CC BY
150
3.4. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ЗАПРЕТЫ И ОГРАНИЧЕНИЯ ЧАСТНОЙ ОХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ: ПРОБЕЛЫ И ПУТИ ИХ УСТРАНЕНИЯ
Шаронов Сергей Александрович, к.ю.н., доцент. Должность: доцент кафедры гражданского права и процесса. Место работы: Волжский гуманитарный институт (филиал) Волгоградского государственного университета. Е-mail: Sharonov345@mail.ru
Аннотация: В статье исследуются законодательные запреты и ограничения частной охраны, представляющие собой пробелы в правоприменении этого вида предпринимательской деятельности. Проводится анализ запретов и ограничений, а также устанавливаются основания для их введения в соответствии с Конституцией РФ и гражданским законодательством. Предлагаются пути устранения выявленных пробелов.
Ключевые слова: запреты; ограничения; частная охранная деятельность; пробелы; предпринимательская деятельность.
STATUTORY PROHIBITIONS AND RESTRICTIONS ON PRIVATE SECURITY: GAPS AND WAYS TO ELIMINATE THEM
Sharonov Sergey Aleksandrovich, PhD at law, associate professor. Position: associate professor at Civil Law and Procedure chair. Place of employment: Volzhsky Institute of Humanities, Branch of Volgograd State University. Е-mail: Sha-ronov345@mail.ru
Annotation: The article examines the legislative prohibitions and restrictions, which are private security gaps in enforcement of this type of business. Analyses of prohibitions and restrictions, as well as the reasons for their imposition are installed in accordance with the Russian Constitution and civil law. Offers ways to address identified gaps.
Keywords: injunctions; restrictions; private security activities; white space; entrepreneurial activity.
Актуальность темы обусловлена несколькими обстоятельствами. Во-первых, в марте 2012 года исполнилось 20 лет с момента официального появления частной охранной деятельности, начало которой связано с принятием 11 марта 1992 г. Закона РФ № 2487-I «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон). Именно этот период нуждается в подведении итогов законодательного регулирования отношений с участием частной охраны.
Во-вторых, в современной России прослеживается устойчивая тенденция по передаче государственного имущества в частную собственность, доля которой в структуре собственности России на начало 2012 г. составляет 77% '. Сегодня такое имущество становится потенциальным объектом частной охраны.
В-третьих, одной из первоочередных государственных задач является создание максимально широких возможностей для развития малого и среднего бизне-
1 Прасолов В. Негосударственная сфера безопасности - а что это такое и куда она идет? //Охранная деятельность: практический журнал. - 2012. - № 1-2 (133). - С.42.
са 2, к которому, безусловно, относится и частная охранная деятельность. Сегодня в этой сфере действует более 24700 частных охранных организаций, в которых работают около 700 тыс. частных охранников3.
В настоящее время Закон является единственным правовым актом, непосредственно регулирующим отношения частной охранной деятельности, как разновидности деятельности предпринимательской. Однако Закон имеет пробелы, которые содержатся как в динамике его изменений и дополнений, так и в содержании запретов и ограничений частной охраны. Например, Федеральный закон РФ от 22 декабря 2008 года № 272-ФЗ, внесший большое количество изменений в Закон, не отражает предпринимательский характер этих изменений. При этом как следует из названия, основной причиной его принятия явилось «совершенствование государственного контроля в сфере частной детективной и охранной деятельности», а не развитие частной охраны.
Кроме того, сам Закон содержит запреты и ограничения в отношении частной охранной деятельности, зачастую противоречащие ч. 3. ст. 55 Конституции РФ. Согласно этой конституционной норме права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Подобные нормы содержатся и в ч.
2, 3 ст. 1 Г ражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ).
Однако действительно ли запреты и ограничения, закрепленные в Законе, вызваны перечисленными основаниями?
Таким образом, исследование норм Закона является целью настоящей публикации, для достижения которой необходимо решить задачи: 1) выявить нормы, содержащие запреты и ограничения, представляющие собой пробелы в регулировании отношений частной охраны; 2) провести анализ выявленных пробелов; 3) предложить пути по устранения исследуемых пробелов.
Необходимо заметить, что объектом исследования будут выступать не все нормы Закона, а только те из них, которые содержат запреты и ограничения, создающие пробелы в правовом регулировании и правоприменении частной охранной деятельности. При этом другие нормы Закона неоднократно становились предметом наших исследований 4.
В начале публикации следует сделать уточнение о методологии проводимого анализа.
Во-первых, в соответствии с ст. 2 ГК РФ, Закон является актом гражданского законодательства. Следовательно, запреты и ограничения, введенные Законом, формулировки понятий, правовой статус физических и юридических лиц и другие аспекты должны соответствовать требованиям этого законодательства.
Во-вторых, одни запреты и ограничения могут быть прямо указаны в нормах Закона, другие - возникать из
2 Медведев Д. А. Послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации // Российская газета - 2011. - № 290. - 23 декабря 2011 г.
3 Галочкин Д. Е. Выступление на Х Всероссийской конференции «Индустрия безопасности России. Перспективы, тенденции, проблемы // Охранная деятельность: практический журнал. - 2012. -№ 3 (134). - С. 37.
4 См., например: Шаронов С. А. Современные проблемы рынка охранных услуг // Предпринимательское право. - 2011. - № 3. -С. 28-33.
правовой сущности законодательной нормы, хотя в тексте самой нормы отсутствуют.
Рассмотрим запреты и ограничения более подробно, присвоив им порядковые номера.
Первый запрет основан на некорректном и противоречивом по отношению к гражданскому законодательству и тексту самого Закона использовании понятия «частный охранник» в контексте ограничений при оказании охранных услуг (ч. 4 ст. 3). Так, согласно этой норме, запрещается оказывать охранные услуги физическим и юридическим лицам, не имеющим правового статуса частного охранника или частной охранной организации. Из указанной нормы становится очевидным, что охранные услуги может оказывать физическое лицо - частный охранник. В то же время анализ статей 1, 1.1 Закона позволяет сделать вывод: частная охранная деятельность - это деятельность коммерческих организаций (частных охранных организаций), имеющих специальное разрешение (лицензию) органов внутренних дел по оказанию услуг физическим и юридическим лицам на возмездной договорной основе. Такой подход является вполне обоснованным, поскольку субъектом лицензирования и исполнителем охранных услуг по договору охраны выступает юридическое лицо (организация), но никак не частный охранник. Кроме того, в ст. 11 подчеркивается, что оказание охранных услуг, разрешается только организациям, специально учреждаемым для их выполнения и имеющим лицензию, выданную органами внутренних дел. Подобного мнения придерживаются и исследователи различных аспектов охранной деятельности. Например, А. В. Мильков обосновывает положение о том, что «субъектом, оказывающим охранные услуги в рамках договора охраны, может быть только юридическое лицо - организация, специально уполномоченная на осуществление охранной деятельности» 5.
Таким образом, несогласованность названных норм закона, приводит к пробелу, связанному с определением субъекта, имеющего право оказывать охранные услуги. Представляется, что устранение этого пробела заключается в исключении из исследуемого абзаца понятия «частный охранник».
Вторым ограничением является отсутствие возможности применения (в течение более чем двух лет) одного из видов охранных услуг, именуемого как «охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения и перечень которых утверждается в порядке, установленном Правительством РФ» (п.7 ч. 2 ст. 3).
Реализация указанного вида услуг позволила бы разрешить многие проблемы не только в сфере частной охраны, но и в сфере безопасности государства, поскольку названные объекты были бы надлежащим образом защищены от противоправных посягательств. Суть проблемы заключается в некорректном по отношению к гражданскому законодательству подходе в определении правого статуса этих объектов охраны, которыми, как правило, являются юридические лица. В настоящее время многие государственные органы, ан-титеррористические комиссии различного уровня пытаются самостоятельно определять правовой статус этих лиц. Например, в актах названных органов можно
5 Мильков А. В. Договор охраны по российскому гражданскому праву: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2008. - С. 19.
встретить такие наименования, как «критически опасный для национальной безопасности объект», «потенциально опасный объект», «промышленно опасный объект» и др. Кроме того, сами акты зачастую имеют гриф «секретно» или «для служебного пользования», поэтому присвоенный таким образом «статус» иногда не знают даже учредители этих юридических лиц.
Поскольку права и свободы могут быть ограничены только федеральным законом, представляется, что и правовое положение физических и юридических лиц должно определяться этими же правовыми актами, а не актами Правительства РФ. Например, статус «опасный производственный объект» устанавливается Федеральным законом РФ от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», статус «объект топливноэнергетического комплекса» - Федеральным законом РФ от 21 июля 2011 № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса». Такой подход является правомерным и универсальным, в противном случае исследуемый перечень объектов будет не сформирован, поскольку «важным для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения» может быть и продуктовая палатка, и супермаркет, и газовые сети, размещенные практически в каждом жилом помещение, и другие объекты.
Содержание третьего законодательного запрета заключается в том, что деятельность частных охранных организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых утверждается Правительством РФ (ч. 3 ст. 11).
Обратим внимание на термин «государственная охрана», не подвергая при этом исследованию указанный перечень объектов. Важность такого подхода очевидна: не установив правовой статус государственной охраны, нельзя определить и перечень объектов для частной охраны. Кроме того, сложившая ситуация будет способствовать появлению необоснованных ограничений для перемещения услуг частной охранной деятельности и противоречить нормам Конституции (ч.
1, ст. 8; ч. 3 ст. 55) и ГК РФ (ч. 3 ст.1).
Проведем небольшой анализ указанного пробела. Термин «государственная охрана» появился в Законе с момента принятия его в первой редакции (11 марта 1992 г.). В то время в этом качестве могла выступать «вневедомственная охрана», действующая в структуре МВД России, а само понятие «государственная охрана» в системе законодательства РФ отсутствовало. Очевидно, в момент принятия Закона законодатель хотел отделить «частную охрану» от других видов охраны с участием государства, назвав его «государственной охраной», но при этом не сформулировал его понятие. Однако в 1996 г., с момента принятия Федерального закона от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», рассматриваемый вид охраны получил законодательное закрепление и не может трактоваться иначе, чем это указано в названном правовом акте. Так, согласно ст. 1, «государственная охрана - деятельность по обеспечению безопасности объектов государственной охраны и защите охраняемых объектов, выполняемая в целях безопасного и беспрепятственного осуществления государственной власти в РФ и исполнения международных обязательств РФ, осуществляемая на основе совокупности правовых, организационных, охранных, режимных, оперативно-розыскных, технических, информационных и иных мер». Как видно из определения, указанный вид охраны представляет собой федеральный орган
исполнительной власти (Федеральную службу охраны) и имеет свой, достаточно определенный перечень объектов охраны. Например, согласно ст. 6 этого закона, к таким объектам относятся: Президент РФ, определенные федеральным законом лица, замещающие государственные должности РФ, федеральные государственные служащие и иные лица, подлежащие государственной охране в соответствии с федеральным законом, а также главы иностранных государств и правительств и иные лица иностранных государств во время пребывания на территории РФ. Кроме того, государственная охрана не является разновидностью предпринимательства и не участвует в гражданском обороте, поскольку предназначена для реализации функции государства.
Однако в этом случае возникает закономерный вопрос: о какой же тогда государственной охране идет речь в ч. 3 ст. 11 Закона? Если это государственная охрана в ее толковании Федеральным законом от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране», то почему тогда перечень объектов, подлежащих ей, определяется правовым актом о частной охранной деятельности.
Очевидно, в настоящее время в Законе под «государственной охраной» следует понимать совокупность коммерческих охранных организаций, учредителем которых является государство в лице федеральных органов исполнительной власти (ведомственная охрана, вневедомственная).
Четвертый запрет связан с невозможностью использования в охранной деятельности способов и приемов, применяемых в частном сыске. Например, на охранную деятельность распространяются ограничения, установленные ст. 7 Закона «Ограничения в сфере деятельности частного детектива». При этом частным охранникам запрещается использовать методы сыска. И если с ограничениями в полной мере можно согласиться, то запрет на использование охранниками методов сыска является необоснованным и создает проблемы в реализации услуг частной охранной деятельности.
Что же это за методы, запрещенные к использованию частными охранниками? Так, в ходе частного сыска допускаются устный опрос граждан и должностных лиц (с их согласия), наведение справок, изучение предметов и документов (с письменного согласия их владельцев), внешний осмотр строений, помещений и других объектов (ч.1 ст. 5). Возникает закономерный вопрос: каким же образом можно обеспечить состояние защищенности жизни и здоровья граждан, охрану имущества, пропускной и внутриобъектовый режим, а также порядок при проведении массовых мероприятий, если охраннику нельзя опросить граждан, навести справки или просто осмотреть строения, помещений, то есть то имущество, которое выступает объектом охраны?
Пятое ограничение связано с полномочиями охранных организаций в сфере использования и применения огнестрельного оружия. Так, согласно ч. 3 ст. 11 Закона, охранным организациям разрешается оказывать услуги в виде вооруженной охраны имущества в порядке, установленном Правительством РФ. Однако несет ли эта норма благо для качества охранных услуг, или она все же имеет ограничительный характер?
Рассмотрим этот пробел более подробно. Проведенный анализ Закона и иных правовых актов, регулирующих отношения различных видов охраны, позво-
ляет сделать следующие выводы о наличии необоснованных ограничений в рассматриваемой сфере.
Во-первых, Закон разрешает применять оружие только при оказании одного вида услуг - охраны имущества. В то же время Закон не допускает применения оружия для защиты самых ценных человеческих нематериальных благ - жизни и здоровья, а также при оказании других видов услуг. Ситуация выглядит парадоксальной: граждане России могут применять имеющееся у них на законных основаниях оружие для защиты жизни, здоровья и собственности в состоянии необходимой обороны или крайней необходимости (Федеральный закон РФ от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»), а гражданин, профессия которого напрямую связана с защитой жизни и здоровья граждан, их имущества, с точки зрения Закона, не имеет этих полномочий.
Во-вторых, согласно ч. 2 ст. 8 Конституции РФ, признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Заметим, что указанные нормы являются одной из основ конституционного строя России. Однако полномочия частного охранника, при вооруженной защите частной собственности, несопоставимы с полномочиями их коллег по ведомственной охране, защищающей государственную собственность. Так, частный охранник имеет право применять огнестрельное оружие только в трех случаях, одним из которых является «предупреждение (выстрелом в воздух) о намерении применить оружие, а также подача сигнала тревоги или вызова помощи» (п. 3 ст. 18). В то же время работники ведомственной охраны имеют право применять огнестрельное оружие в шести (в два раза больше!) случаях. Например, разрешается применение оружия для защиты лиц, находящихся на охраняемых объектах, от нападения, угрожающего их жизни или здоровью; задержания лиц, застигнутых на охраняемых объектах при совершении тяжкого или особо тяжкого преступления против личности, охраняемых объектов и пытающихся скрыться, а также оказывающих вооруженное сопротивление работникам ведомственной охраны и др. (ст. 16 Федеральный закон от 14 апреля 1999 г. № 77-ФЗ «О ведомственной охране», ст. 16).
Указанные положения о неравенстве в защите частной и государственной форм собственности с использованием огнестрельного оружия свидетельствуют о нарушении названных основ конституционного строя России, а также противоречат основам гражданского законодательства в части равенства участников гражданских отношений (ч. 1 ст. 1 ГК РФ).
Представляется, что нормы, ограничивающие применение огнестрельного оружия частными охранниками, не могут способствовать защите конституционного строя и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), а значит, такие ограничения являются необоснованными.
Кроме того, положение частных охранных организаций в случае использования огнестрельного оружия в пределах прав, предоставленных Законом и подзаконными актами, делает эти организации неконкурентоспособными на рынке охранных услуг. Например, Министерство обороны РФ было вынуждено отказаться от услуг частных охранных организаций в силу их слабой вооруженности6, что в свою очередь необоснован-
6 Макаров В.Б. Выступление на Х Всероссийской конференции «Индустрия безопасности России. Перспективы, тенденции, про-
но ограничивает передвижение услуг частной охранной деятельности и создает недобросовестную конкуренцию со стороны организаций государственной охраны.
Резюмируя сказанное, можно сделать вывод: перечисленные в публикации законодательные запреты и ограничения частной охранной деятельности представляют собой пробелы в правовом регулировании, в отдельных случаях являются необоснованными, противоречащими основе конституционного строя России (ст. 8 Конституции РФ) и основным началам гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ).
Устранение пробелов возможно посредством внесения в Закон изменений и дополнений, что в свою очередь является научной новизной публикации.
С этой целью в порядке рассмотренных запретов и ограничений предлагается:
1. Исключить из части 4 статьи 3 понятие «частный охранник».
2. Пункт 7 части 2 статьи 3 изложить в редакции: «Охрана объектов и (или) имущества, а также обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах, которые имеют особо важное значение для обеспечения жизнедеятельности и безопасности государства и населения, правовой статус которых определен федеральными законами Российской Федерации».
3. Изложить часть 3 статьи 11 в следующей редакции: «Охранная деятельность организаций не распространяется на объекты, подлежащие государственной охране, перечень которых определяется федеральными законами либо в установленном ими порядке».
4. Изложить часть 5 статьи 12 в части предложения: «Охранникам разрешается использовать методы сыска в пределах объекта охраны».
5. Предоставить частным охранникам право применения оружия наравне с работниками ведомственной охраны.
Автор понимает, что в публикации невозможно выявить и устранить все пробелы, связанные с законодательными запретами и ограничениями частной охранной деятельности, роль которой стремительно возрастает, что является перспективной темой для дальнейших исследований.
Отзыв
на статью доцента кафедры гражданского права и процесса Волжского гуманитарного института (филиала) Волгоградского государственного университета Шаронова Сергея Александровича «Законодательные запреты и ограничения частной охранной деятельности: пробелы и пути их устранения»
Статья посвящена актуальной для современной России проблеме, обусловленной необоснованным введением запретов и ограничений для одного из видов предпринимательской деятельности - частной охранной деятельности.
Автор методически грамотно определяет цель, задачи публикации, подчеркивая при этом динамику и преемственность проводимых им исследований в рассматриваемой сфере.
Статья содержит определенную концепцию правового регулирования охранной деятельности в РФ, одним из видов которой является частная охрана. В этом плане необоснованные запреты и ограничения, иссле-
блемы // Охранная деятельность: практический журнал. - 2012. -№ 3 (134). - С. 44.
дуемые автором, являются не только пробелами правового регулирования, ставят в неравное положение организации частной охраны по отношению к организациям государственной охраны, но и препятствуют реализации основ конституционного строя России о равной степени защиты всех форм собственности.
В статье выявлены и раскрыты основные пробелы, связанные с запретами и ограничениями в сфере частной охраны. Обращает внимание классификация исследуемых пробелов по различным группам, а также определение их правовой сущности. Такой подход позволяет наиболее рационально определить пути устранения этих пробелов. При этом Шаронов С.А. успешно аргументирует свою собственную точку зрения на поднимаемые в статье вопросы.
Автор на конкретных примерах доказывает необоснованность запретов и ограничений, проводит сравнительный анализ с подобными аспектами других видов охранной деятельности.
Источники, цитируемые в настоящей статье, отражают современную точку зрения на существующие пробелы в правовом регулировании частной охранной деятельности.
О личном вкладе автора в науку гражданского права, а также о новизне публикации свидетельствуют сформулированные на основе проведенного анализа предложения по изменению и дополнению норм Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Кроме того, статья выполнена на высоком научном уровне, содержит ряд выводов, представляющих практический интерес. При этом авторские понятия «частная охранная деятельность», «объекты охраны» могут быть использованы в процессе преподавания гражданского и предпринимательского права.
Научная статья доцента Шаронова С. А. «Законодательные запреты и ограничения частной охранной деятельности: пробелы и пути их устранения» соответствует всем требованиям, предъявляемым к работам такого рода.
Данная статья может быть рекомендована к публикации в журнале «Пробелы в российском законодательстве».
Научный консультант,
доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского и международного частного права Волгоградского государственного университета А. Я. Рыженков
