CC BY-NC-ND
94
Социальное обеспечение
Ю.Б. Корсаненкова
ВЛИЯНИЕ ЕЖЕМЕСЯЧНЫХ ПОСОБИЙ НА УРОВЕНЬ МАТЕРИАЛЬНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ СЕМЬИ: ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Автор, отмечая противоречивость и недостатки российского законодательства о детских пособиях в целом, на примере регионального (московского) законодательства и используя зарубежный опыт, проводит анализ проблем правового регулирования отношений по предоставлению ежемесячного пособия на ребенка и предлагает пути их решения.
Ключевые слова: ежемесячное пособие на ребенка, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», Закон г. Москвы от 3 ноября 2004 г. «О ежемесячном пособии на ребенка», среднедушевой доход семьи, федеральная гарантированная выплата, прожиточный минимум, Конвенция о правах ребенка, гендерная симметрия, единая методология определения малообеспеченности семьи с детьми, типология семей с детьми, одинокие матери, семьи, попавшие в особые условия, неполная семья с детьми, социальный детский пакет.
Ежемесячное пособие на ребенка до 1 января 2005 г. являлось федеральной гарантированной выплатой и предоставлялось семье в соответствии с условиями, определенными в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей».
С принятием Закона о монетизации льгот1 изменились существовавшие подходы к данному пособию. Согласно новой редакции ст. 16 Закона о пособиях 1995 г. размер, порядок назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации. Таким образом, с 1 января 2005 г. предоставление ежемесячного пособия на ребенка - исключительная компетенция региональных органов государственной власти.
© Корсаненкова Ю.Б., 2009
Осознавая, что социальное положение большинства населения будет во многом зависеть от решений органов власти субъектов РФ, федеральный законодатель обязал их соблюдать два условия:
1) устанавливаемые пособия и иные виды социальных выплат не могут быть ниже размеров и условий выплаты пособий, предоставлявшихся до 31 декабря 2004 г.;
2) после 1 января 2005 г. совокупный объем финансирования предоставлявшихся отдельным категориям граждан социальных льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия их предоставления - ухудшены.
Исследование состояния региональной нормативной правовой базы о данном виде пособия свидетельствует о том, что в целом эти условия выполняются. Так, анализ норм Закона г. Москвы от 3 ноября 2004 г. «О ежемесячном пособии на ребенка» и принятого в его исполнение Положения о порядке назначения и выплаты ежемесячного пособия на ребенка2 показывает, что условия обеспечения таким пособием на ребенка в целом соответствуют требованиям федерального законодательства.
Помимо этих актов правительством Москвы 11 декабря 2007 г. была принята городская программа «Год семьи в городе Москве»3, которой предусмотрены разносторонние меры помощи семьям с детьми, в том числе касающиеся ежемесячного пособия на ребенка:
1) расширен круг лиц, имеющих право на данное пособие за счет повышения планки среднедушевого дохода - право на ежемесячное пособие приобретают семьи, среднедушевой доход которых не превышает 8 тыс. руб. Таким образом, с 1 января 2008 г. право на ежемесячное пособие на ребенка не связано с величиной прожиточного минимума;
2) одновременно более чем в полтора раза увеличивается размер пособия:
одиноким матерям - с 750 до 1250 руб.;
на детей разыскиваемых родителей и военнослужащих срочной службы - с 450 до 750 руб.;
на детей в остальных семьях - с 300 до 500 руб.
Таким образом, в Москве пособие на ребенка выплачивается с учетом существовавших прежде федеральных гарантий.
Вместе с тем в региональном законодательстве (на примере московского) остались проблемы, не получившие своего разрешения. Главные из них:
1) закрепив право на пособие за каждым ребенком до достижения им 16 лет, региональные законодатели не учли нормы Конвенции о правах ребенка, в которых ребенком признается лицо, не достигшее 18-летнего возраста;
Влияние ежемесячных пособий на уровень материального обеспечения семьи...
2) определяя круг получателей пособия, не сочли нужным включить в их число приемных родителей, патронатных и фактических воспитателей ребенка;
3) не соблюдена гендерная симметрия в отношении права всех неполных семей на данное пособие в повышенном размере: оно увеличивается только одиноким матерям;
4) не предусмотрено повышение размера пособия с учетом взросления ребенка, так как с его ростом семья несет повышенные расходы на его содержание, т. е. не дифференцируется величина пособия в зависимости от возраста ребенка;
5) в регионах отсутствует единая методология определения малообеспеченности семьи с детьми в зависимости от ее типа, материальных и социальных условий;
6) размеры пособий не дифференцируются в зависимости от очередности рождения детей и остаются крайне низкими;
7) отсутствует специальный порядок регистрации и учета типа семей, попадающих в особые условия (семьи с детьми-инвалидами, семьи беженцев и вынужденных переселенцев, дезадаптированные подростки), и показатели, позволяющие проводить классификацию таких семей; как следствие, они оказываются вне сферы обеспечения таким пособием;
8) обеспечение пособиями детей, родители которых уклоняются от уплаты алиментов, должно происходить так же, как для детей в неполных семьях, в одинаковом правовом режиме;
9) пособие опекунам ставится в зависимость от получения ими денежных средств на детей, принятых на воспитание в их семьи.
Такие же проблемы возникали в европейских государствах, когда вводились подобные пособия на детей. Удачные решения нашли свое закрепление в социальном законодательстве стран Европейского союза. Представляется, что их положительный опыт может быть воспринят отечественными законодателями федерального и регионального уровней.
В странах ЕС используются два подхода в установлении пособий на детей, преследующих одну цель - поддержание уровня материального достатка семьям с детьми: 1) увеличение размеров пособий семьям с двумя и более детьми; 2) дифференциация размеров пособий в зависимости от типа (модели) семьи. Применительно к российской действительности ежемесячное пособие на ребенка должно обеспечивать условия для равного жизненного старта детям из семей с низкими и средними доходами (маргиналов, бедных, малообеспеченных, среднего класса). При этом должна учитываться доходная и имущественная дифференциация граждан, которая обусловливает не только разный потребительский
уровень, но и различный уровень нуждаемости семьи при рождении ребенка4.
Государству следует критически подходить к определяемому статистикой числу лиц, имеющих доходы ниже прожиточного минимума, больше уделять внимания объективным показателям, в частности дифференциации уровня жизни. Следовательно, величину пособия необходимо дифференцировать в зависимости от нуждаемости семьи с детьми в материальной поддержке, т. е. на основе принципа адресности.
Введение адресного подхода при установлении семейных пособий в регионах выявило ряд проблем: а) определение черты бедности; б) применение способа расчета пособия для семей разного типа, численности и состава, с тем чтобы обеспечить им одинаковый уровень жизни; в) отсутствие единой методологической основы формирования величины пособия на детей.
За рубежом существуют разные подходы к определению величины пособия. В Чехии, например, уровень государственной поддержки семьи определяется соотношением семейного дохода к прожиточному минимуму (ПМ). Величина пособия зависит от уровня ПМ и установленных коэффициентов5. В России нынешний ПМ за такую основу нельзя брать, так как он представляет собой физиологический минимум (ФМ), разработанный в свое время для жителей блокадного Ленинграда6. Главное отличие ПМ от ФМ заключается в том, что объем потребления товаров и услуг на уровне ФМ обеспечивает только поддержание жизни человека как биологического объекта, обозначая границу жизни и смерти. Человек в условиях ФМ может существовать не более полугода, потом наступает деградация и физиологические изменения в организме. Реальный прожиточный минимум - это уровень потребления, который позволяет человеку не только поддерживать свое существование, но и работать, восстанавливать трудоспособность, обучаться несложным профессиям.
В этой связи необходима разработка минимального потребительского бюджета семьи с включением в его состав помимо продовольственной группы товаров расходов на медицинские, коммунальные, транспортные, образовательные, культурно-оздоровительные услуги. Наличие такого бюджета позволит определять степень малообеспеченности семьи, ее нужду в детском пособии, размер которого необходимо дифференцировать в зависимости от типа семьи (как субъекта - получателя пособия).
Альтернативой денежным выплатам в виде пособия на ребенка могли бы служить натуральные выдачи, например, в форме социального детского пакета, представляющего собой персонифи-
Влияние ежемесячных пособий на уровень материального обеспечения семьи.
цированное предоставление необходимых социальных услуг для детей (летний отдых, посещение детских садов, занятий в физкультурных и оздоровительных учреждениях, обучение в музыкальных и художественных школах, питание в школах, лечение, индивидуальные программы реабилитации детей-инвалидов и др.)7. Безусловно, реализация такого предложения потребует решения вопросов юридического, организационного, финансового характера. Для этого необходимо решить вопросы финансирования; сформировать информационный банк данных о семьях с детьми; определить усредненную стоимость социального детского пакета (в размере ПМ для детей в каждом регионе); составить список учреждений, которые могут предоставлять социальные услуги, входящие в состав пакета; разработать типовую форму договора между родителями и соответствующими организациями о предоставлении социальных услуг детям; определить формы контроля за предоставляемыми услугами и т. п.
Необходимо также решить вопросы, связанные с финансовыми, институциональными и человеческими ресурсами, определением черты бедности, подкрепленной расчетами минимальных стандартов потребления; научным обоснованием классификации семей, попавших в особые условия и пр. В семейной политике государство должно четко определить либо адресное предоставление пособий на детей, либо универсальный охват ими семей с детьми.
Проведенное исследование обеспечения ежемесячным пособием на ребенка в субъектах Российской Федерации свидетельствует о необходимости совершенствования регионального законодательства путем закрепления в Законе о пособиях 1995 г. следующих федеральных гарантий обеспечения данным пособием:
1. Установление пособия на каждого ребенка до 18 лет, учитывая нормы Конвенции о правах ребенка и введение возрастного критерия в качестве условия, определяющего размер пособия, с одновременным увеличением размера пособия в зависимости от возраста ребенка, его целевого назначения8.
2. Расширение субъектного состава получателей пособия, имея в виду включение приемных родителей, патронатных и фактических воспитателей.
3. Соблюдение норм Конвенции «О равном обращении и равных возможностях для трудящихся мужчин и женщин: трудящихся с семейными обязанностями», а именно предоставление права на ежемесячное пособие на ребенка в повышенном размере всем неполным семьям, приравнивание к неполным семьям (в правовом отношении) семей с детьми, чьи родители уклоняются от уплаты алиментов.
4. Включение в круг семей, нуждающихся в повышенном размере пособия, не только неполных семей, состоящих из одинокой матери и ребенка, но и любой неполной семьи с одним родителем, опекуном, попечителем, приемным родителем, патронатным или фактическим воспитателем. Установление повышенного размера пособия студенческим семьям и семьям с ребенком-инвалидом.
5. Закрепление социального детского пакета в качестве альтернативы получения ежемесячного пособия на ребенка.
Примечания
1 Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
2 Утверждено постановлением правительства Москвы от 28 декабря 2004 г. № 911-ПП // Вестник мэра и правительства Москвы. 2005. № 13.
3 Указом Президента РФ В.В. Путина от 14 июня 2007 г. № 76 «О проведении в Российской Федерации Года семьи» 2008 г. объявлен в Российской Федерации Годом семьи.
4 Дмитриева О. Прогноз на бедность // Социальная защита. 2004. № 12. С. 4.
5 Климантова Г.И. Государственная семейная политика в процессе социально-политической трансформации России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 95.
6 Петрусенко С. Уровень вымирания // Социальная защита. 2004. № 11. С. 3.
7 Гонтмахер Е. Ребенок в соцпакет не входит // Российская газета. 2004. 24 июля.
8 Например, на ребенка в возрасте до одного года (на приобретение товаров детского ассортимента и продуктов детского питания); от года до двух лет (на приобретение специальных молочных продуктов питания и детского питания); от двух лет до поступления в первый класс образовательного учреждения, но не старше 8 лет (на приобретение товаров детского ассортимента и оказание необходимых услуг); школьного возраста с момента поступления в первый класс до окончания образовательного учреждения, но не старше 18 лет (на приобретение товаров детского (подросткового) ассортимента и оказание услуг).
