CC BY
78
Административное право, административная деятельность
УДК 342.95
И.А. Макеева, Ю.Е. Черепанова
МАКЕЕВА, Ирина Александровна, доцент кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел.: 730-24-23. E-mail: Makeeva-spb@bk.ru.
MAKEEVA, Irina Alexandrovna, associate Professor, Department of administrative law of St. Petersburg University of the MIA of Russia. Address: Russia, 198206, Saint Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel: 730-24-23. E-mail: Makeeva-spb@bk.ru
ЧЕРЕПАНОВА, Юлия Евгеньевна, старший преподаватель кафедры административного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел.: 730-24-23. E-mail: julia.cherepanova.prep@yandex.ru.
CHEREPANOVA, Yulia Evgenievna, senior lecturer of administrative law of St. Petersburg University of the MIA of Russia/ Address: Russia, 198206, Saint Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel: 730-24-23. E-mail: julia. cherepanova.prep@yandex.ru.
О совершенствовании нормативно-правового регулирования частной охранной деятельности на этапе реформирования правоохранительной системы Российской Федерации
About improvement of the legal regulation of private security activity at the stage of reforming the law-enforcement system of the Russian Federation
Статья посвящена выявлению проблемных аспектов правового регулирования частной охранной деятельности в Российской Федерации и сопряжённых с ними негативных последствий, возникающих на охраняемых объектах кредитно-финансовой сферы. Актуальность исследования приобретает особую значимость в свете реформирования правоохранительной системы и передачи полномочий по лицензированию и контролю за частной охранной деятельностью от МВД России Федеральной службе войск национальной гвардии и её территориальным подразделениям. Публикация подготовлена по опыту Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Обозначены возможные пути совершенствования правового регулирования в сфере частной охранной деятельности.
Ключевые слова: частная охранная деятельность, частная охранная организация, лицензионные требования, охранные услуги, контроль в сфере частной охранной деятельности.
Article is devoted to identification of problem aspects of legal regulation of private security activity in the Russian Federation and the negative consequences interfaced to them arising on protected objects credit-financial sphere. Relevance of a research gains the special importance in the light of reforming of law-enforcement system and the transfer of authority for licensing and monitoring private security activities from the Ministry of Internal Affairs of Russia to the Federal service of National Guard Troops and its territorial divisions. The paper summarizes the experience of Saint-Petersburg and Leningrad region. Indicated possible ways of improvement of legal regulation in the field of private security activities.
Keywords: private security activities private security organization; licensing requirements; security services; private security activities.
На протяжении ряда последних лет наблюдается рост количества преступлений и правонарушений, совершаемых на объектах кредитно-финансовой сферы. Согласно статистическим данным, самым распространённым преступлением на данных объектах и прилегающих к ним территориях являются преступления против собственности: ст. 158 Уголовного кодекса РФ [5] - кража, ст. 161 УК РФ - грабёж, ст. 162 УК РФ - разбой. Исследованием состояния безопасности указанных объектов установлено, что одной из причин совершения названных правонарушений следует считать слабую организацию охраны объекта и прилегающей территории, а также недостаточность проведения мероприятий по профилактике преступлений.
По данным ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, за 9 месяцев 2015 г. на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области совершено более 20 грабежей и разбойных нападений на объектах кредитно-финансовой сферы с целью хищения ювелирных украшений и денежных средств. Нападениям подверглись ломбарды, ювелирные магазины, банки и банкоматы.
В этих условиях актуальным и необходимым является выявление причин и условий, способствующих совершению правонарушений и преступлений на охраняемых объектах, исследование как административно-правового регулирования деятельности частных охранных организаций (изучение вопросов лицензирования и контроля), так и гражданского законодательства в рассматриваемой области.
Основополагающим нормативным правовым актом, регулирующим отношения, связанные с осуществлением частной охранной деятельности, является Конституция РФ, устанавливающая основы правового статуса личности в Российской Федерации, гарантирующая основные права и свободы человека и гражданина, свободу предпринимательства и др. [1].
Современные правовые акты, образующие систему правового регулирования отношений, связанных с частной охранной деятельностью, условно можно разделить на три группы:
а) специальные правовые акты, посвящённые регулированию указанной деятельности;
б) правовые акты, содержащие специальные правовые нормы;
в) правовые акты общего характера, нормы которых применяются к тем или иным категориям субъектов права независимо от специфики их организации и деятельности.
К специальным правовым актам, отдельным предметом правового регулирования которых являются специфические общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением частной охранной деятельности, относится прежде всего Закон Российской Федерации № 2487-1 от 11 марта 1992 г. «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 3 июля 2016 г.) [6].
Иные специальные правовые акты, посвящён-ные регламентации отдельных аспектов указанной деятельности, являются подзаконными - это правовые акты Правительства Российской Федерации и правовые акты федеральных органов исполнительной власти.
К их числу относятся: Постановление Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. № 587 «Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» [12], Постановление Правительства РФ от 23 июля 2011 г. № 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» [11] и некоторые другие [13, 14].
Специальными подзаконными правовыми актами, регулирующими отдельные группы отношений, связанных с частной охранной деятельностью, являются акты федеральных органов исполнительной власти. Например, приказы МВД России: от 8 августа 2011 г. № 930 «Об утверждении формы заявки на получение частными охранными организациями служебного оружия во временное пользование» [15], от 22 августа 2011 г. № 960 «Об утверждении типовых требований к должностной инструкции частного охранника на объекте охраны» [16], от 29 сентября 2011 г. № 1039 «Об утверждении Административных регламентов Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственных услуг по выдаче лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность, лицензии на частную охранную деятельность и удостоверения частного охранника» [17] и др.
В данной сфере также действуют приказы Министерства внутренних дел РФ, определяющие правила подготовки сотрудников частных охранных предприятий: от 25 августа 2014 г. № 727 «Об утверждении типовых программ профессионального обучения для работы в качестве частного охранника» [22], от 2 июля 2014 г. № 442 «Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ для руководителей частных охранных организаций» [23].
В связи с созданием Федеральной службы войск национальной гвардии (далее - Росгвардия) [10] и передаче ей полномочий МВД России в сфере лицензирования и контроля за частной охранной деятельностью был принят также приказ Росгвардии от 17 октября 2016 г. № 312 «Об отдельных полномочиях должностных лиц Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и ее территориальных органов» [24], утверждающий перечень должностных лиц Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и её территориальных органов, обладающих полномочиями по принятию решений и подписанию заключений, лицензий, разрешений, удостоверений частного охранника, приложений к ним и иных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами об оружии и о частной охранной деятельности. До принятия иных приказов Росгвардии по вопросам административно-правового регулирования частной охранной деятельности в РФ в указанной сфере деятельности сохраняют свою юридическую силу приказы МВД России.
Частную охранную деятельность регулируют также правовые акты, содержащие специальные правовые нормы по отдельным вопросам, связанным с указанной деятельностью. Например, ст. 20.16 КоАП РФ [2] устанавливает административную ответственность за незаконную частную детективную или охранную деятельность.
Несмотря на достаточно массивный блок нормативно-правовых актов, в исследуемой сфере деятельности остаётся ряд коллизионных вопросов и пробелов правового характера, следствием которых выступают не только проблемы правоприменения, но и проблемы обеспечения безопасности.
Анализ статистических данных показывает, что основными причинами хищений охраняемого имущества на объектах кредитно-финансовой сферы являются: низкий уровень технической защищённости объектов, неспособность сотрудников частных охранных организаций незамедлительно и грамотно реагировать на сложившуюся ситуацию, а также отсутствие у охранников служебного оружия и патронов к нему.
Также имеются проблемы, в т.ч. юридического характера, связанные с обеспечением надлежащего качества исполнения своих договорных обязательств охранными организациями. Так, законодателем не определено время прибытия мобильных групп реагирования на охраняемый объект по срабатыванию тревожной сигнализации. Договоры, заключаемые охранными организациями с клиентами, в большинстве случаев не содержат указания на время прибытия группы быстрого реагирования. Вместе с тем установленное среднее время прибытия, указанное в договорах на оказание услуг, составляет от 10 до 15 минут с момента срабатывания кнопки тревожной сигнализации. Как показывает анализ практики, совершение такого преступления, как разбой или грабёж, занимает не более 2-3 минут. Тем самым наличие на объекте «тревожной кнопки» без поста физической охраны становится совершенно неэффективным для противодействия преступности. Несмотря на это, по статистическим данным на 1 октября 2015 г., 698 объектов кредитно-финансовой сферы на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области, охраняемых частными охранными организациями, используют только кнопки тревожной сигнализации.
Также следует отметить, что изучение действующих в данной сфере норм права показывает отсутствие регламентации (даже в самом общем виде) действий охранников по прибытии на охраняемый объект либо при отражении нападения на охраняемую собственность.
Отметим, что основным правонарушением в сфере частной охранной деятельности является её незаконное осуществление. Зачастую при проверке частных охранников на объектах кредитно-финансовой сферы выявляется отсутствие у лиц, осуществляющих охранную деятельность, удостоверения частного охранника, что влечёт привлечение частного охранного предприятия к административной ответственности по ст. 20.16 ч. 1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Анализ правоприменительной практики показывает также, что в ряде случаев заказчики охранных услуг не принимают должных мер организационного характера и контроля за деятельностью привлекаемых к охране организаций, государственные контракты на оказание охранных услуг зачастую заключают охранные организации, не способные оказать услуги надлежащего качества. Так, в результате проверок, проведённых сотрудниками подразделений лицензионно-разрешительной работы МВД России,
за девять месяцев 2015 г. выявлены и привлечены к административной ответственности 478 граждан, работающих в частных охранных предприятиях и не имеющих права на занятие охранной деятельностью, т.е. не обладающих соответствующей квалификацией и навыками. В результате за оказание охранных услуг с нарушением установленных законом требований в г. Санкт-Петербурге и Ленинградской области привлечены к административной ответственности 245 руководителей охранных организаций.
Как показывает судебная практика, аналогичная ситуация складывается и в других субъектах Российской Федерации. Так, 3 июня 2012 г. И., являясь генеральным директором ООО «ОП «ХХХ-Ар-хангельск» (название изменено), в нарушение ч. 3 ст. 16 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» № 2487-1 от 11 марта 1992 г. и п. 8.2 «Положения о проведении органами внутренних дел Российской Федерации периодических проверок частных охранников и работников юридических лиц с особыми уставными задачами на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и специальных средств», утверждённого приказом МВД РФ от 29 июня 2012 г. № 647, допустил оказание охранных услуг от имени охранного предприятия на объекте охраны частным охранником, который не прошёл в установленном законом порядке периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением огнестрельного оружия и (или) специальных средств [27].
Вместе с тем, в соответствии со ст. 9, 10 Федерального Закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 1 мая 2017 г.) «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля» [9], плановые проверки юридических лиц (в т.ч. частных охранных организаций) могут проводиться на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов не чаще, чем один раз в три года. Внеплановая проверка частной охранной организации, в т.ч. охраняемого объекта, может быть проведена только после согласования с органами прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц. При этом следует отметить, что факты хищений имущества с охраняемых объектов основаниями для проведения внеплановых проверок частных охранных организаций не являются. Это приводит к невозможности быстрого выявления фактов нарушения лицензионных требований и условий, повлёкших причинение материального и иного ущерба организациям кредитно-финансовой сферы, и делает невозможным оперативное реагирование на выявленные нарушения с помощью выдачи предписаний на устранение причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений.
Необходимо также особо подчеркнуть, что при совершении разбойных нападений и грабежей имущества в учреждениях кредитно-финансовой сферы зачастую создаются угрозы причинения и причиняется реальный вред не только охраняемой собственности, но также здоровью и жизни как работников данных учреждений, так и посетителей. А значит,
обеспечение должной охраны кредитно-финансовых учреждений способствует предупреждению правонарушений и преступлений не только в сфере собственности, но и против здоровья и жизни граждан.
Анализ действующих в названной сфере законов и подзаконных нормативных правовых актов позволяет сделать вывод, что изменение нормативно-правового регулирования в условиях передачи функций по контролю за частными охранными организациями Федеральной службе войск национальной гвардии только на ведомственном уровне не позволит изменить к лучшему ситуацию, связанную с контролем соблюдения частными охранными организациями лицензионных требований и условий при осуществлении охраны объектов кредитно-финансовой сферы. В серьёзных изменениях и дополнениях нуждаются действующие в названной сфере законы и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, в т.ч. действующее «Положение о лицензировании частной охранной деятельности» [11].
В настоящее время в дополнение к общим требованиям по осуществлению охранной деятельности Постановление Правительства РФ № 948 от 9 сентября 2015 г. определяет специальными лицензионными требованиями при осуществлении охраны объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны и (или) принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию следующие:
а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) служебного огнестрельного оружия и специальных средств;
б) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) дежурного подразделения с круглосуточным режимом работы;
в) наличие в штате соискателя лицензии (лицензиата) специалиста по обслуживанию технических средств охраны;
г) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) транспортных средств;
д) наличие у работников лицензиата, осуществляющих охранные функции по принятию мер реагирования на сигнальную информацию, связи с дежурным подразделением охранной организации и соответствующей дежурной частью органов внутренних дел;
е) использование работниками лицензиата при осуществлении охранных функций по принятию соответствующих мер реагирования на сигнальную информацию специальных средств пассивной защиты (жилеты и шлемы защитные).
Отметим, что названное Постановление Правительства РФ № 948 от 9 сентября 2015 г. указывает одним из лицензионных требований при осуществлении охраны объектов наличие служебного огнестрельного оружия и специальных средств, однако не обязывает частные охранные организации использовать оружие при выезде групп быстрого реагирования. Тем самым у охранной организации существует возможность формально соблюдать это требование, имея в комнате хранения оружия организации минимальное количество единиц оружия.
Также в перечне лицензионных требований и условий названа необходимость «г) наличия у соиска-
теля лицензии (лицензиата) транспортных средств». При этом количество транспортных средств, находящихся в наличии у частных охранных организаций, действующим законодательством и подзаконными нормативными правовыми актами не регламентировано. Это приводит к ситуациям на практике, когда частная охранная организация, отправив по вызову группу быстрого реагирования на один объект, не в состоянии обеспечить обслуживание другого объекта, вызов с которого поступает в дежурное подразделение одновременно с первым или чуть позже него.
Также среди типичных недостатков, выявляемых в ходе контроля (надзора) за частной охранной деятельностью на объектах кредитно-финансовой сферы, в подразделениях лицензионно-разрешитель-ной работы отмечается отсутствие заключённых специальных договоров частных охранных организаций с заказчиком, когда для выезда группы быстрого реагирования на охраняемый объект при срабатывании кнопки тревожной сигнализации используются силы и средства сторонней организации.
Обращает на себя внимание тот факт, что даже оперативный выезд на место группы быстрого реагирования не всегда способен предотвратить совершение противоправных действий в силу неподготовленности сотрудников охранных предприятий. Так, Постановление Правительства РФ от 19 мая 2007 г. № 300 «Об утверждении перечня заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей частного охранника» [14] содержит всего три группы таких заболеваний:
1) хронические и затяжные психические расстройства с тяжёлыми стойкими или часто обостряющимися болезненными проявлениями;
2) психические расстройства и расстройства поведения, связанные с употреблением психоактивных веществ;
3) острота зрения с коррекцией ниже 0,5 на одном глазу и 0,2 на другом глазу или 0,7 на одном глазу при отсутствии зрения на другом.
Таким образом, сегодня не существует препятствий для оказания охранных услуг предприятиям кредитно-финансовой сферы частным охранником, у которого имеются иные, в т.ч. тяжёлые, заболевания или, скажем, отсутствует рука.
Опрос руководителей подразделений лицензи-онно-разрешительной работы показал, что зачастую на объектах кредитно-финансовой сферы выставляются посты охраны физически неподготовленные, а также в силу возраста не имеющие возможности отражать нападения преступников. Известен случай, при котором преступник, дёрнув за ремень охранника, беспрепятственно завладел его служебным оружием и скрылся с места происшествия. При этом получение медицинской справки частным охранником на практике представляет собой обычно чисто коммерческую процедуру, следствием чего и является отмечаемая практическими работниками физическая неподготовленность частных охранников к решению возникающих перед ними при охране объектов кредитно-финансовой сферы задач пресечения преступлений и правонарушений.
Таким образом, анализ правоприменительной практики позволяет сделать вывод, что большинство перечисленных дополнительных требований частные охранные организации соблюдают формально,
заключая соответствующие договоры с третьими лицами, которые, например, предоставляют услуги дежурного подразделения с круглосуточным режимом работы, имеющего связь с соответствующей дежурной частью органов внутренних дел. При этом заказчики услуг по охране (учреждения кредитно-финансовой сферы) собственных договоров с данными третьими лицами не заключают и, как следствие, какого-то влияния на качество оказываемых им охранных услуг в целом оказать не могут.
Таким образом, в настоящее время в полном соответствии с действующим законодательством частная охранная организация имеет право использовать состоящие в составе сторонних организаций круглосуточно работающие дежурные подразделения и даже специальные группы быстрого реагирования, а заказчик охранных услуг не имеет рычагов правового воздействия на формулировку условий деятельности таких подразделений, несмотря на то, что в конечном итоге именно они и оказывают решающее влияние на обеспечение безопасности учреждения кредитно-финансовой сферы.
Представляется целесообразным внести изменения в «Положение о лицензировании частной охранной деятельности», утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2011 г. № 498, которые устанавливают:
1) необходимость наличия в экипажах групп быстрого реагирования, выезжающих на охраняемый объект при срабатывании кнопки тревожной сигнализации, достаточного количества служебного огнестрельного оружия и специальных средств;
2) наличие у лицензиата собственного дежурного подразделения с круглосуточным режимом работы, которое обеспечивает осуществление охранных функций по принятию мер реагирования на сигнальную информацию, связи с соответствующей дежурной частью органов внутренних дел;
3) наличие у лицензиата транспортных средств, количество которых должно рассчитываться исходя из количества заключённых договоров на оказание охранных услуг, учитывая требования их планируемой достаточности для оперативного реагирования на вызовы при срабатывании кнопки тревожной сигнализации.
Для определения требуемого количества транспортных средств и единиц оружия следует в случае внесения названных изменений в Постановление Правительства РФ провести специальное исследование, которое позволить разработать соответствующие методики расчёта и технические регламенты.
В целях предупреждения и пресечения преступлений и правонарушений на объектах кредитно-финансовой сферы, осуществления должной охраны общественного порядка и безопасности граждан необходимо осуществить ряд мероприятий, направленных на эффективную организацию безопасности данных объектов.
1. Для повышения безопасности охраняемых объектов представляется необходимым ввести ка-тегорирование объектов охраны в зависимости от оценки угроз причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также имущественного вреда на охраняемых объектах.
Для первой категории - «С» - следует сохранить действующие базовые лицензионные требования и условия частной охранной деятельности.
Для второй категории - «В» - необходимо ужесточить требования к частной охранной организации, в частности, предусмотреть необходимость обязательного функционирования поста физической охраны объекта и использование при охране объектов данной категории только частных охранников, имеющих 6-й разряд.
Для третьей категории - «А» - представляется обоснованным помимо ужесточения требований к частной охранной организации предъявлять также дополнительные требования к обеспечению безопасности самого объекта охраны специальными техническими средствами.
2. На каждом объекте кредитно-финансовой сферы необходимым условием следует считать наличие поста физической охраны со служебным оружием, а также кнопки тревожной сигнализации. Предлагается внести изменения в Постановление Правительства РФ от 23 июня 2011 г. № 498 (в ред. от 9 сентября 2015 г.) [11], включающие требования необходимости наличия служебного огнестрельного оружия у охранника при охране объектов кредитно-финансовой сферы.
3. Также следует разработать технический регламент для каждого вида объектов охраны с указанием количества постов физической охраны, количества камер наблюдения, кнопки тревожной сигнализации, требований, касающихся технической укреплённости дверей и окон, а также витрин объектов с драгоценными металлами. Количество постов на одном объекте следует определять из расчёта один пост на определённую единицу площади (например, 40 м2 = 1 пост). При этом каждый пост должен состоять минимум из двух сотрудников - вооружённый охранник и контролёр-наблюдатель.
4. Предлагается обеспечение буферной зоны безопасности - установки по периметру объекта дополнительных камер видеонаблюдения высокого разрешения с возможностью видеозаписи, в т.ч. в ночное время суток (что окажет помощь в сборе доказательной базы, при раскрытии совершённых преступлений), в частности, видеокамер наружного наблюдения за прилегающей территорией. Также целесообразной является установка на объекте системы дистанционной блокировки замков входной двери.
Принятие подобных мер, как показывает практика, способствует повышению защищённости охраняемых объектов. Так, 19 октября 2015 г. в Санкт-Петербурге было совершено разбойное нападение на ювелирный магазин, принадлежащий ООО «Танко». В помещении магазина были установлены витрины со стеклом повышенной прочности, оборудованные блокирующими устройствами, что исключило возможность доступа правонарушителей к ювелирным изделиям. Также на указанном объекте было оборудовано онлайн-видеонаблюдение, что способствовало получению доказательств совершения противоправных деяний.
В части, касающейся требований к частным охранникам, необходимо внести изменения в ст. 11.1 Закона РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и частной охранной деятельности» и соответствующие положения Постановления Правительства № 587 от 14 августа 1992 г. [12], предусматривающие повышение требований к частным ох-
ранникам, имеющим право на ношение служебного оружия. В частности, для сдачи квалификационного экзамена для получения удостоверения частного охранника 6-го разряда представляется целесообразным ввести ограничения по возрасту (до 65 лет), а также требовать наличия у соискателей знака «Готов к труду и обороне».
Серьёзное внимание следует уделить разработке примерных программ для подготовки частных охранников и руководителей частных охранных предприятий. Данные примерные программы должны разрабатываться под контролем Центра лицензион-но-разрешительной работы управления Росгвардии по субъектам РФ с учётом соблюдения названных выше требований, касающихся категорирования объектов охраны.
Кроме того, в целях обеспечения возможности эффективного реагирования на сигнальную информацию и своевременного прибытия на охраняемые объекты представляется необходимым внести дополнения в правовое регулирование деятельности частных охранных организаций, разработав нормативы максимально возможного количества охраняемых объектов с применением технических средств охраны одной охранной организацией (включая объекты кредитно-финансовой сферы) в зависимости от имеющихся у неё технических средств, количества экипажей групп быстрого реагирования, квалификации частных охранников, количества единиц вооружения и иных факторов.
При решении вопроса о выдаче лицензии подразделениям лицензионно-разрешительной работы Росгвардии следует нормативно устанавливать для каждой частной охранной организации соответствующую «зону обслуживания», исходя из имеющихся у неё в наличии сил и средств.
Названные показатели должны подлежать мониторингу со стороны территориальных подразделений лицензионно-разрешительной работы Росгвар-дии в процессе плановых и внеплановых проверок деятельности частных охранных организаций.
Представляется, что данные предложения необходимо учесть при разработке новых нормативно-правовых актов, регламентирующих лицензи-онно-разрешительную деятельность Росгвардии, а именно: разработать правовую норму, предусматривающую возможность при осуществлении лицензионного контроля проверять не только лицензионные требования и условия (что сводится в итоге только к проверке наличия требуемой документации, а также необходимых транспортных средств, специальных средств и вооружения), но и алгоритм действий работников частных охранных организаций по при-
бытии на охраняемый объект, а также проверку их профессиональных навыков и умений.
Кроме того, для повышения эффективности лицензионного контроля частных охранных организаций необходимо в качестве основания для проведения внеплановой проверки нормативно закрепить «совершение хищения денежных средств и материальных ценностей с охраняемого объекта (в т.ч. объекта кредитно-финансовой сферы)», поскольку указанная норма отсутствует в действующем Административном регламенте, утв. приказом МВД России от 18 июня 2012 г. № 589 [18].
Также требует совершенствования гражданско-правовое регулирование отношений в сфере оказания охранных услуг. Для повышения их качества, а также в целях обеспечения общественной безопасности следует установить ограничение на заключение субдоговоров со сторонними организациями на охрану объектов, в т.ч. и кредитно-финансовой сферы, тем самым исключая эффект «пирамиды». Для этого представляется необходимым обратиться с законодательной инициативой о внесении дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации [3, 4] (введением особого порядка действия норм ГК РФ в отношении договоров, заключаемых в сфере лицензируемых видов деятельности) и Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации».
Таким образом, деятельность частных охранных организаций по обеспечению безопасности на объектах кредитно-финансовой сферы лежит в плоскости как публично-правовых, так и гражданско-правовых отношений. Соответственно, решать проблему повышения качества охранных услуг необходимо комплексно: с одной стороны, необходимо усовершенствовать договорные отношения между заказчиками и охранными организациями (в этом аспекте качество услуг во многом будет зависеть от правовой грамотности заказчика, поскольку участие государства в этих отношениях минимально), с другой стороны, предъявлять адекватные требования и условия к лицензиатам (публично-правовой аспект).
Проведенный анализ свидетельствует о необходимости разработки нормативных правовых актов Федеральной службы войск национальной гвардии по вопросам лицензирования и контроля за частной охранной деятельностью с учётом устранения коллизий и пробелов, выявленных в действующих приказах МВД России. Поскольку проблема правового регулирования частной охранной деятельности требует комплексного решения, на первоначальном этапе необходимо внесение предложенных корректив в федеральное законодательство.
Список литературы
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учётом поправок, внесённых Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (в ред. от 17 апреля 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1; 2017. - № 17. - Ст. 2457.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) : федер. закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 28 марта 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 32. - Ст. 3301; 2017. - № 14. - Ст. 1998.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) : федер. закон от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ (в ред. от 28 марта 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 5. - Ст. 410; 2017. - № 14. - Ст. 1998.
5. Уголовный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ (в ред. от 17 апреля 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 25. - Ст. 2954; 2017. - № 17. - Ст. 2453.
6. О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации : закон Российской Федерации от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (в ред. от 3 июля 2016 г.) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 17. - Ст. 888; Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 27 (ч. I). - Ст. 4160.
7. О лицензировании отдельных видов деятельности : федер. закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 19. - Ст. 2716; 2016. - № 1 (ч. I). - Ст. 51.
8. О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (в ред. от 3 июля 2016 г., с изм. от 19 декабря 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 7. - Ст. 900; 2016. - № 27 (ч. II). - Ст. 4238.
9. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) муниципального контроля : федер. закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ (в ред. от 1 мая 2017 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 52 (ч. 1). - Ст. 6249; 2017. - № 18. - Ст. 2673.
10. Вопросы Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации : Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 157 (в ред. от 30 сентября 2016 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2016. - № 15. - Ст. 2072; 2016. - № 41. - Ст. 5802.
11. О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности» (вместе с «Положением о лицензировании частной детективной (сыскной) деятельности», «Положением о лицензировании частной охранной деятельности», «Правилами ведения реестра лицензий на осуществление частной охранной деятельности и предоставления сведений из него», «Правилами уведомления частной охранной организацией органов внутренних дел о начале и об окончании оказания охранных услуг, изменении состава учредителей (участников)» : Постановление Правительства РФ от 23 июня 2011 г. № 498 (в ред. от 9 сентября 2015 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2011. - № 26. - Ст. 3820; 2015. - № 38. - Ст. 5278.
12. Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности : Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 587 (в ред. от 18 марта 2017 г.) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - № 8. - Ст. 506; 2017. - № 13. - Ст. 1938.
13. Об утверждении Правил предоставления права учреждения частной охранной организации юридическим лицом, осуществляющим иную деятельность, кроме охранной : Постановление Правительства РФ от 24 февраля 2010 г. № 82 (в ред. от 27 сентября 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. - 2010. - № 9. - Ст. 972; 2011. - № 40. - Ст. 5549.
14. Об утверждении перечня заболеваний, препятствующих исполнению обязанностей частного охранника : Постановление Правительства РФ от 19 мая 2007 г. № 300 // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 22. - Ст. 2636.
15. Об утверждении формы заявки на получение частными охранными организациями служебного оружия во временное пользование : приказ МВД России от 8 августа 2011 г. № 930 // Российская газета. - 2012. - № 14. - 25 января.
16. Об утверждении типовых требований к должностной инструкции частного охранника на объекте охраны : приказ МВД России от 22 августа 2011 г. № 960 // Российская газета. - 2011. - № 222. - 5 октября.
17. Об утверждении административных регламентов Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственных услуг по выдаче лицензии на частную детективную (сыскную) деятельность, лицензии на частную охранную деятельность и удостоверения частного охранника : приказ МВД России от 29 сентября 2011 г. № 1039 (в ред. от 30 декабря 2014 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2012. - № 3 [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации. - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru, 03.03.2015.
18. Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за частной детективной (сыскной) и охранной деятельностью в Российской Федерации : приказ МВД России от 18 июня 2012 г. № 589 (в ред. от 23 сентября 2015 г.) (Зарегистрировано в Минюсте России 2 августа 2012 г. № 25081) // Российская газета. - 2012. - № 192. -22 августа [Электронный ресурс] // Официальный интернет-портал правовой информации - Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru, 27.10.2015.
19. Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по контролю за оборотом гражданского, служебного и наградного оружия, боеприпасов, патронов к оружию, сохранностью и техническим состоянием боевого ручного стрелкового и служебного оружия, находящегося во временном пользовании у граждан и организаций, а также за соблюдением гражданами и организациями законодательства Российской Федерации в области оборота оружия : приказ МВД России от 29 июня 2012 г. № 646 (в ред. от 27 ноября 2015 г.) (Зарегистрировано в Минюсте России 6 сентября 2012 г. № 25389) // Российская газета. - 2012. - № 236. - 12 октября; 2016. - № 15. - 27 января.
20. Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ для руководителей частных охранных организаций : приказ МВД России от 2 июля 2014 г. № 442 // Российская газета. - 2014. - № 202. - 5 сентября.
21. О мерах по усилению контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью (в ред. от 30 августа 2011 г.) (вместе с «Наставлением по организации контроля органами внутренних дел за частной детективной и охранной деятельностью») : приказ МВД России от 31 декабря 1999 г. № 1105.
22. Об утверждении типовых программ профессионального обучения для работы в качестве частного охранника (вместе с «Типовой программой профессионального обучения для работы в качестве частного охранника» - «Программа профессиональной подготовки охранников», «Типовой программой профессионального обучения для работы в качестве частного охранника» - «Программа повышения квалификации охранников») : приказ МВД России от 25 августа 2014 г. № 727 // Российская газета. - 2014. - № 299. - 31 декабря.
23. Об утверждении типовых дополнительных профессиональных программ для руководителей частных охранных организаций (вместе с «Типовой дополнительной профессиональной программой для руководителей частных охранных организаций» - «Программа повышения квалификации руководителей частных охранных организаций, впервые назначаемых на должность», «Типовой дополнительной профессиональной программой для руководителей частных охранных организаций» - «Программа повышения квалификации руководителей частных охранных организаций») : приказ МВД России от 2 июля 2014 г. № 442 // Российская газета. - 2014. - № 202. - 5 сентября.
24. Об отдельных полномочиях должностных лиц Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации и её территориальных органов : приказ Росгвардии от 17 октября 2016 г. № 312 // Российская газета. - 2016. - № 259. - 16 ноября.
25. Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2014 г. № 05АП-11876/2014 по делу № А59-2762/2014.
26. Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2014 г. № 05АП-7509/2014 по делу № А59-380/2014.
27. Решение Северодвинского городского суда по делу 12-24/2016 (12-728/2015) [Электронный ресурс] // Сайт «Роспраавосудие». - Режим доступа: https: // rospravosudie.com/court-severodvinskij-gorodskoj-sud-arxangelskaya-oblast-s/act-550474247 (дата обращения: 20.02.2017).
28. Владимир Путин обозначил важнейшие задачи Нацгвардии [Электронный ресурс]. // Сайт «RT на русском». - 2016. - 21 апр. - Режим доступа: https://russian.rt.com/ article/159846 (дата обращения: 14.06.2018).
29. Официальный сайт МВД России. [Электронный ресурс]. - Режим доступа URL:https://mvd.ru.
30. Официальный сайт Национальной гвардии России [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http:// rosgvard.ru.
© Макеева И.А., Черепанова Ю.Е., 2017.
УДК 351.74
А.Ю. Темников, Т.А. Сахарова
ТЕМНИКОВ, Алексей Юрьевич, доцент кафедры административной деятельности ОВД Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. Тел.: 8-906-253-45-88. E-mail: temal.x@mail.ru.
TEMNIKOV Alexey Yurievich, docent of the department of administrative activity of the internal affairs agencies of the Saint-Petersburg University of the MIA of Russia, candidate of juridical sciences. Address: Russia, 198206, St. Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel. 8-906-253-45-88. E-mail: temal.x@mail.ru.
САХАРОВА, Татьяна Александровна, доцент кафедры административной деятельности ОВД Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел.: 8-911-240-48-81. E-mail: Staspb@bk.ru
SAKHAROVA Tatiana Alexandrovna, docent of the department of administrative activity of the internal affairs agencies of the Saint-Petersburg University of the MIA of Russia, colonel of police, candidate of juridical sciences. Address: Russia, 198206, St. Petersburg, Lyotchika Pilyutova str., 1. Tel. 8-911-240-48-81. E-mail: Staspb@bk.ru.
О некоторых вопросах осуществления ведомственного контроля за деятельностью дежурных частей территориальных органов МВД России на районном уровне
On some issues related to the implementation of departmental control over police dispatch centers activity of the territorial agencies of the MIA of Russia at the district level
Авторами рассматриваются вопросы осуществления ведомственного контроля за деятельностью дежурных частей территориальных органов МВД России на районном уровне в целях поддержания эффективности и законности их функционирования. Анализируются существующие формы контроля со стороны руководителя территориального органа МВД России и его заместителей, направления проверки организации деятельности дежурных частей сотрудниками вышестоящих органов. Выводы авторов могут быть использованы в правоприменительной практике.
Ключевые слова: контроль, проверка, дежурная часть, территориальные органы МВД России, деятельность дежурной части.
