CC BY
145
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2017. № 1
А.Р. Фофанова
У ИСТОКОВ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОГО ВЕДОМСТВА США: ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ И ПРИНЦИПЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ (1775-1787 гг.)
В статье рассматриваются основные этапы создания первых внешнеполитических ведомств Соединенных Штатов в период Войны за независимость США и послереволюционный период. Автор анализирует изменение положения первых внешнеполитических ведомств в системе управления внешней политикой США, их полномочия, принципы функционирования, взаимодействие с центральной властью в лице Континентального конгресса.
Ключевые слова: США, внешняя политика, Континентальный конгресс.
The article analyzes the main stages of foundation of the first foreign affairs offices of the United States during the War of Independence and the post-revolutionary period. The author analyzes the changes in foreign affairs office's role in a system of foreign policy making of the US. The article emphasizes the main powers these offices had, the principles of their work and interaction with the central government — the Continental Congress.
Key words: the USA, foreign policy, the Continental Congress.
Принятие Декларации независимости североамериканских колоний в 1776 г. положило начало строительству нового политического объединения под названием Соединенные Штаты Америки. Статьи Конфедерации, ратифицированные в 1781 г., стали основным законом нового государства и закрепили принципы управления им. В период Войны за независимость перед молодой республикой встала задача не только отвоевать свою независимость, но и наладить функционирование Союза как нового политического образования, создать необходимые государственные структуры. Кроме того, Соединенным Штатам предстояло начать взаимодействие с внешним миром и работать над тем, чтобы в период Американской революции найти поддержку среди ведущих европейских держав, а в послевоенный период попытаться вписаться в систему международных отношений в своем новом качестве.
Фофанова Анна Романовна — аспирант исторического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова; e-mail: annafofanova@gmail.com
Для достижения этой цели восставшие колонисты приступили к созданию ведомств, ответственных за выработку внешнеполитического курса американской республики.
В отечественной1 и американской историографии2, посвященной эпохе Американской революции, большое внимание уделяется проблемам внешней политики Соединенных Штатов. Подобное положение дел отлично иллюстрируют слова П. Хилла: «Ранний период нашей истории сохраняет свою актуальность для исследователей отчасти именно потому, что изобилует внешнеполитическими сюжетами... внешнеполитический дискурс в первые годы существования американского государства уверенно доминировал над внутриполитическим»3. Кроме того, целый блок исторических исследований освещает деятельность отдельных американских политиков и дипломатов, влиявших на внешнеполитический курс государства4. Вместе с тем в современной историографии гораздо меньше внимания уделяется вопросу организации первых внешнеполитических и дипломатических ведомств США, механизму их функционирования, взаимодействия с центральной властью.
В статье на основе принципов историзма, объективности, системности прослеживается формирование и развитие внешнеполитических ведомств США в эпоху борьбы за независимость и
1 См.: Трояновская М.О. Дискуссии по вопросам внешней политики США в конце XVIII века. М., 2010; Печатнов В.О., Маныкин А.С. История внешней политики США. М., 2012.
2 См: Burns R.D., Siracusa J.M., Flanagan J.C. American Foreign Relations since Independence. Santa Barbara: ABC-CLIO, LLC, 2013; Combs J.A. The History of American Foreign Policy. NY.: Routledge, 2015; GraebnerN.A., Burns R.D., Siracusa J.M. Foreign Affairs and the Founding Fathers. From Confederation to Constitution, 1776— 1787. Santa Barbara: ABC-CLIO, LLC, 2011; Kaplan L.S. Colonies into Nation: American Diplomacy, 1763-1801. NY.: Macmillan, 1972; Oosterveld W.T. The Low of Nations in Early American Foreign Policy. Theory and Practice from the Revolution to the Monroe Doctrine. Leiden: Brill Nijhoff, 2016; Smith R.W. Amid a Warring World. American Foreign Relations, 1775-1815. Washington: Potomac Books, 2012.
3 Hill P.P. The Early National Period // A Companion to American Foreign Relations. Oxford: Blackwell Companions to American History, 2006. P. 48.
4 См.: Bemis S.F. The American Secretaries of State and Their Diplomacy. 10 Vfols. NY.: Cooper Square Publishers, 1927-1972; Cogliano F.D. A Companion to Thomas Jefferson. Chichester: Wiley-Blackwell, 2012; Kaminski J.P. Honor and Interest: John Jay's Diplomacy During the Confederation // New York History. 2002. Vol. 3. Issue 3. P. 293-327; Kozuskanich N.R. Benjamin Franklin. American Founder, Atlantic Citizen. NY.; L.: Routledge, 2015; Powell P. John Jay: First Chief Justice of the Supreme Court (Revolutionary War Leaders). NY.: Chelsea House, 2013; Stahr W. John Jay. Founding Father. NY.: Hambledon and London, 2005; Stourzh G. Benjamin Franklin and American Foreign Policy. Chicago: University of Chicago Press, 1954.
в послевоенный период. Сравнительно-исторический метод используется для сопоставления уровня развития внешнеполитических ведомств на этапе Войны за независимость и в послереволюционный период.
Целью данной статьи является анализ истории создания первых внешнеполитических ведомств Соединенных Штатов, механизмов управления ими и принципов их функционирования.
Первые шаги на пути создания органа власти, ответственного за внешнюю политику Союза, были предприняты еще до официального провозглашения независимости. В июне 1775 г. Б. Франклином был разработан план «Статей Конфедерации и вечного союза»5, провозглашавший создание Соединенных колоний Северной Америки. Основой плана стала идея о необходимости создания единого органа управления — Главного Конгресса, в ведении которого должны находиться вопросы войны и мира, дипломатических отношений с иностранными государствами, торговли, контроля военных постов и руководства союзной армией. Также предполагалось создание исполнительного совета из двенадцати человек, работающего между заседаниями Конгресса. В обязанности совета входило взаимодействие с представителями иностранных государств, подготовка докладов и списка вопросов, подлежащих рассмотрению Конгрессом6.
План конфедерации Б. Франклина не был серьезно воспринят делегатами Конгресса, но с провозглашением Декларации независимости вопрос о государственном устройстве восставших колоний уже не мог оставаться неразрешенным. В 1776 г. Конгрессу был представлен новый проект Статей Конфедерации, закрепляющих основополагающие принципы нового политического объединения. В сфере внешней политики Континентальному конгрессу принадлежало исключительное право решать вопросы войны и мира, отправлять и принимать послов, заключать международные договоры и вступать в союзы на тех условиях, которые не ограничивали бы права и интересы отдельных штатов, регулировать взаимоотношения с индейцами7. Штаты, в свою очередь, не имели права проводить самостоятельную внешнюю политику8. Им за-
5 Franklin's Articles of Confederation // The Avalon Project. Documents in Law, History and Diplomacy [Site]. URL: http://avalon.law.yale.edu/18th_century/contcong_ 07-21-75.asp (accessed: 30.03.2016).
6 Ibid.
7 Journals of the Continental Congress / Ed. by W.C. Ford. 34 \fols. Washington: U.S. Government Printing Office, 1904-1937. P. 217-218 (далее — JCC).
8 Ibid. P. 216.
прещалось заключать между собой союзы без ведома остальных членов Конфедерации, вводить налоги и пошлины, нарушающие договоры и интересы Конгресса9.
Несмотря на то, что Статьи Конфедерации, закрепившие основополагающую роль Континентального конгресса в области внешней политики, были созданы в 1776 г., уже в 1775 г. Конгресс заявил о необходимости создания исполнительного комитета по вопросам внешней политики и дипломатии. Такими ведомствами стали Секретный комитет для обеспечения поставок вооружения и боеприпасов и Комитет секретной корреспонденции10. Основной задачей Секретного комитета было установить связи со странами Европы, в первую очередь речь шла о Франции, и наладить поставки вооружения и боеприпасов для североамериканских колоний. Секретный комитет должен был состоять из девяти человек, голосов пяти членов комитета было достаточно для кворума при принятии решений. Лидирующее положение в комитете занял изначально не вошедший в комитет Роберт Моррис, который обладал большим опытом в области торговых операций и широкой базой деловых контактов, приобретенных еще в колониальный период11. Секретному комитету удалось наладить систему контрабандной торговли с Францией для поставки необходимого оружия и боеприпасов. В мае 1776 г. французское правительство приняло решение о выделении американским колонистам 1 млн франков через подставную фирму «Горталез и Ко»12. Постепенно комитет взял под свой контроль фактически всю внешнюю торговлю страны.
Комитет секретной корреспонденции, который возглавил Б. Франклин, был создан для «простой цели — сообщения с нашими друзьями в Великобритании, Ирландии и других частях света»13. Комитет должен был выяснить отношение европейского общества к событиям в Северной Америке, возможность финансовой поддержки и сотрудничества в сфере торговых отношений с государствами Европы. Первые письма, как известно, были направлены в Великобританию Артуру Ли и в Нидерланды Шарлю
9 Ibid. P. 217.
10 Dick J. The Committee of Secret Correspondence // Journal of the American Revolution. 05.08.2015. URL: https://allthingsliberty.com/2013/08/the-committee-of-secret-correspondence/ (accessed: 28.09.2016).
11 The Revolutionary Diplomatic Correspondence / Ed. by F. Wharton. 6 \fols. Washington: Government Printing Office, 1888. Vol. 1. P. 597.
12 Dull J.R. A Diplomatic History of the American Revolution. NY.: Yale University Press, 1987. P. 15.
13 The Revolutionary Diplomatic Correspondence. Vol. 2. P. 61.
Дюма14: «Вы находитесь в Гааге, куда прибывают представители всех европейских дворов, Вы могли бы выяснить готовность некоторых из них оказать нам поддержку или заключить союз. Вы должны будете вступить в прямой контакт с некоторыми из европейских дипломатов, а это письмо Вы можете использовать в качестве верительной грамоты»15.
Тот факт, что главой Комитета был назначен Б. Франклин, кажется вполне закономерным, пожалуй, никто из американской политической элиты не обладал такой международной репутацией ученого, философа, публициста, как Франклин. Кроме того, за годы, проведенные в Лондоне в качестве представителя колоний, ему удалось обзавестись широким кругом знакомств и контактов, к которым он неоднократно обращался в рамках Комитета. В условиях военного времени одним из ключевых условий функционирования Комитета было соблюдение строжайшей конфиденциальности, поэтому американские агенты в Европе должны были скрывать свою причастность к делу революции, пользоваться вымышленными именами и следить за тем, чтобы вся корреспонденция, отправляемая в Соединенные Штаты, шла только по надежным каналам. Надо заметить, что они в основном проходили через нидерландские острова Синт-Эстатиус и Курасао в Карибском бассейне16. Через них Комитет секретной корреспонденции осуществлял взаимодействие со своими представителями за рубежом,
В историографии нет единого мнения при оценке деятельности первых комитетов. Так, Г. Хант и Д. Литт17 позитивно оценивают деятельность Комитета секретной корреспонденции в начале его существования. После того как Б. Франклина на этом посту сменил Р. Моррис, значение комитета в управлении внешней политикой, по мнению авторов, снизилось. Кроме того, авторы считают, что изначально основополагающая роль в выработке внешнеполитической линии Союза принадлежала именно Континентальному конгрессу, а не его комитетам, и тем более, отдельным политикам. Другой точки зрения придерживается Т. Этзольд18, считающий, что с самого момента своего основания Комитет секретной
14 Letters of Members of the Continental Congress / Ed. by E. Bernett. 6 Vols. Glouchester: Carnegie Institution ofWashington, 1963. Vol. 1. P. 112.
15 The Revolutionary Diplomatic Correspondence. Vol. 2. P. 66—67.
16 Ibid. P. 181.
17 Hutson J. John Adams and the Diplomacy of the American Revolution. Lexington: The University Press of Kentucky, 1980. P. 5.
18 Etzold T.H. The Conduct of American Foreign Relations. The Other Side of Diplomacy. NY.; L.: New Viewpoints, 1977.
корреспонденции был малоэффективен, а Конгресс в период Войны за независимость большое внимание уделял вопросам внешней политики потому, что во внутренней политике располагал меньшими полномочиями.
На наш взгляд, нельзя в полной мере согласиться ни с одной из представленных точек зрения. С одной стороны, Комитет секретной корреспонденции не представлял собой самостоятельный орган власти, а был рабочей группой в рамках Континентального конгресса. Конгресс занимался распределением полномочий, определением круга задач и назначением делегатов, ответственных за решение того или иного вопроса, а Комитет обладал определенной долей свободы в выборе методов реализации поставленных задач, подборе кадров для осуществления агентской деятельности. Так, интересным фактом является то, что 3 марта 1776 г. Силас Дин был назначен неофициальным представителем восставших колоний в Париже, однако в журналах Континентального конгресса мы не обнаруживаем ни одного упоминания о данном назначении. Все инструкции о целях и задачах миссии были даны Франклином от лица Комитета секретной корреспонденции в личном письме Дину19.
В анализе управления внешней политикой восставших колоний, необходимо отметить, что в 1776 г. Континентальный конгресс имел 169 специальных и 14 постоянных комиссий, функции которых зачастую были едва различимы между собой20. Кроме того, в начальный период деятельности Комитета секретной корреспонденции большинство его участников выполняли свои функции лишь номинально, а широкий круг полномочий был сосредоточен в руках отдельных делегатов.
По мере того как противостояние североамериканских колоний и Великобритании усиливалось, становилась очевидной необходимость выработки более четкой внешнеполитической концепции. С этой целью летом 1776 г. Конгрессом было объявлено о начале разработки так называемого «Образца договоров». Иными словами, планировалось создать свод принципов и механизмов, на которых должна была базироваться внешнеполитическая доктрина США. 18 июля проект «Образца договоров» был представлен на очередном заседании Конгресса, а уже через несколько месяцев — отправлен в качестве инструкций американским представителям за границей.
19 The Revolutionary Diplomatic Correspondence. Vol. 2. P. 80.
20 Etzold T.H. Op. cit. P. 7.
Основную роль в создании «Образца договоров» сыграл Дж. Адамс. В работе над документом он опирался на традиции европейской дипломатии и идеи Просвещения. Большое влияние на него оказали работы швейцарского дипломата Эмер де Ваттеля21. Адамсу импонировали идеи Ваттеля об изначальной независимости государств друг от друга, роли торговли и обмена в международном взаимодействии. «Образец договоров», прежде всего, предусматривал заключение договоров о дружбе и торговле, без вступления в какие-либо политические или военные союзы22. Именно торговые отношения ставились во главу угла в сфере международного сотрудничества. Североамериканские колонии также были заинтересованы в налаживании своей морской торговли, поэтому отстаивали принцип нейтрального судоходства, т.е. право свободной торговли нейтральных стран со всеми государствами (в том числе и с находящимися в состоянии войны) любыми товарами, кроме военной контрабанды. Основной идеей, пронизывающей весь «Образец договоров», был принцип нейтралитета23.
Деятели американской революции надеялись, что «Образец договоров» и принципы, заложенные в нем, послужат основой сотрудничества Соединенных Штатов с другими государствами, однако вскоре после одобрения «Образца» Конгрессом, он оказался не соответствующим сложившемуся положению дел, а дальнейшие события привели к тому, что США были вынуждены значительно расширить условия «Образца договоров», обратившись за политической и военной поддержкой к странам Европы.
С объявлением независимости 4 июля 1776 г. начался новый этап во внешней политике Соединенных Штатов, который многие историки называют «эрой милицейской дипломатии»24. Американские посланники, предшественники профессиональных дипломатов, отправлялись к иностранным дворам от Мадрида до Санкт-Петербурга в целях поиска поддержки Американской ре-волюции25. Одним из вдохновителей идеи милицейской дипломатии был Дж. Адамс, он призывал к отказу от традиционных европейских методов ведения переговоров, в том числе от правил
21 Vattel E. The Law of Nations or the Principles of Natural Law Applied to the Conduct and to the Affairs of Nations and of Sovereigns // Lonang Library Institute [Official Site]. URL: http://www.lonang.com/exlibris/vattel/vatt-119.htm (accessed: 30.03.2016).
22 Hutson J. Op. cit. P. 28.
23 Gilbert F. To the Farewell Address Ideas of Early American Foreign Policy. Princeton: Princeton University Press, 1970. P. 43, 46—48.
24 Трояновская М.О. Указ. соч.
25 Green F. American Propaganda Abroad. NY.: Hippocrene Books, 1988. P. 24.
назначать послов только в те страны, с которыми уже установлены дипломатические отношения, причем, только тех послов, на аккредитацию которых уже имелся агреман26.
Первая дипломатическая миссия была направлена Континентальным конгрессом в сентябре 1777 г. во Францию. В делегацию пошли С. Дин, А. Ли и Б. Франклин27. В попытках заручиться поддержкой Испании, в 1779 г. ко двору испанского короля была направлена дипломатическая миссия во главе с Дж. Джеем, а 1781 г. Континентальный конгресс принял решение об отправке Ф. Дейна в Россию и Дж. Адамса в Нидерланды28.
В 1777 г. Комитет секретной корреспонденции трансформировался в Комитет по иностранным делам. Само название данного органа свидетельствует о том, что статус комитета изменился. Он не был более секретным, и его учреждение было документально закреплено Конгрессом. Во главе Комитета по иностранным делам стоял назначаемый Конгрессом секретарь. Первым секретарем Комитета стал Томас Пейн. Дж. Адамс по этому поводу отмечает: «Пейн обладает способностями и бойким пером... мы могли бы дать ему какую-то работу, на которой он мог бы оказаться полезен и заработать себе на жизнь»29.
Секретарь Комитета по иностранным делам не имел права занимать какие-либо другие государственные должности, ему было назначено жалованье в размере 70 долл.30 в месяц, а в его полномочия входило рассмотрение вопросов внешней политики США, поддержание контакта с американскими посланниками и передача им информации о ходе военных действий и расстановке сил, а также контроль за всей корреспонденцией, так или иначе касающейся вопросов внешней политики. Вместе с тем должность секретаря носила скорее административный и наблюдательный характер. Т. Пейн не имел прав влиять на внешнеполитический курс страны или деятельность отдельных американских посланников. Нужно сказать, что недовольство Пейна ограниченностью своих полномочий привело в конечном счете к его отставке. Официальной причиной увольнения Пейна с поста секретаря стала публикация работы31, в которой автор обличал в мошенни-
26 Трояновская М.О. Указ. соч. С. 33.
27 Niderost E. Revolutionary Spymaster Benjamin Franklin // American History. 2006. Vol. 40. Issue 6. P. 52-59.
28 Rakove J.N. The Decision for American Independence: A Reconstruction // Perspectives in American History. 1976. No 10. P. 215-275.
29 Hawke D.F. Paine. NY.: Harper and Row, 1974. P. 67.
30 JCC. Vol. 10. P. 227.
31 Ibid. Vol. 13. P. 31.
честве Силаса Дина, американского посланника в Париже. Конгресс резко отреагировал на это, заявив, что все представленные Пейном сведения недостоверны, компрометируют Конгресс и наносят ущерб внешней политике США32. Однако реальная причина, скорее всего, заключалась в конфликте Пейна с Конгрессом, в его постоянном стремлении получить больше полномочий для Комитета и себя лично: «Претензии Пейна получить пост министра по иностранным делам вызывали недовольство консервативных членов Конгресса, для которых разница между постом министра иностранных дел, которого так жаждал Пейн, и постом секретаря Комитета по иностранным делам, который Пейн занимал, была значительна»33.
Преемником Т. Пейна на посту секретаря Комитета по иностранным делам стал Джеймс Ловелл. Находясь в этой должности, Дж. Ловелл столкнулся со сложностями в поддержании регулярной корреспонденции с американскими посланниками в Европе, он был плохо осведомлен об их деятельности и отношении европейских государств к событиям в Северной Америке. Надо отметить, что данное положение дел было характерно для всего периода Войны за независимость, это отлично иллюстрирует переписка Дж. Адамса с его женой Абигейл Адамс: «Мы едва ли знаем, чего ожидать от Объединенных провинций, потому что едва осведомлены об их отношении к нам»34, «на самые важные донесения, которые когда-либо пересекали океан, пока нет ни одного слова в ответ»35.
В 1781 г. Статьи Конфедерации были официально ратифицированы всеми тринадцатью штатами Союза, и именно в этот период были внесены изменения в управление внешней политикой, сохранившиеся вплоть до создания федеральной Конституции: «Растущая мощь Соединенных Штатов дает им право быть среди великих европейских держав, наши политические и коммерческие интересы указывают нам на необходимость развития дружеских отношений с государствами Европы... Информация о них должна быть столь исчерпывающая, что может быть получена путем постоянного внимания и наблюдения за ними... От Конгресса
32 Ibid. Vol. 13. P. 30-31.
33 Etzold T.H. Op. cit. P. 11.
34 Letter from Abigail Adams to John Adams, 25 May 1781. Adams Family Papers // Massachusetts Historical Society [Official Site]. URL: https://www.masshist.org/digi-taladams/archive/ (accessed: 30.03.2016).
35 Letter from John Adams to Abigail Adams, 16 April 1783. Adams Family Papers // Massachusetts Historical Society [Official Site]. URL: https://www.masshist.org/digi-taladams/archive/ (accessed: 30.03.2016).
требуется поддерживать регулярную переписку с нашими посланниками при иностранных дворах... Для реализации поставленных целей необходимо создание постоянного офиса министерства иностранных дел, как средства против неустойчивости, проволочек и нерешительности, которые сейчас являются основными характеристиками управления нашей внешней политикой...»36.
Комитету по иностранным делам Конгрессом было поручено разработать оптимальный вариант организации будущего внешнеполитического ведомства на основе опыта ведущих европейских государств, в первую очередь Англии и Франции, в которых министр иностранных дел имел широкий круг полномочий и право влиять на внешнеполитический курс страны. В результате американцы выбрали усредненный вариант, секретарь по иностранным делам, возглавивший министерство, представлял собой нечто большее, чем обычный клерк, но был наделен гораздо меньшими полномочиями, чем министр иностранных дел в европейском понимании этого слова. В сравнении же с предыдущими комитетами по иностранным делам, создаваемое ведомство выглядело куда более продуманным и структурированным, однако его глава по-прежнему не имел широких полномочий37.
В функции секретаря по иностранным делам входил контроль и ведение всей корреспонденции, затрагивающей вопросы внешней политики и дипломатии Союза, поддержание переписки с представителями иностранных государств и американскими посланниками в Европе38. Секретарь должен был обеспечивать американских дипломатов всей необходимой информацией о ходе военных действий, ситуации в экономике, следить за своевременными выплатами им жалований. В обязанности секретаря входил также прием и рассмотрение любых писем или заявлений от иностранных граждан или американцев, которые в той или иной степени затрагивали внешнеполитические интересы США39. Составлением официальных писем к иностранным государствам, верительных грамот американским посланникам, планов договоров и других официальных документов, при предварительном согласовании в Континентальном конгрессе, должно было заниматься министерство иностранных дел. Подготовленные материалы вновь
36 JCC. Vol. 19. P. 43.
37 Libiszowska Z. From the Committee of Secret Correspondence to the Department of State. Some Remarks on Principles and Achievements of the US Foreign Policy // Congress and American Foreign Policy. Lund: Studentlitteratur, 1981. P. 126.
38 Chandler R.C. Public Administration under the Articles of Confederation // Public Administration Quarterly. 1990. Vol. 13. No 4. P. 444.
39 JCC. Vol. 19. P. 43-44.
отправлялись в Конгресс для рассмотрения и дорабатывались, если в этом была необходимость. Одобренные документы подписывались президентом Континентального конгресса и секретарем по иностранным делам. В том случае, если какой-то документ не мог быть отправлен незашифрованным, его зашифрованная копия подписывалась только секретарем и могла расцениваться американскими посланниками при иностранных дворах в качестве оригинала40.
Несмотря на то, что по сравнению с предыдущими ведомствами, занимающимися вопросами внешней политики, министерство по иностранным делам получило свое законодательное закрепление, его функции все же оставались довольно ограниченными, а секретарь не имел полномочий каким-либо образом влиять на принятие решений и действовать по собственному усмотрению, находясь под пристальным вниманием Континентального конгресса. Вместе с тем, несмотря на очевидную зависимость министерства от центральной власти, пост секретаря считался довольно престижным: «Должность секретаря по иностранным делам — одна из самых почетных в Конгрессе и, по моему мнению, не слишком затруднительная. Возможность присутствовать на заседаниях Конгресса и постоянно взаимодействовать с его членами, отличают ее от многих других»41. Вместе с тем, несмотря на возможность присутствовать в Конгрессе, секретарь не имел права участвовать в дискуссиях, он мог выносить тот или иной вопрос на обсуждение делегатов, но для этого он должен был быть либо официально приглашен Конгрессом, либо должен был подать предварительную заявку. С определенной периодичностью секретарь по иностранным делам отчитывался перед Конгрессом о деятельности министерства. Кроме того, при Конгрессе создавалась специальная комиссия из трех человек во главе с суперинтендантом, чьи функции традиционно исполнял президент Конгресса. Комиссия должна была осуществлять проверки министерства, всей его текущей документации42. Секретарю по иностранным делам было разрешено иметь в своем подчинении нескольких клерков и переводчика, которые так же, как и секретарь, должны были принести присягу Конгрессу43.
40 JCC. Vol. 22. P. 91.
41 Thomas McKean to Robert R. Livingston // Letters of Delegates to Congress / Ed. by P.H. Smith. 24 Vols. Washington: Library of Congress, 1977. Vl. 18. P. 20 (далее — LDC).
42 JCC. Vol. 19. P. 44.
43 Ibid.
Секретарем по иностранным делам после ратификации Статей Конфедерации стал Роберт Ливингстон. Избрание Р. Ливингстона на данную должность было положительно оценено многими членами Континентального конгресса: «Это назначение будет очень хорошо воспринято иностранными дворами благодаря его статусу, связям и способностям»44.
На посту секретаря по иностранным делам Р. Ливингстон ввел систему рангов среди американских агентов, отделил дипломатическую деятельность от консульских функций. Однако уже летом 1783 г. Ливингстон принял решение покинуть пост. Нужно сказать, что это было время, когда американцы начали переговоры по заключению мирного договора с Великобританией, поэтому уход Ливингстона оказался для Конгресса большой неожиданностью. Чарльз Томсон, секретарь Континентального конгресса, по этому поводу отмечает: «Я крайне сожалею о том, что наши дела будут лишены Вашего участия в то самое время, когда мы так сильно в этом нуждаемся. Еще более я расстроен тем, что, как я понял, Вы бы продолжили свою работу, если бы Ваше жалованье было бы соразмерным Вашим расходам»45. Однако, как отмечает Клэр Брандт, материальный фактор был не единственным, заставившим Ливингстона уйти со своей должности в столь критический для Союза момент46. Он полагал, что занимаемый пост не соответствовал его политическим амбициям, способностям и положению в обществе, а Континентальный конгресс чрезвычайно сильно ограничивал его деятельность.
Таким образом, в период Войны за независимость были заложены основы будущего внешнеполитического ведомства Соединенных Штатов. Важно отметить, что до ратификации Статей Конфедерации всеми тринадцатью штатами Союза, Континентальный конгресс, не будучи легитимным органом центральной власти, не мог создать официальное ведомство на постоянной основе, занимающееся вопросами внешней политики и дипломатии. Несмотря на то, что новое министерство было более организованным и структурированным, оно не обладало властью в решении вопросов внешней политики. Тот факт, что министерство по иностранным делам в этот период не обладало реальными полномочиями, подтверждается еще и тем, что в 1782 г., когда стало очевидным
44 From James Duane and Ezra L'Hommedieu to George Clinton // LDC. Vol. 3. P. 492.
45 C. Thomson to R.R. Livingston // LDC. Vol. 20. P. 307.
46 Brandt C., Robert R., Livingston Jr. The Reluctant Revolutionary // The Hudson Valley Regional Review. 1987. Vol. 4. No 1. P. 16.
приближение мирных переговоров, Континентальный конгресс постановил создать специальную комиссию по разработке инструкций для американских посланников, участвующих в мирных переговорах. Министерство иностранных дел к разработке этих инструкций привлечено не было47.
В целом нужно отметить еще одну важную характеристику управления внешней политикой молодой американской республики. В период Войны за независимость наблюдается усиление роли американских посланников в Европе в решении внешнеполитических задач. Это отлично прослеживается в процессе обсуждения условий мирного договора в Париже. Дело в том, что по американо-французскому договору 1778 г. США обещали не подписывать мирного договора с Британией до тех пор, пока его не подпишет французская сторона. В 1782 г. Конгресс подтвердил эту договоренность48. Получив эту инструкцию, Дж. Джей был глубоко возмущен: «Мне трудно примириться с мыслью, что независимость и свобода моей страны зависят от подданных других суверенных государств...»49. Франклин не был столь категоричен в отношении указаний Конгресса, но постепенно в своей дипломатической практике начал пренебрегать ими, сообщив Ш. Вер-женну, министру иностранных дел Франции, о готовности США начать двусторонние переговоры с англичанами. 3 сентября 1783 г. был подписан окончательный договор между Соединенными Штатами и Великобританией.
Континентальный конгресс подверг критике деятельность Б. Франклина, Дж. Адамса и Дж. Джея по проведению несанкционированных сепаратных мирных переговоров с Великобританией. Американские дипломаты действительно вышли за рамки распоряжений Конгресса, руководствовались своей точкой зрения, которая зачастую могла идти вразрез с мнением американского правительства. Р. Ливингстон, не раз просивший дипломатов держать его в курсе происходящих событий, отмечал: «Мы находимся в полном неведении, которое делает для нас невозможным издание каких-либо инструкций американским посланникам за границей. Они проявляют излишнюю самостоятельность и независимость в своей деятельности»50. Подобное поведение американских представителей, с одной стороны, может быть объяснено трудностями коммуникации между Конгрессом и посланниками — корреспон-
47 JCC. Vol. 22. P. 336.
48 Instructions to the Peace Commissioners. 15 June 1781 // JCC. Vol. 20. P. 651.
49 John Jay to President of Congress. 20 September 1781 // JCC. Vol. 21. P. 235.
50 The Revolutionary Diplomatic Correspondence. Vol. 5. P. 696.
денция зачастую шла очень долго, могла быть потеряна в пути. С другой стороны, американские дипломаты, находясь в Европе долгое время, успели более четко понять особенности здешней дипломатии и сочли необходимым действовать по собственному усмотрению.
После подписания Парижского мирного договора пост секретаря по иностранным делам в 1784 г. занял прибывший из Франции Дж. Джей51. Важно отметить, что перед тем, как занять свой пост, Дж. Джей выдвинул Континентальному конгрессу ряд требований: Конгресс должен был четко определить обязанности и сферу деятельности секретаря и его министерства, ослабить контроль над ним, а также позволить Джею самостоятельно нанимать служащих для своего ведомства. Более того, в 1785 г. Континентальный конгресс согласился с тем, что вся информация, касающаяся внешней политики и дипломатии Союза, должна была проходить исключительно через министерство иностранных дел. Отличительной особенностью деятельности Джея на этому посту стало, что ему было позволено самостоятельно разработать инструкции Дж. Адамсу52, направленного в Лондон в качестве американского представителя, и Т. Джефферсону53, представлявшего интересы Соединенных Штатов в Париже. Кроме того, Джей активно участвовал в переговорах с послом Испании, доном Диего Гардоки, прибывшего в США для обсуждения торгового договора и решения вопроса о навигации по реке Миссисипи.
На наш взгляд, несмотря на тот факт, что полномочия Дж. Джея в рамках министерства по иностранным делам были сильно ограничены, именно с его деятельностью в первую очередь стоит связывать выработку внешнеполитического курса Соединенных Штатов в послереволюционную эпоху. Перед Джеем стояла задача по налаживанию регулярного и четкого функционирования подведомственного ему департамента. Как и в военный период, Джей активно продолжил пользоваться услугами неофициальных агентов в Европе (Генри Лоуренса) и Канаде (Джеймса Монро), наладил регулярную переписку с официальными представителями США в Европе и систему отчетности перед Конгрессом. Однако, не-
51 Gilbert F. Op. cit. P. 83.
52 Documents of the Emerging Nation: US Foreign Relations, 1775-1789 / Ed. by M.A. Giunta, J.D. Hartgrove. Wilmington: A Scholarly Resources Inc. Imprint, 1998. P. 147-148.
53 Boyd J.P. Two Diplomats between Revolutions. John Jay and Thomas Jefferson // The Virginia Magazine of History and Biography. 1958. Vol. 66. No 2. P. 131-146.
смотря на тот факт, что благодаря деятельности Джея Континентальный конгресс был хорошо осведомлен о положении дел в сфере внешней политики Союза, Конгресс неоднократно оттягивал решение того или иного вопроса, а иногда и попросту игнорировал. Так, например, одной из ключевых проблем в американо-британских отношениях было то, что вопреки мирному договору 1783 г. британцы не торопились выводить свои войска с территории Соединенных Штатов. Джеймс Монро, вернувшийся из Канады, объяснял этот факт тем, что «британцы не выводят свои войска с американских территорий лишь потому, что законы некоторых штатов препятствуют выплате дореволюционных долгов британским кредиторам»54. Этот факт наглядно свидетельствует о том, что, несмотря на осведомленность Конгресса о причинах противоречий в американо-британских отношениях, он не принял решительных мер для разрешения сложившейся ситуации. Это можно объяснить тем незначительным положением Конгресса в системе государственного управления, и в частности, в управлении внешней политикой Союза. Ситуация с задолженностью британским кредиторам иллюстрирует зависимость Конгресса от решений штатных легислатур, которые в свою очередь влияли на внешнюю политику Соединенных Штатов и положение Союза на международной арене.
На посту секретаря по иностранным делам Дж. Джей активно участвовал в политической жизни Континентального конгресса, в октябре 1784 г. он представил Конгрессу доклад по вопросу о долговых обязательствах американцев перед британскими, французскими и голландскими кредиторами. В. Стар отмечает, что это был «самый значимый и интересный доклад из тех, что были написаны Джеем на посту секретаря по иностранным делам»55. В своем выступлении Джей подчеркивал, что «только Конгресс имеет исключительное право и власть принимать решение о начале и прекращении войны, о подписании договоров и заключении союзов»56. Секретарь по иностранным делам был убежден, что подписанный Конгрессом договор должен распространяться на всю территорию США, встраиваться в законодательную систему каждого штата независимо от мнения его легислатуры, и ни один штат не имеет права отказываться соблюдать условия Парижского мирного договора, подписанного от лица всего Союза.
54 Stahr Ж. Ор. ей. Р. 200.
55 1Ыё. Р. 203.
56 1СС. Уо1. 31. Р. 806-62.
В 1786 г. идеи Джея не получили большого отклика в среде делегатов, так как в глазах большинства населения решения легислатур штатов, а не Континентального конгресса, имели приоритетное значение57. Однако доклад Джея произвел определенный эффект. Конгресс потребовал, чтобы все законы штатов, которые делали невозможными выплаты долгов британским кредиторам, были отменены, подтвердил идею, что только национальное правительство имеет полномочия контролировать внешнюю политику, заключать какие-либо международные договоры и соглашения, подтвердил приоритетное значение национального законодательства по отношению к законодательству штатов.
На посту секретаря по иностранным делам Джей занимался также проблемами американо-испанских отношений. В рамках данного исследования для нас больший интерес представляет не то, какие противоречия существовали в отношениях двух стран, а то, как распределялись роли в выработке внешнеполитической линии в отношениях с Испанией между Континентальным конгрессом и министерством иностранных дел. Нужно отметить, что именно в переговорах с испанской стороной Дж. Джей попытался проявить максимум независимости от Континентального конгресса. Так, например, Дж. Джей разработал план урегулирования американо-испанских отношений, который по многим пунктам шел вразрез с официальной позицией Конгресса58. В конечном счете план Джея не был поддержан большинством делегатов Конгресса.
Данная ситуация вновь иллюстрирует тот факт, что Джей, находясь на посту секретаря по иностранным делам, пытался активно участвовать в выработке внешнеполитического курса Соединенных Штатов. Расширение его полномочий можно объяснить, с одной стороны, личностными характеристиками политика, его опытом американского посланника в Испании и одного из авторов Парижского мирного договора, которые заслужили Джею определенный авторитет среди делегатов Конгресса. С другой стороны, в послевоенный период наблюдается устойчивая тенденция к ослаблению центральной власти в лице Конгресса. В подобной ситуации отдельные политики, такие как Дж. Джей и американские посланники в Европе Дж. Адамс, Т. Джефферсон, были вынуждены взять на себя ответственность по руководству внешней политикой Союза.
57 Stahr W. Op. cit. P. 205.
58 Documents of the Emerging Nation: US Foreign Relations, 1775—1789. P. 201.
Одним из главных проектов Джея на посту секретаря по иностранным делам было предложение о создании консульской конвенции с Францией. Конвенция представляла собой соглашение между США и Францией, определяющее порядок допущения консулов, круг их компетенции, льготы и привилегии, взаимно предоставляемые консульским чинам. В результате было решено, что консулы, вице-консулы и другие служащие должны были подчиняться американскому законодательству так же, как и все иностранные резиденты Соединенных Штатов, объявлялось, что лишь резиденция посла находится под дипломатической протекцией59.
Таким образом, в период Войны за независимость были сделаны первые шаги на пути создания внешнеполитических ведомств. Статьи Конфедерации закрепили за Континентальным конгрессом первостепенную роль в сфере внешней политики Союза. Для установления первых международных контактов был создан Комитет тайной корреспонденции, чьи представители находились в Европе неофициально и имели лишь разведывательные функции. В ходе революции положение Комитета в системе государственного управления постепенно менялось, однако важно отметить, что само ведомство не принимало участия в выработке внешнеполитической линии Союза. Его секретарь был лишь посредником между Конгрессом и американскими посланниками в Европе, которые играли, на наш взгляд, крайне важную роль в выработке и реализации внешнеполитического курса Соединенных Штатов в период Войны за независимость и в первые послевоенные годы.
С официальной ратификацией Статей Конфедерации начинается качественно новый этап в истории внешнеполитического ведомства США, получившего название министерства иностранных дел. Именно с 1781 г. оно получает статус официального и действующего на постоянной основе, однако остается слабым государственным органом, ограниченным в своих полномочиях и возможностях. В послевоенный период Дж. Джей на посту секретаря по иностранным делам предпринял попытку по усилению роли министерства в системе управления внешней политикой, ему удалось предпринять ряд мер по организации более четкой работы его ведомства. Позитивно можно оценивать его деятельность в области разработки консульской конвенции, однако в решении остальных проблем он потерпел неудачи. В первую очередь, это было связано со все ослабевающей властью Континентального
59 Stahr Ж. Ор. ей. Р. 208.
конгресса и, как следствие, подведомственных ему государственных структур, его неспособностью контролировать внутреннюю и внешнюю политику страны.
Список литературы
Печатнов В.О., Маныкин А.С. История внешней политики США. М., 2012.
Трояновская М.О. Дискуссии по вопросам внешней политики США в конце XVIII века. М., 2010.
Adams Family Papers // Massachusetts Historical Society [Official Site]. URL: https://www. masshist.org/digitaladams/archive/
Bemis S.F. The American Secretaries of State and Their Diplomacy. 10 Vols. NY.: Cooper Square Publishers, 1927-1972.
Boyd J.P. Two Diplomats between Revolutions. John Jay and Thomas Jefferson // The Virginia Magazine of History and Biography. 1958. Vol. 66. No 2. P. 131-146.
Brandt C., Robert R., Livingston Jr. The Reluctant Revolutionary // The Hudson Valley Regional Review. 1987. Vol. 4. No 1. P. 8-20.
Burns R.D., Siracusa J.M., Flanagan J.C. American Foreign Relations since Independence. Santa Barbara: ABC-CLIO, LLC, 2013.
Chandler R.C. Public Administration under the Articles of Confederation // Public Administration Quarterly. 1990. Vol. 13. No 4. P. 433-450.
Cogliano F.D. A Companion to Thomas Jefferson. Chichester: Wiley-Black-well, 2012.
Combs J.A. The History of American Foreign Policy. NY: Routledge, 2015.
Dick J. The Committee of Secret Correspondence // Journal of the American Revolution. 05.08.2015. URL: https://allthingsliberty.com/2013/08/the-committee-of-secret-correspondence/
Documents of the Emerging Nation: US Foreign Relations, 1775-1789 / Ed. by M.A. Giunta, J.D. Hartgrove. Wilmington: A Scholarly Resources Inc. Imprint, 1998.
Dull J.R. A Diplomatic History of the American Revolution. NY.: Yale University Press, 1987.
Etzold T.H. The Conduct of American Foreign Relations. The Other Side of Diplomacy. NY.; L.: New Viewpoints, 1977.
Franklin's Articles of Confederation // The Avalon Project. Documents in Law, History and Diplomacy [Site]. URL: http://avalon.law.yale.edu/18th_ century/contcong_07-21-75.asp
Gilbert F. To the Farewell Address Ideas of Early American Foreign Policy. Princeton: Princeton University Press, 1970.
Graebner N.A., Burns R.D., Siracusa J.M. Foreign Affairs and the Founding Fathers. From Confederation to Constitution, 1776-1787. Santa Barbara: ABC-CLIO, LLC, 2011.
Green F. American Propaganda Abroad. NY.: Hippocrene Books, 1988.
Hawke D.F. Paine. NY: Harper and Row, 1974.
Hill P.P. The Early National Period // A Companion to American Foreign Relations. Oxford: Blackwell Companions to American History, 2006. P. 48—64.
Hutson J. John Adams and the Diplomacy of the American Revolution. Lexington: The University Press of Kentucky, 1980.
Journals of the Continental Congress / Ed. by WC. Ford. 34 Vols. Washington: U.S. Government Printing Office, 1904-1937.
Kaminski J.P. Honor and Interest: John Jay's Diplomacy During the Confederation // New York History. 2002. Vol. 3. Issue 3. P. 293-327.
Kaplan L.S. Colonies into Nation: American Diplomacy, 1763-1801. NY: Macmillan, 1972.
Kozuskanich N.R. Benjamin Franklin. American Founder, Atlantic Citizen. NY.; L.: Routledge, 2015.
Letters of Delegates to Congress / Ed. by P.H. Smith. 24 Vols. Washington: Library of Congress, 1977.
Letters of Members of the Continental Congress / Ed. by E. Bernett. 6 Vols. Glouchester: Carnegie Institution of Washington, 1963.
Libiszowska Z. From the Committee of Secret Correspondence to the Department of State. Some Remarks on Principles and Achievements of the US Foreign Policy // Congress and American Foreign Policy. Lund: Studentlitteratur, 1981. P. 121-131.
Niderost E. Revolutionary Spymaster Benjamin Franklin // American History. 2006. Vol. 40. Issue 6. P. 52-59.
Oosterveld W. T. The Low of Nations in Early American Foreign Policy. Theory and Practice from the Revolution to the Monroe Doctrine. Leiden: Brill Nijhoff, 2016.
Powell P. John Jay: First Chief Justice of the Supreme Court (Revolutionary War Leaders). NY: Chelsea House, 2013.
Smith R.W. Amid a Warring World. American Foreign Relations, 17751815. Washington: Potomac Books, 2012.
Rakove J.N. The Decision for American Independence: A Reconstruction // Perspectives in American History. 1976. No 10. P. 215-275.
Stahr W. John Jay. Founding Father. NY.: Hambledon and London, 2005.
Stourzh G. Benjamin Franklin and American Foreign Policy. Chicago: University of Chicago Press, 1954.
The Revolutionary Diplomatic Correspondence / Ed. by F Wharton. 6 Vols. Washington: Government Printing Office, 1888.
Vattel E. The Law of Nations or the Principles of Natural Law Applied to the Conduct and to the Affairs of Nations and of Sovereigns // Lonang Library Institute [Official Site]. URL: http://www.lonang.com/exlibris/vattel/vatt-119.htm
