CC BY
97УДК 343.3
ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА ПРАВООТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ТАЙНЫ*
И.М. Жигальский,
заместитель начальника управления, заведующий отделом режима и допускной работы в Управлении защиты государственной тайны Администрации губернатора Московской области E-mail: zhigalski@mail.ru
Аннотация. В статье рассматривается проблема природы споров в сфере защиты государственной тайны, выявлены основные теоретические подходы к пониманию юридической природы правоотношений, связанных с государственной тайной.
Ключевые слова: государственная тайна, административное право, административно-правовая норма, спор в сфере защиты государственной тайны, публично-правовой спор, публичное управление, государственные полномочия, публично-правовая природа.
Abstract. The article deals with the problem of disputes in the sphere of state secret protection and states the main theoretic approaches to the understanding of legal nature of jural relations connected with state secret.
Keywords: state secret, administrative law, administrative rule, dispute in the sphere of state secret protection, public dispute, public administration, state authorities, public nature.
Государственные секреты, а иначе сведения, составляющие государственную тайну, имеют особую важность для общества и государства. Но даже в самом демократическом государстве осуществление прав и свобод частных лиц в сфере публичного управления в силу разного рода субъективных и объективных причин может сталкиваться с неправомерным и необоснованным использованием властных полномочий, административным произволом, приводящим к их ущемлению. И именно государственная тайна зачастую используется публичными
*В статье используется информация, взятая из открытых источников.
органами для ограничения демократических институтов и ущемления прав и законных интересов граждан.
Ввиду этого возникновение споров в сфере защиты государственной тайны, как и других споров в сфере публичного управления, - явление объективное и неизбежное.
Споры, связанные с государственной тайной, возникают в сфере общественных отношений, складывающихся при отнесении сведений к государственной тайне, их оборота и защиты. Практика показывает, что наличие огромного количества пробелов и противоречий в законодательстве, применение «по аналогии» норм гражданского, трудового права к правоотношениям, являющимся по своей природе публично-правовыми, свидетельствует как о необходимости теоретических исследований споров в сфере защиты государственной тайны, так и о необходимости совершенствования действующего законодательства. Выяснить проблему природы этих споров, выявить их сущность невозможно без уяснения специфики правоотношений по защите государственной тайны.
Чтобы определиться с природой рассматриваемых правоотношений, необходимо несколько слов сказать о связи административного права и правового института государственной тайны. Административное право - одна из основных отраслей материального права, сформировавшихся в российской системе права, регулирующая значительный блок отношений, связанных, прежде всего, с деятельностью исполнительной власти. Административное право - это отрасль права, которая для выполнения задач и осуществления функций государства регулирует общественные отношения управленческого характера, складывающиеся в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления, в процессе внутриорганизационной и административно-юрисдикционной деятельности иных государственных органов, а также для обеспечения юридической защиты прав, свобод, законных интересов физических и юридических лиц [6, с. 67].
Правовой институт государственной тайны - относительно новый для российского права, характеризующийся, прежде всего, комплексностью, использующий в части методов регулирования разные средства и приемы, свойственные всей системе права.
Государственная тайна - это защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятель-
ности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.
Объем сведений, относимых к государственной тайне, и их содержание находятся в тесной зависимости от политического режима: в условиях тоталитаризма или авторитаризма государство, как правило, полностью бесконтрольно в этих вопросах, засекречивание информации становится одним из инструментов политики; в условиях демократического режима в обязательном порядке должен быть достигнут баланс между интересами государства по защите информации, касающейся национальной безопасности, и интересами общества в части доступа к сведениям о деятельности органов государственной власти.
Вышесказанное свидетельствует о том, что государственная тайна является одним из существенных элементов в механизме властвования и выполняет не только утилитарную функцию защиты определенных категорий сведений от распространения, но и имеет политический оттенок, т.к. является непременным атрибутом реализации государственно-властных полномочий.
Из Закона РФ «О государственной тайне» [1] следует, что он направлен на регулирование следующих четко очерченных групп общественных отношений:
а) отношений, возникающих в связи с отнесением сведений к государственной тайне;
б) отношений, возникающих в связи с засекречиванием сведений, относящихся к государственной тайне;
в) отношений, связанных с рассекречиванием сведений, относящихся к государственной тайне;
г) защитой сведений, составляющих государственную тайну, в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации.
Отношения в сфере защиты государственной тайны возникают только в деятельности органов государственной власти, а также органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, должностными лицами и гражданами России, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства о государственной тайне, и всегда одной из сторон в этих отношениях является государство.
Доступу должностных лиц, граждан, предприятий, учреждений и организаций к работам со сведениями, составляющими государствен-
ную тайну, предшествуют определенные обязательные процедуры, направленные на сохранение в тайне важной для государственной безопасности информации. В отношении должностных лиц и граждан проводится процедура оформления допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, которая определяется Законом РФ «О государственной тайне» [1] и «Инструкцией о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2010 № 63 [3].
Организации допускаются к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, после получения ими в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности.
Хотелось бы обратить внимание на тот факт, что в соответствии с положениями Закона РФ «О государственной тайне» [1] взаимная передача сведений, составляющих государственную тайну, осуществляется органами государственной власти и организациями только с санкции органа государственной власти, в распоряжении которого находятся эти сведения, перечень которых определен Указом Президента Российской Федерации от 30.11.1995 № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» [2]. К таким органам относятся Администрация Президента Российской Федерации, Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации, МВД России, МЧС России, Минобороны России, ФСБ России, ФСО России и другие государственные органы или организации.
Из этого видно, что общественные отношения, связанные с защитой государственной тайны, складываются в сфере деятельности органов исполнительной власти, и одной из сторон отношений, связанных с государственной тайной, обязательно выступает орган исполнительной власти, местной администрации или предприятия, учреждения, организации, которым посредством процедуры лицензирования делегированы полномочия по защите государственной тайны. Также налицо обеспечение публичных интересов, т. к. государственная тайна - это информация, сведения, несанкционированный доступ к которым может причинить вред государственным интересам, безопасности Российской Федерации.
Наиболее значимыми нормами Закона «О государственной тайне», имеющими ярко выраженную административно-правовую природу, являются:
1. Нормы, устанавливающие перечень сведений, составляющих государственную тайну в Российской Федерации, который является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
Согласно Закону РФ «О государственной тайне» Президентом Российской Федерации определен перечень групп сведений, отнесенных к государственной тайне, наименования федеральных органов исполнительной власти и других организаций, наделенных полномочиями по распоряжению этими сведениями и утвержден перечень должностных лиц органов государственной власти и организаций, наделяемых полномочиями по отнесению сведений к государственной тайне.
Сведения, составляющие государственную тайну, представляют собой информацию, находящуюся в ограниченном обороте. Государство, являясь правообладателем, принимает меры к ее охране и защите, поскольку свободное распространение ее может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Понятие же «тайна» предполагает, что соответствующая информация не является общеизвестной, она секретная, а «носитель тайны» принимает соответствующие меры для ее охраны.
2. Нормы, устанавливающие наряду с перечнем сведений, составляющих государственную тайну в Российской Федерации, также и перечень сведений, которые не подлежат отнесению к государственной тайне и засекречиванию. Это сведения:
■ о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях, а также о стихийных бедствиях, их официальных прогнозах и последствиях;
■ о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии, демографии, образования, культуры, сельского хозяйства, а также о состоянии преступности;
■ о привилегиях, компенсациях и льготах, предоставляемых государством гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям и организациям;
■ о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина;
■ о размерах золотого запаса и государственных валютных резервах РФ;
■ о состоянии здоровья высших должностных лиц России;
■ о фактах нарушения законности органами государственной власти и их должностными лицами.
3. Нормы, устанавливающие права граждан, предприятий, учреждений, организаций и органов государственной власти на исполнение государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами запросов о рассекречивании сведений, составляющих государственную тайну.
4. Нормы, устанавливающие порядок допуска граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну.
5. Нормы, устанавливающие социальные гарантии гражданам, допущенным к государственной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите государственной тайны.
6. Нормы, устанавливающие судебную защиту граждан, органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций в связи с их деятельностью по защите государственной тайны.
7. Нормы, определяющие виды юридической ответственности за правонарушения в сфере защиты сведений, составляющих государственную тайну, совершенные должностными лицами и гражданами Российской Федерации, взявшими на себя обязательства либо обязанными по своему статусу исполнять требования законодательства Российской Федерации о государственной тайне. За совершение вышеуказанных правонарушений наступает уголовная, административная, гражданско-правовая, дисциплинарная ответственность.
Понятие государственной тайны тесно связано с понятием безопасности Российской Федерации, а вопрос государственной безопасности в любом государстве рассматривается в контексте защищенности его жизненно важных интересов, способности противостоять шантажу, угрозам военным, экономическим и политическим [7], что без умения держать на замке государственные секреты (военного, экономического, мобилизационного, ресурсного и иного характера) - утопия, «голубая мечта» людей, не беспокоящихся о будущем своих детей, внуков и родственников [5, с. 28]. Защита государственной тайны является одним из наиболее важных направлений деятельности государственных органов [9] и одним из видов негласной деятельности государственной администрации [4, с. 327], для чего именно органами исполнительной власти устанавливается и контролируется административно-правовой режим - режим секретности.
Режим секретности является специальным административно-правовым режимом, установленным законом и обеспечиваемым с помощью разнообразных административно-правовых и организационных средств. Этот режим создает необходимую степень безопасности для личности, общества и государства и представляет собой специфический порядок административно-правового регулирования, включающий в себя совокупность юридических средств воздействия [8, с. 347].
По доктринальной градации Закон РФ «О государственной тайне» [1] следует признать носящим межотраслевой характер, так называемым рамочным, т. к. в нем предпринята попытка сформулировать нормы наиболее общего порядка, содержащие дефиниции, принципы и классификации, которые затем могут быть использованы для формирования развивающих его подзаконных актов. Тем не менее, он содержит значительное число административно-правовых норм.
Отдельные авторы, например А.В. Устинков, утверждают (хотя и соглашаясь, что в регулировании обращения государственной тайны наиболее заметную роль играют административное право и соответствующий административно-правовой режим), что законодательство о государственной тайне носит межотраслевой характер и вправе называться государственным (общеправовым), а не административно-правовым [10]. Данный подход не только не поднимает значимость института государственной тайны, а только создает проблемы реализации ее защиты. Регулирование рассматриваемого института нормами государственного права еще в большей степени отгородит государственный аппарат с помощью государственной тайны от общества, а в условиях демократического политического режима защита государственной тайны должна обеспечивать национальную безопасность страны, сочетаясь с принципами народовластия, подотчетности государства перед обществом и формированием гражданского общества.
По нашему мнению, практически все правовые институты носят межотраслевой характер, однако они должны относиться к той отрасли права, нормами которой в большей степени регулируются. А в институте государственной тайны регулирование общественных отношений осуществляется в основном посредством административно-правовых норм.
Таким образом, отношения, возникающие в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием, рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации, имеют публично-правовую природу, т. к.:
1) налицо обеспечение публичных интересов, потому что государственная тайна - это информация, сведения, несанкционированный доступ к которым может причинить вред государственным интересам, безопасности Российской Федерации;
2) общественные отношения, связанные с защитой государственной тайны, складываются в сфере деятельности органов исполнительной власти;
3) одной из сторон отношений, связанных с государственной тайной, обязательно выступает орган исполнительной власти, местной администрации, предприятия, учреждения, организации при реализации делегированных им государством полномочий по защите государственной тайны;
4) установлены меры административных взысканий, уголовной ответственности за нарушения требований режима секретности и иные принудительные средства;
5) для охраны государственной тайны создан специальный административно-правовой режим - режим секретности.
Защита государственной тайны как деятельность граждан, должностных лиц, юридических лиц по практическому и непосредственному осуществлению задач государства имеет ярко выраженный властный характер, регулирование отношений по защите государственной тайны имеет ярко выраженную публично-правовую природу, что вытекает из самой сущности института защиты государственной тайны.
Исходя из этого следует утверждать, что базовой отраслью права для регулирования отношений по защите государственной тайны можно назвать административное право и на этом основании институт защиты государственной тайны отнести к сфере административного права, что не исключает его связи с другими отраслями публичного права (конституционным, уголовным, трудовым, информационным и т.д.), и споры в сфере защиты государственной тайны, вытекающие из публично-правовых отношений по защите государственной тайны, должны рассматриваться как разновидность публично-правовых (административных), а не трудовых или гражданско-правовых споров.
ЛИТЕРАТУРА
1. Закон РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 года № 5485-1// СЗ РФ. 1997. № 41.
2. Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1995 года № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4775.
3. Постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 года № 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне»//СЗ РФ. 15.02.2010. № 7. Ст. 762.
4. Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М., 2002.
5. Глущенко П.П. Обеспечение государственной безопасности -важное условие надежной социально-правовой защиты прав и интересов граждан и юридических лиц. Материалы научно-практической конференции «Пять лет российскому Закону «О государственной тайне». - СПб., 1998.
6. Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. Учебник. - М., 2001.
7. Путин В.В. Россия и меняющийся мир // Московские новости 27.02.2012.
8. Рушайло В.Б. Специальные административно-правовые режимы в Российской Федерации: Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. -М., 2004.
9. Трунов И.Л. Государственная тайна // Право и безопасность. 2008. № 3 (28).
10. Устинков А.В. Государственная тайна как функция государства по отношению к обществу и личности // Право и безопасность. 2004. № 1 (10).
