CC BY
160
УДК 346.6+351.72
ВОПРОСЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ БАНКА РОССИИ И ФТС РОССИИ НА ЭТАПЕ МОДЕРНИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ:
ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
л. С. Данилова, заместитель заведующего кафедрой экономики, финансового пра-
ва и таможенного дела Саратовского юридического института МВД России
Исследуются вопросы взаимодействия Центрального банка РФ и Федеральной таможенной службы России по вопросам выработки эффективной концепции валютного регулирования и валютного контроля. На основе анализа нормативных правовых актов делается вывод о необходимости нормативного закрепления Банком России порядка передачи банками информации таможенным органам.
Ключевые слова: Центральный банк РФ, Федеральная таможенная служба России, валютное регулирование, валютный контроль.
Центральный банк как конституционный институт государственного управления в денежно-кредитной системе, выступая в качестве эмиссионного банка и кредитора в последней инстанции, органа банковского регулирования и надзора, является составной частью государственного механизма. В процессе осуществления возложенных на него функций центральный банк неизбежно вступает во взаимодействие прежде всего с федеральными органами государственной власти. Совершенствование построения и правового регулирования такого взаимодействия является необходимой предпосылкой обеспечения эффективности механизма публичных финансов. Поэтому исследование системы взаимодействия и организационно-правовых связей центрального банка с федеральными органами государственной власти, разработка основных правовых принципов, которыми должны руководствоваться как центральный банк, так и федеральные органы власти в процессе осуществления взаимодействия, являются актуальными задачами финансово-правовой науки.
Любая деятельность - это система, которая представляет собой комплекс взаимодействующих элементов1.
В толковом словаре С. И. Ожегова взаимодействие имеет двойственное содержание: во-первых, взаимная связь явлений и, во-вторых, взаимная поддержка2. Философское понимание взаимодействия означает «процесс взаимного влияния тел друг на друга путем переноса материи и движения... Взаимодейст-вие определяет существование и структурную
организацию всякой материальной системы, ее свойства, ее объединение наряду с другими телами в систему большего порядка»3. Исследование данного толкования термина «взаимодействие» позволяет установить, что взаимодействие всегда предполагает существование нескольких (хотя бы двух) субъектов или объектов; совершение ими активных действий совместного характера; влияние их друг на друга4. Кроме того, предполагается, что взаимодействие может быть выражено в различных формах, а именно: поддержка, сотрудничество, координация усилий, совместная деятельность, взаимопроникновение.
Конституция РФ устанавливает высокий уровень независимости Банка России. В эпоху модернизации экономики происходят фундаментальные структурные изменения в системе финансовых органов государственной власти, в результате которых в системе финансовых органов государства возникают неиерархические структуры.
Я. А. Гейвандов обратил внимание на то, что в соответствии с конституционным принципом разделения властей, лежащим в основе всей системы организации государственной власти, в РФ установлено независимое, в пределах предоставленных полномочий, осуществление органами государственной власти возложенных на них функций. Однако реализация принципа разделения властей не означает их полной автономности друг от друга. Все они являются частями единого механизма, обеспечивающего функционирование российской государственности. Поэтому, не-смотря на предоставленную самостоятель-
ность, органы, осуществляющие функции государственного управления, неизбежно должны согласовывать свою деятельность и взаимодействовать между собой в интересах достижения общих целей - укрепления экономического, духовного, научного, политического и оборонного потенциала РФ5.
Новацией является работа А. М. Асадова. Он выявил в современных условиях новую административно-правовую конструкцию -косвенные административные отношения, которые позволяют при сохранении установленного Конституцией РФ уровня самостоятельности финансовым органам государства формировать эффективно функционирующую систему отношений для достижения определенного баланса ведомственных интересов и их адаптации общегосударственным6. А. М. Асадов определяет косвенные административно-управленческие отношения как «властные отношения между независимыми финансовыми органами государственной власти, обеспечивающие баланс ведомственных интересов и адаптацию их единым государственным»7.
«Косвенная форма государственной ад-министративно-управленческой деятельности не должна ограничиваться применением в системе финансовых органов государственной власти. Косвенные административноуправленческие отношения Центрального банка Российской Федерации с органами государственной власти позволят обеспечить высокий уровень прозрачности в деятельности финансовых органов, способствуют повышению эффективности осуществления финансового контроля. Она является универсальной конструкцией и может быть успешно использована при создании сложных неиерархических систем для обеспечения устойчиво функционирующих системных отношений между независимыми друг от друга органами государственной власти»8.
Глава 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» посвящена взаимодействию Центрального банка РФ и органов государственной власти и органов местного самоуправления9. Банк России взаимодействует с Правительством РФ по вопросам экономической политики и с Министерством финансов РФ по вопросам выпуска государственных ценных бумаг. Он осуществляет хранение средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов и операции с ними.
Т. В. Чекушина определяет формы взаимодействия Банка России с федеральными органами государственной власти как «осуществляемые совместно либо при взаимном участии отдельных представителей части правотворческой, правоприменительной, правоохранительной и организационной деятельности субъектов государственного управления по реализации компетенции в сфере управления денежно-кредитной системой» °.
Президент России Д. А. Медведев в своем Послании Федеральному Собранию отметил, что именно сейчас нужно создавать основы национальной конкурентоспособности: следует осваивать высвобождаемые в мировой экономике ниши, создавать новые эффективные предприятия, внедрять передовые технологии11. Более того, поставлена задача превращения России в один из ведущих финансовых центров мира. А поскольку современное направление развития России обращено к превращению ее в один из ключевых финансовых центров, усиливается необходимость выработки эффективной концепции валютного регулирования и валютного контроля.
Функции по координации деятельности в области валютного контроля возложены на Правительство РФ и Центральный банк РФ. Стабильность национальной валюты обеспечивается Центральным банком РФ различными взаимосвязанными рычагами (рефинансирование кредитных организаций, регулирование их ликвидности, выпуск облигаций, валютное регулирование и валютный контроль, установление унифицированных правил и форм расчетов и т.д.), которые непосредственно выходят на надзор за деятельностью кредитных организаций12. Е. Н. Пастушенко подчеркивает: «Надзор и иные рычаги Банка России составляют единое целое по обеспечению стабильности национальной валюты»13. Правительство РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти как органов валютного контроля между собой и обеспечивает их взаимодействие с Центральным банком РФ, а также взаимодействие с Центральным банком РФ профессиональных участников рынка ценных бумаг как агентов валютного контроля. Центральный банк РФ осуществляет взаимодействие с другими органами валютного контроля и обеспечивает взаимодействие с ними уполномоченных банков как агентов валютного контроля.
Вопросы взаимодействия Центрального банка РФ и Федеральной таможенной службы
России исследовались О. Ю. Бакаевой, Е. В. Шилиной14, которые указывали, что взаимодействие банковской системы и таможенных органов нацелено на совершенствование механизма реализации положений, регулирующих отношения в сфере внешней торговли. Такое взаимодействие может включать разнообразные формы, которые заключаются в совместной нормотворческой деятельности и в правоприменительной практике.
Необходимо поддержать позицию Т. И. Губаревой, которая считает, что юридическая грамматика валютного права стала приобретать межотраслевой характер. Качественные изменения, затронувшие эти процессы, актуализировали необходимость совершенствования валютного законодательства. В первую очередь проявилась необходимость уточнения и законодательного закрепления системообразующих понятий для целей государственного регулирования валютных отношений15.
Публично-правовые мероприятия обусловливают необходимость определения таких понятий, как «валютное регулирование», «валютный контроль», «валютное правонарушение», «валютная ответственность».
Так, валютное регулирование формируется под воздействием целостной системы эко-номико-правовых мер государственного воздействия на участников валютных отношений для целей надлежащего осуществления валютных операций.
В настоящее время создан сложный механизм администрирования валютных операций, который осуществляется Правительством РФ, Центральным банком РФ, Федеральной службой финансово-бюджетного надзора и другими государственными органами.
Органами валютного регулирования являются Центральный банк РФ и Правительство РФ16. Органы валютного регулирования издают нормативные правовые акты по вопросам валютного регулирования только в случаях, предусмотренных законодательством о валютном регулировании и валютном контроле. Банк России в настоящее время принял целый комплекс нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения, связанные с осуществлением валютных операций. К числу таких актов относятся Инструкция Банка России от 28 апреля 2004 г. № 113-И «О порядке открытия, закрытия, организации работы обменных пунктов и по-
рядке осуществления уполномоченными банками отдельных видов банковских операций и иных сделок с наличной иностранной валютой и валютой Российской Федерации, чеками (в том числе дорожными чеками), номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, с участием физических лиц»17, Инструкция Банка России от 30 марта 2004 г. №111-И «Об обязательной продаже части валютной выручки на внутреннем валютном рынке Российской Федерации»18 и др.
Центральный банк РФ, Правительство РФ, а также специально уполномоченные на то Правительством федеральные органы исполнительной власти осуществляют все виды валютных операций. Согласно Постановлению Правительства РФ от 20 декабря 2004 г.19 Службе внешней разведки предоставлены полномочия по осуществлению всех видов валютных операций без ограничений. Банк России является основным субъектом, осуществляющим валютное регулирование. В частности Банк России осуществляет валютные интервенции, устанавливает официальный валютный курс.
Валютная интервенция - это способ воздействия Центрального банка РФ на процессы формирования курса своей валюты на внутригосударственном и международном валютном рынке20. Валютные интервенции осуществляются путем купли или продажи своей валюты с целью повышения или понижения ее курса. Банк России покупает иностранную валюту и тем самым увеличивает государственные резервы иностранной валюты. Цель валютных интервенций - это оптимизация курса национальной валюты21.
Кроме вышеназванных, как подчеркивает М. С. Неретин, Центральный банк РФ использует и иные методы валютного регулирования. В частности он осуществляет поддержание курса рубля по отношению к иностранным валютам; определяет порядок движения капитала; определяет порядок совершения валютных операций между резидентами и нерезидентами; устанавливает для кредитных организаций требования к оформлению документов при купле-продаже наличной иностранной валюты и чеков, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, выдает лицензии на осуществление валютных операций. Кроме этого, Банк России организует денежное обращение. В целях учета и отчетности по валютным операциям Банк России может устанавливать правила сделки
при осуществлении валютных операций между резидентами и нерезидентами и др.
Валютный контроль является одним из видов государственного контроля, осуществляемого в финансово-правовой сфере. Без данного контроля невозможно представить себе стабильное функционирование финансовой системы, а также обеспечить экономическую безопасность государства22.
Валютный контроль является составной частью механизма регулирования общественных отношений, связанных с осуществлением валютных операций. В этой связи под ним понимается комплекс административных и организационных мер, осуществляемых уполномоченными на основании закона государственными органами или иными специальными организациями (агентами валютного контроля) и направленных на реализацию порядка совершения валютных операций и сделок в части валютных ограничений, а также мер по выявлению, предупреждению и пресечению нарушений этого порядка23.
Общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления валютного контроля, регламентируются Федеральными законами «О валютном регулировании и валютном контроле», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Таможенным кодексом РФ и др. Закон о валютном регулировании определяет механизм осуществления валютного контроля. В настоящее время нет одного органа, который бы осуществлял валютный контроль. Валютный контроль осуществляется целым рядом органов.
Валютный контроль осуществляется Правительством РФ, органами и агентами валютного контроля. Органами валютного контроля являются Центральный банк РФ, федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством.
Т. И. Губарева считает, что наиболее уязвимым подходом в организации данной системы выступают трудности обеспечения надлежащего валютного контроля. Так, Центральный банк РФ и Правительство РФ являются органами валютного регулирования и одновременно органами валютного контроля. При таком подходе в известной мере бесконтрольной оказывается сама деятельность государственных органов в сфере валютноправового регулирования, ведь регулирующий орган одновременно осуществляет контрольную функцию. Такое построение систе-
мы валютных органов нарушает конституционно закрепленный принцип разделения властей, не способствует эффективной реализации функции правотворчества, дифференцированному исполнению функции правоприменения24, на что по смыслу направлены положения ч. 5 ст. 4 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле».
В специальной литературе отмечается, что правовой статус Правительства РФ не свидетельствует о нем как об органе, осуществляющем контрольные мероприятия25. На наш взгляд, хотя Правительство России не осуществляет непосредственно контрольных функций, оно имеет серьезный рычаг воздействия на Федеральную службу финансовобюджетного надзора в части наделения ее полномочиями в сфере валютного контроля.
В последнее время отмечаются массовые отказы уполномоченных банков в предоставлении документов и информации по запросам таможенных органов. Уполномоченные банки являются в соответствии с Федеральным законом «О валютном регулировании и валютном контроле» агентами валютного контроля. Такая ситуация послужила причиной издания ФТС письма от 15 июля 2009 г. № 14-111/32689 «О направлении разъяснений». В нем ФТС России рассматривает вопрос о судебном урегулировании отношений с банками, которые отказываются представлять информацию, связанную с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов. В качестве причины отказа банки ссылаются на отсутствие порядка взаимодействия уполномоченных банков с таможней, предусмотренного п. 6 ст. 22 названного закона, а также ст. 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».
Таможенные органы оперируют положениями п. 3 ст. 363, п. 7 ст. 403 Таможенного кодекса РФ, а также пп. 3 п. 1 и п. 4 ст. 23 закона, в соответствии с которыми таможенные органы с целью выполнения возложенных на них функций агентов валютного контроля вправе запрашивать и получать от резидентов и нерезидентов информацию и документы, связанные с проведением валютных операций, открытием и ведением счетов.
При этом ФТС не считает отсутствие установленного ЦБ России порядка передачи банками информации таможенным органам основанием для отказа в представлении запрашиваемых документов и информации,
указывая на то, что перечень документов уже закреплен п. 4 ст. 23 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле».
По мнению ФТС России, банки неправомерно ссылаются и на необходимость сохранения банковской тайны, так как запрашиваются копии документов, относящихся к уже имеющейся у таможни банковской информации, полученной в соответствии с Соглашением от 28 ноября 2006 г. № 01-48/12 в электронном виде из Банка России и хранящейся в центральной базе данных валютного контроля (ЦБД ВК) ФТС России, включая паспорта сделок и ведомости банковского контроля. Получение надлежащим образом заверенных копий указанных документов необходимо, если исходить из Письма, для процессуального подтверждения совершенного резидентом правонарушения и/или преступления. Такое Соглашение относится к документам внутреннего пользования и недоступно для широкого круга лиц, в связи с чем затруднительно определить порядок информационного взаимодействия ФТС России и Центрального банка РФ.
Банки не оспаривают права таможенных органов, однако подчеркивают, что объемы и порядок представления информации не установлены. Закон же содержит прямое указание на то, что такие немаловажные характеристики обязанности, как объем и порядок, регламентируются ЦБ РФ.
В судебной практике практически не встречаются дела, когда суд рассматривал правомерность невыполнения законодательно установленной обязанности при отсутствии порядка ее исполнения. В качестве примера Н. Ковалева приводит дело, когда отсутствие установленного порядка конфискации имущества сделало возможным признание такой конфискации незаконной (Постановление ФАС ВСО от 21 октября 1997 г. по делу № А74-820/97-С2-Ф02-1025/97-С 1 )26.
Вместе с тем таможенные органы не абсолютно уверены в своей правоте по данному вопросу, и это позволяет банкам лишь по одному основанию уже в течение нескольких лет не исполнять законные на первый взгляд требования. Если же говорить о привлечении к ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ, которым таможенные органы пытаются устрашить банки, то оснований для этого явно недостаточно.
Таким образом, взаимодействие Центрального банка РФ и ФТС России носит в большей степени нормотворческий характер. Оно может заключаться в принятии совместных нормативных правовых актов по вопросам, отнесенным к их ведению; в реализации механизма осуществления отдельных юридических процедур, планировании и проведении совместных мероприятий, направленных на решение задач взаимодействия сторон; в методологическом взаимодействии по вопросам, отнесенным к совместному ведению, и основным направлениям взаимодействия сторон; в координации усилий по выявлению, пресечению и предотвращению нарушений законодательства о таможенном деле, о валютном регулировании и валютном контроле, о банках и банковской деятельности; в информационном взаимодействии, предоставлении сведений по вопросам, интересующим стороны с учетом принципа конфиденциальности; в обмене опытом в целях повышения профессионализма кадров и совершенствования юридических процедур; в проведении совместных экспертиз и консультаций; в создании совместных рабочих групп и комиссий, проведении ими исследований по вопросам, относящимся к ведению сторон; в проведении семинаров, в том числе с участниками внешнеэкономической деятельности, направленных на достижение цели содействия развитию внешней торговли27.
В настоящее время назрела необходимость сформировать концепцию взаимодействия Центрального банка РФ и Федеральной таможенной службы России, первым этапом реализации которой может стать заключение соглашения об их взаимодействии.
1 Алексеев П. В., Панин А. В. Философия: учебник. М., 1999. С. 384.
2 См.: Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 75.
3 Философский словарь / под ред. И. Т. Фролова. М., 1991. С. 65.
4 См.: Бакаева О. Ю., Шилина Е. В. Принципы и формы взаимодействия банковской системы и таможенных органов // Банковское право. 2006. № 2.
5 Гейвандов Я. А. Центральный банк Российской Федерации. Юридический статус, организация, функции, полномочия. М., 1997. С. 70.
6 См.: Асадов А. М. Финансовая деятельность государства: административно-правовое исследование: автореферат дис. ... д-раюрид. наук. Челябинск, 2010. С. 5-6.
7 См.: Там же. С. 6.
8 Там же.
9 СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.
10 См.: Чекушина Т. В. Правовые основы взаимодействия Центрального банка Российской Федерации с федеральными органами государственной власти: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2005. С. 20.
11 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.
12 Пастушенко Е. Н. Модернизация деятельности Центрального банка Российской Федерации: материалы межвузовской научно-практической конференции «Модернизация российского общества: опыт и перспективы». Саратов, 2010. С. 35.
13 Там же.
14 Бакаева О. Ю., Шилина Е. В. Указ. соч.
15 Губарева Т. И. Валютное регулирование: динамика парадигмы в условиях новых вызовов // Финансовое право. 2009. № 6.
16 См.: ст. 5 Федерального закона от 10 декабря 2003 г.
№ 173-ФЭ «О валютном регулировании и валютном контроле» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4859.
17 См.: Вестник Банка России. 2004. № 33.
18 См.: Вестник Банка России. 2004. № 29.
19 См.: СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5484.
20 См.: Неретин М. С. Административное правовое регулирование валютного контроля и место Банка России в системе валютного контроля // Административное и муниципальное право. 2008. № 4.
21 См.: Рыночная экономика: словарь / под ред. Г. Я. Ки-пермана. М., 1993. С. 72.
22 См.: Неретин М. С. Указ. соч.
23 См.: Тосунян Г. А., Емелин А. В. Валютное право Российской Федерации. М., 2004. С. 28.
24 Губарева Т. И. Указ. соч.
25 См., например: Артемов Н. М. Валютное регулирование в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 197-198; Сатгарова Н. А. Принуждение в механизме валютно-правового регулирования // Банковское право. 2006. № 2. С. 51-54.
26 Ковалева Н. Таможня против банков // ЭЖ-Юрист. 2009. № 36.
27 См. подробнее: Бакаева О. Ю., Шилина Е. В. Указ. соч.
Статья поступила в редакцию 13 мая 2010 г.
