CC BY
251
к определению меры ответственности по уровню тяжести совершенной экстремистской деятельности.
В заключение следует отметить, что в настоящее время проблема активного роста организаций экстремистского характера и появления все большего количества приверженцев крайних взглядов остается весьма актуальной и не проработанной. Практика применения правового контроля в сфере урегулирования возникновения данного явления слишком ничтожна и требует серьезного к ней подхода. Выделение видов и подвидов экстремистской деятельности важно прежде всего для выработки действенных мер ее профилактики и противодействия.
1 Манохин В.М. Организация внутренней безопасности // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. №2 (84). С. 173.
2 См.: Сергун Е.П. Экстремизм в Российской Федерации: уголовно-правовые и криминологические аспекты: учебное пособие. Саратов, 2005. С. 23.
Е.П. Захарова
ТУРИСТСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
В статье анализируется действующее законодательство: международного, федерального, регионального уровней в сфере туристской деятельности; приводятся нормативно-правовые акты местного значения, касающиеся рассматриваемых проблем.
Ключевые слова: туризм, туристская деятельность, правовое регулирование, нормативно-правовой акт.
E.P. Zakharova
TOURIST ACTIVITY IN THE RUSSIAN FEDERATION: SOURCES OF LEGAL REGULATION
The article analyzes the current legislation: the international, federal, regional levels in the sphere of tourist activities. There are provided specific regulations of local importance in this field.
Keywords: tourism, tourist activity, regulation, legal act.
В современном мире туризм становится не только потребностью, но и нормой жизни большинства людей. Он представляет собой одну из постоянно развивающихся отраслей мирового хозяйства, играет важную роль в обеспечении социально-экономического развития государства, способствует высокому уровню занятости населения, а также содействует формированию конкурентоспособного национального туристского комплекса.
Из опыта многих стран следует, что развитие туризма в первую очередь зависит от того, в каком объеме государство оказывает поддержку этой сфере и каким образом она воспринимается на государственном уровне. Если раньше туризм воспринимался как некое хобби, способ любительского времяпровождения: походы, котелок, гитара, то сейчас происходит переосмысление роли туризма в экономике и обществе.
©Захарова Елена Петровна, 2013
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: E_Zacharova2410@mail.ru 87
Необходимость правового регулирования этой сферы с каждым годом ощущается острее. Это связано и с такой особенностью туризма, выражающейся в т.ч. в складывающихся отношениях международного характера, в которые вступают как лица, участвующие в организации отдыха и путешествий, так и потребители услуг туристской индустрии. Немаловажную роль играет и экономическая сторона этой деятельности.
Сегодня справедливо можно отметить, что процесс формирования современного российского законодательства в сфере туристской деятельности по существу только начинается, поскольку Россия относительно недавно стала приводить свое национальное законодательство в соответствие с общепринятыми международно-правовыми нормами.
В сфере туристской деятельности этот процесс связан как с подготовкой и вхождением нашего государства во Всемирную Торговую Организацию на правах членства, так и с необходимостью гармонизации имеющегося законодательства в области туризма.
Прежде чем рассматривать и анализировать источники правового регулирования, следует отметить, что, согласно мнению В.М. Манохина, правило только тогда становится правовым, «когда государство...придаст правилу официально обязательную, государственную силу»1, т.е. источник станет правовой нормой определенного вида (закона, указа, постановления и т.д.).
Конституция РФ2, являясь основой национального законодательства в сфере туристской деятельности, заложила фундамент для дальнейшего законотворчества в этой области. Так, ст. 7 Конституции РФ гласит: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание усло-§ вий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Это ~ означает, что задача современного демократического государства - проводить ш такую социальную политику, которая дает возможность роста благосостояния ? граждан и свободного развития личности. Туристские услуги должны быть до-| ступными для всех слоев населения. Это касается, прежде всего, внутреннего | туризма. Только в этом случае возникнет необходимость в увеличении рынка >§ потребителей туристских услуг, будет обеспечен рост занятости населения, й конкурентоспособность туристского комплекса, что в целом приведет отрасль I к одной из наиболее прибыльных и быстро развивающихся отраслей народ® ного хозяйства. И именно государство играет в этом первостепенную, если не § единственную роль.
£ Из текста ст. 37 Конституции РФ следует, что «каждый имеет право на отдых.
| Работающему по трудовому договору гарантируются установленные федераль-ё ным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные § дни, оплачиваемый ежегодный отпуск».
£ Вопросы реализации прав на достаточный уровень жизни, свободу передви-
и жения, отдых, досуг, свободу участвовать в культурной жизни общества отраже-1 ны в многочисленных международных нормативных документах, в которых в т той или иной степени затрагиваются сферы туристской индустрии. Среди них: Всеобщая декларация прав человека3, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах4, Международный пакт о гражданских и политических правах5.
Стремительное развитие международного туризма побуждает в необходимости принятия соответствующих норм, регулирующих туристскую деятельность. 88 Отправным источником правового регулирования туризма на международном
уровне служит принятая в Риме в августе 1963 г. Общая резолюция Конференции ООН по международному туризму и путешествиям6.
Первым, специально посвященным туризму международно-правовым актом, стала Манильская декларация по мировому туризму 1980 г.7, принятая Всемирной конференцией по туризму, в работе которой уже в то время приняло участие более ста государств. В этой Декларации были выделены два аспекта туристской деятельности: туризм как вид предпринимательской деятельности и туризм как ресурс социокультурного развития.
В сентябре 1985 г. в столице Болгарии Софии на VI сессии Генеральной ассамблеи Всемирной туристской организации была принята Хартия туризма8, в которой содержатся выводы ранее проходивших международных форумов и конференций по вопросам туризма. Одновременно с данной Хартией был принят и Кодекс туриста9, который стал логическим продолжением Хартии туризма, включивший нормы-правила о правах и обязанностях как туристов, так и лиц, оказывающих туристские услуги.
Огромный вклад в развитие туризма был внесен принятием на межпарламентской конференции по туризму в начале 1989 г. Гаагской декларации по туризму, в которой был сделан главный вывод о том, что «экономический потенциал для развития туризма практически неограничен, однако здесь потребуются значительные капиталовложения и затраты»10.
Следует также отметить, что немаловажное значение для развития туризма имеют региональные международные организации. Для России большой интерес представляет деятельность соответствующих органов Содружества Независимых Государств. Так, в 1994 г. в Москве было подписано Соглашение ш о совете по туризму СНГ11, главная задача которого состояла в содействии раз- Н витию равноправного и взаимовыгодного сотрудничества в сфере туризма, в С
а
т.ч. по вопросам упрощения туристских формальностей и обеспечения безопас- т
о
ности туристов. К
В вопросах совершенствования законодательного регулирования туризма о' значимую роль играет также Всемирная туристская организация, в рамках | которой, начиная с 1975 г., состоялась более 20 международных конференций, в ассамблей и конгрессов, посвященных проблемам туризма. Н
о
Расширение границ туризма, а также формирование современной нацио- Ю нальной туристской индустрии потребовали создания правовой базы для более д
и
детального регулирования туристской деятельности. с
к
В федеральном законодательстве, охватывающем сферу туризма в России, туризм а рассматривается как вид предпринимательской деятельности, что не представля- Д
е
ется абсолютно верным, хотя отношения в сфере оказания туристических услуг ии впервые на законодательном уровне были урегулированы гл. 39 ч. 2 2 Гражданского № кодекса РФ («Возмездное оказание услуг»), где в п. 2 ст. 779, наряду с медицин- 69 скими, аудиторскими, консультационными и т.д., прямо указаны услуги по тури- • стическому обслуживанию. Таким образом, Гражданский кодекс РФ послужил к отправной точкой обновления и развития законодательства России, в т.ч. числе касающегося предпринимательской деятельности туристических организаций.
Однако, помимо Гражданского кодекса РФ, среди основных законодательных источников правового регулирования туристской деятельности принято считать следующие нормативные акты: Закон РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» (в ред. от 28 июля 2012 г.)12, определяющий от- 29
ветственность за предоставление туристских услуг ненадлежащего качества, Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (в ред. от 7 июня 2013 г.)13, содержащий нормы и правила соблюдения туристских формальностей в случае пресечения туристами государственной границы, и др.
Значимым событием в сфере туризма стало принятие Федерального закона от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 3 мая 2012 г.)14. Закон нес в себе важное практическое значение, поскольку был направлен на ликвидацию пробелов в правовом туристском пространстве. В нем впервые названы принципы государственной политики, направленные на установление правовых основ единого туристского рынка в России, который регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.
Все большее развитие туристской индустрии обусловило принятие подзаконных нормативно-правовых актов (указов Президента, постановлений Правительства), регулирующих отдельные вопросы сферы туристского комплекса.
В этой связи в 2010 - 2012 гг. Правительство РФ утвердило ряд важных документов, в частности:
1) Концепцию федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011 - 2016 годы)»15;
2) Федеральную целевую программу «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2018 гг.)»16;
3) Государственную программу Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 - 2020 гг.»17;
4) Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года18 и др.
В конце 90 - начале 2000-х гг. наряду с законотворческой деятельностью федеральных органов власти активизировалась нормотворческая деятельность органов власти субъектов РФ в сфере туризма. Данные нормативно-правовые акты были приняты с учетом специфики того или иного региона. Так, например, Саратовской областной Думой был принят Закон Саратовской области от 6 июля 2011 г. № 75-3СО«О государственной поддержке туризма и туристской деятельности в Саратовской области»19. Данный нормативно-правовой акт устанавливает правовые основы государственной поддержки туризма и туристской деятельности в Саратовской области, обеспечивает создание благоприятных условий для реализации прав граждан на отдых, удовлетворение духовных потребностей, приобщение к культурно-историческим ценностям.
Кроме того, во исполнение федеральных законов идет активная работа по разработке и принятию правовых актов в сфере туристской деятельности на местном уровне. Например, небезызвестным многим любителям активного отдыха является курортное местечко под г. Хвалынском. Здесь, администрация Хвалынского муниципального района Саратовской области утвердило Целевую программу «Развитие туризма в Хвалынском муниципальном районе на 2010 - 2015 гг.»20, которая была разработана с учетом, прежде всего, благоприятного экологического и культурно-исторического потенциала данной местности.
А.Р. Исаков • Государственные услуги и их классификация
Подводя итог, следует отметить, что для более рационального и эффективного нормативно-правового регулирования туристской деятельности наличие концепций и целевых программ не достаточно, поскольку они носят лишь рекомендательный характер. В этой связи необходим пересмотр действующего законодательства в сфере туризма с целью приведения его в соответствие современным требованиям и устранения существующих противоречий.
1 Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2009. С. 27.
2 См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (в ред. от 30 декабря 2008 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. №4, ст. 445.
3 См.: Всеобщая декларация прав человека: принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. // Российская газета. 1995. 5 апр.
4 См.: Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
5 См.: Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.
6 См.: Международный туризм: Правовые акты / сост. Н.И. Волошин. М., 2002. С. 178.
7 См.: Организационно-правовые основы туристского и гостиничного бизнеса: нормативно-правовые документы. М., 1998. С.98.
8 См.: Там же. С. 132.
9 См.: Там же. С. 133.
10 Гаагская декларация межпарламентской конференции по (вместе с «Конкретными выводами и рекомендациями»): принята в г. Гааге 10-14 апреля 1989 г. // Информационный бюллетень. Межпарламентская ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств. 2000. № 25.
11 См.: Решение Совета глав правительств СНГ «О Совете по туризму государств - участников Соглашения о сотрудничестве в области туризма» (вместе с «Положением о Совете по туризму государств - участников Соглашения о сотрудничестве в области туризма»): принято в г. Москве 9 сентября 1994 г. // Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1994. № 2.
12 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 140; 2012. № 31, ст. 4322.
13 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 34, ст. 4029; 2013. № 23, ст. 2868.
14 Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 49, ст. 5491; 2012. № 19, ст. 2281.
15 См.: Распоряжение Правительства РФ от 19 июля 2010 г. № 1230-р «Об утверждении Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2011-2016 годы)» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 30, ст. 4146.
16 См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2011 г. № 644 «О федеральной целевой программе "Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации" (2011-2018 годы)» (в ред. от 18 сентября 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 34, ст. 4966; 2012. № 39, ст. 5276.
17 См.: Распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 2567-р «О государственной программе Российской Федерации "Развитие культуры и туризма" на 2013 - 2020 годы» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 2, ст. 105.
18 См.: Распоряжение Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г.» (в ред. от 8 августа 2012 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 47, ст. 5489; 2009. № 33, ст. 4127.
19 Собр. законодательства Саратовской области. 2011. № 18.
20 См.: Постановление администрации Хвалынского муниципального района от 23 июля 2010 г. № 1513 «О муниципальной целевой программе «Развитие туризма в Хвалынском муниципальном районе на 2010 - 2015 годы». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
А.Р. Исаков
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ УСЛУГИ И ИХ КЛАССИФИКАЦИЯ
Статья посвящена исследованию понятия «государственные услуги». Предлагается классификация государственных услуг.
Ключевые слова: государственная услуга, сервисное государство, классификация государственных услуг, платность государственных услуг.
©Исаков Аслан Русланович, 2013
Аспирант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: isaslan@mail.ru
