.
ь Пункт 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 21.04.2003 № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой,
A.В. Немировской, З.А. Скляновой, P.M. Скляновой и
B.М. Ширяева» // СЗ РФ. - 2003. - № 17. - Ст. 1657.
14 П. 2 мотивировочной части Определения от 01.12.1999 № 224-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Администрации Архангельской области о проверке конституционности статьи 32 закона Российской Федерации «О Милиции», статьи 44 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», статьи 20 Федерального закона «О статусе военнослужащих», статьи
19 закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», статьи 18 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» и статьи 18 закона Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» // СПС «Консультант-плюс».
15 Пункты 2, 4 мотивировочной части Определения Конституционного Суда РФ от 04.12.2003 № 415-0 «По запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке конституционности части первой статьи 128 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» и подпункта 16 пункта 1 приложения 20 к данному Федеральному закону» // СЗ РФ. - 2004. - № 2. - Ст. 162.
16 Закон РФ от 09.06.1993 № 5142-1 «О донорстве крови и ее компонентов» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. -1993. -№28. -Ст. 1064.
17 Пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24.10.1996 № 17-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года «О внесении изменений в закон Российской Федерации «Об акцизах» // СЗ РФ. - 1996. - № 45. - Ст. 5202. Пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 12.10.1198 № 24-П «По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // СЗ РФ. - 1998. -№ 42. - Ст. 5211.
18 См., напр., п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного суда РФ от 14.02.2002 № 4-П «По делу о конституционности статьи 140 Гражданского процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Б. Фишер» // СЗ РФ. - 2002. - № 8. - Ст. 894:
Постановление Конституционного суда РФ от 17.12.1996 № 20-П «По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 закона Российской Федерации от 24 июня 1993 «О федеральных органах налоговой полиции» // СЗ РФ. - 1997. - № 1. - Ст. 197; Определение Конституционного Суда РФ от 20.02.02 №23-0 «По жалобе гражданина Аствацатряна Василия Мелко-новича на нарушение его конституционных прав абзацем первым пункта 3 статьи 2 закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Указом Президента Российской Федерации «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда. - 2002. - № 4; и др.
19 См., напр., пункт 2.2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 24.01.2002 № 3-П «По делу о проверке конституционности положений части второй статьи 170 и части второй статьи 235 Кодекса законов о труде Российской Федерации и пункта 3 статьи 25 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях их деятельности в связи с запросами Зеленоградского районного суда Ростовской области и Центрального районного суда города Кемерово» // СЗ РФ. - 2002. - №> 7. - Ст. 745.
20 Пункт 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 21.04.2003 № 6-П «По делу о проверке конституционности положений пунктов 1 и 2 статьи 167 Гражданского кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан О.М. Мариничевой,
A.В. Немировской, З.А. Скляновой, P.M. Скляновой и
B.М. Ширяева» // СЗ РФ. - 2003. - № 17. - Ст. 1657.
21 Постановление Конституционного Суда РФ от 23.12.1999 № 18-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 1, 2, 4 и 6 Федерального закона от 4 января 1999 года «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» и статьи 1 Федерального закона от 30 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1998 год» в связи с жалобами граждан, общественных организаций инвалидов и запросами судов» // СЗ РФ. - 2000. - Ка 3. - Ст. 353.
22 Абз. 8 п. 2 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 23.04.2004 №9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А.В. Жмаковского» // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2004. - № 4.
23 Федеральный закон от 21.11.1996 № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» // СЗ РФ. - 1996. - № 48. - Ст. 5369.
24 Письмо Министерства финансов РФ от 19.04.2000 № 19-03-14/2616 «Обзор практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1999 год» // http://www.businesspravo.ro/Docum/DocumShow_DocumID
11827.html.
