CC BY
120
Луганская Елена Васильевна
адъюнкт кафедры философии и социологии Краснодарского университета МВД России (e-mail: luchana27@mail.ru)
Социально-правовые особенности российского туризма
Аннотация
Туризм является одной из наиболее стремительно развивающихся сфер социальной жизни. Как и любой другой вид деятельности, туристическая деятельность в социуме тесно связанна с правовыми нормами, и требует серьезного подхода к законодательной базе и регулированию туристической деятельности со стороны государства.
Annotation
Tourism is one of the most rapidly developing spheres of social life. Like any other kind of activity, tourism activities in the society are closely connected with legal standards, and requires a serious approach to the legal framework and regulation of tourism activities on the part of the state.
Ключевые слова: законодательство Российской Федерации, правовые нормы, закон, государственное регулирование туристической деятельности, международные правовые акты.
Key words: Russian legislation, regulations, law, government regulation of tourism, international legal acts.
Т
уристская деятельность в социуме, как и любой другой вид деятельности, существует в едином континуальном контексте с правовыми нормами. В настоящее время правовая сторона сферы туризма весьма основательно урегулирована нормативными актами различных государственных статусов, хотя ряд проблем и пробелов все еще существует.
В большинстве развитых зарубежных стран туристская отрасль занимает одно из приоритетных направлений социальной политики и имеет значительную государственную поддержку. Однако в современной России до сих пор отсутствует Туристский кодекс Российской Федерации, нет Федерального Министерства туризма, и это не смотря на огромный туристический потенциал нашей страны (с множеством исторических памятником и природных богатств). Существующее Министерство по физической культуре, спорту и туризму (МФСТ) занимается физической культурой и спортом, санаторно-курортным делом и туризмом, при том, что, безусловно, туристская сфера имеет свою особенную специфику.
Базовым законом для сферы туризма, на сегодняшний день, выступает Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24 ноября 1996 г. № 132 ФЗ (с изменениями от 10 января 2003 г., 22 августа
2004 г., 5 февраля 2007 г., 30 декабря 2008 г.,
28 июня, 27 декабря 2009 г., 30 июля 2010 г., 1 июля 2011 г.) [1]. Этот Федеральный закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации. Он так же регулирует отношения, возникающие при реализации права на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации. В нем закреплены основные понятия, такие как "турист", туристские ресурсы", "туристская деятельность", определены основные виды туризма и закреплены его приоритетные направления. В законе указаны основные права и обязанности туристов, особенности формирования и реализации туристского продукта, способы и условия обеспечения безопасности туризма. Изменения, внесенные федеральным законом от 5 февраля 2007 года, отражают возросший интерес туристов к качеству данной услуги, и практически целиком посвящены финансовым гарантиям туроператоров. В виду того, что с 1 января 2007 года отменено лицензирование турагентской и туроператорской деятельности и деятельности по продаже прав на клубный отдых, финансовые гарантии этих организаций, предоставляющих гражданам туристические услуги становятся весомым условием обеспечения прав туристов [2].
Регулирование отношений, возникающих между исполнителями и потребителями услуг, если
______________________________________92
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2012 • № 1 (15)
оказаны услуги ненадлежащего качества либо небезопасные для жизни или здоровья, то есть неприемлемые для обозначенной и приобретенной услуги производяться Федеральным законом "О защите прав потребителей" от 7 февраля 1992 г., в редакции от 21 декабря 2004 г. Помимо вышесказанного, в этом законе указан механизм защиты прав потребителей.
Установление общих правил по пересечению государственной границы Российской Федерации, в том числе и с целью осуществления туризма, а также порядок прохождения таких видов туристских формальностей, как паспортный, таможенный, визовый и санитарный контроль производиться Законом Российской Федерации "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" от 15 августа 1996 г., в редакции от 29 июня 2004 г.
Так же, в этом направлении можно выделить следующие источники: Конституцию Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О техническом регулировании", Закон Российской Федерации "О государственной границе Российской Федерации", Закон Российской Федерации "О валютном регулировании и валютном контроле", Федеральный закон "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ)" - и прочие, которые регулируют отдельные аспекты отношений в сфере туризма.
Важное место в системе правового обеспечения туризма занимают подзаконные акты и нормативы, адаптирующие закон к конкретным ситуациям, возникающим в процессе туристской деятельности. В первую очередь, это указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации. Например, указ Президента России от 07 июля 1992 г. "Об обязательном личном страховании пассажиров", постановление правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. "Об утверждении Положения о пребывании в России пассажиров круизных судов" (транзит) [3].
Теперь надлежит рассмотреть нормативные документы министерств и ведомств. Сюда следует отнести акты Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной таможенной службы Российской Федерации, Федерального агентства по туризму Российской Федерации и других.
К числу источников относятся и региональные нормативные правовые акты, принимаемые
субъектами Федерации. На сегодняшний день собственные нормативные акты в сфере туризма имеют 39 субъектов [4].
И, наконец, необходимо рассмотреть еще одну группу источников - международные правовые акты. Согласно статье 15 Конституции Российской Федерации, эта категория правовых актов является составной частью российской правовой системы, так как в Конституции Российской Федерации установлена доминанта международных нормативных актов, то есть если положения закона противоречат нормам международного договора, то применяется международный договор.
Многосторонние международные договора это, прежде всего: Международная конвенция по контракту на путешествие, Международная гостиничная конвенция, относящаяся к заключению контрактов владельцами гостиниц и туроператорами, Международная конвенция о документах, удостоверяющих личность моряков и других иностранных служащих, чья деятельность предполагает периодическое (транзитное) нахождение на территории иностранного государства.
Еще сюда следует отнести такие международные документы как: Конвенция о международных льготах для туристов, Гаагская декларация по туризму, Манильская декларация по мировому туризму, Документ Акапулько, определивший задачи по выполнению рекомендаций Всемирной туристской организации, и Хартию туриста, закрепившую основные задачи в области туризма, стоящие перед государствами, и права и обязанности туристов [5].
Кроме того, источниками являются двусторонние международные договоры, закрепляющие основные принципы сотрудничества в указанной области. На сегодняшнее время Россия имеет двусторонние международные договоры, затрагивающие сферу туризма, с 48 странами, например, с Китаем, Кипром, Турцией, Литвой, Польшей, Норвегией, Францией и другими.
Теперь следует перейти к той стороне туристской сферы, которая полагается приоритетной в нашем государстве. Это те направления государственного регулирования туристской деятельности, которые осуществляют поддержку и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.
Отметим, что государственное регулирование туристской деятельности осуществляется следующим образом:
с помощью создания нормативных правовых актов, направленных на совершенствование отношений в сфере туристской индустрии;
93
помощь и содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
защиты прав и интересов туристов, обеспечению их безопасности и здоровья;
лицензированию и стандартизации в туристской индустрии, сертификации туристского продукта;
установлению правил въезда и выезда из Российской Федерации, а так же пребывания на территории нашей страны с учетом интересов развития института туризма;
с помощью прямых бюджетных ассигнований на разработку и реализацию федеральных целевых программ развития туризма;
создание благоприятных условий для инвестиций в туристскую индустрию;
налогового и таможенного регулирования; предоставление льготных кредитов, установление налоговых и таможенных льгот туроператорам и турагентам, занимающимся туристской деятельностью на территории Российской Федерации, а так же агенствам привлекающим иностранных граждан для занятия туризмом на территории Российской Федерации;
содействие кадровому обеспечению туристской деятельности;
помощь в развитии научных и социологических исследований в сфере туристской индустрии;
содействие участию российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений в международных туристских п рограммах;
обеспечение картографической продукцией; и иными способами, применяемыми в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Координацию туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет федеральный орган исполнительной власти в сфере туризма. Им является Министерство Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму, осуществляющие государственное управление, межотраслевую и межрегиональную координацию в сфере физической культуры, туризма, сохранения и развития курортного комплекса Российской Федерации. В своей деятельности Министерство руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации. Оно осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, общественными культурно-оздоровительными и спортивными объединениями, а также с органами управления физической культурой, спортом, туризмом и объектами курортных комплексов субъектов в Российской Федерации.
Федеральными органами исполнительной вла-
сти уделяется важное место вопросам безопасности туризма. В январе 2008 г. вступил в силу Административный регламент по предоставлению государственной услуги в области информирования в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Административный регламент направлен на своевременное обеспечение туристов достоверной информацией об угрозах безопасности в стране (месте) временного пребывания [6].
Что касается внутреннего туризма, отметим, что в отношении структур управления этой сферой туристской отрасли в субъектах федерации принципы различны. Как привило, это департамент туризма в рамках Министерства экономики (в Бурятии), Министерство по делам молодежи (в Карелии) и т.д. В городах, областях, по большей части, это управление туризмом при мэрии или главах местной администрации. Большинство туристских организаций объединились в ассоциации по интересам. Например, Ассоциация туризма (АСТУР), Национальная туристская ассоциация (НТА), Российская ассоциация социального туризма (РАСТ), Российская ассоциация туристских агентств (РАТА), Туристско-спортив-ный союз России (ТССР) и т.д.
На сегодняшний день, тенденции развития законодательства в сфере туристской деятельности в субъектах Российской Федерации таковы: в 48 из них (всего 83 субъекта РФ) существуют специальные Законы, регулирующие общественные отношение в сфере туризма (законы "О туризме", "О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации", "О поддержке развития туризма", "О развитии внутреннего и въездного туризма" и т.д.). Наряду с этим законами, в 3-х субъектах Российской Федерации действуют определенные концепции среднесрочной перспективы развитая туризма, (санаторнокурортного, туристского комплекса). В 16-ти регионах - приняты региональные целевые программы развития туризма.
Сфера туризма представляет собой сложный межотраслевой и межрегиональный комплекс. В связи с этим нормативное правовое регулирование отношений в данной сфере включает в себя не только правовые акты законодательства о туристской деятельности, но и, как следствие, акты различных отраслей законодательства Российской Федерации.
Так, большое значение для развития туризма в нашей стране имеет Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 76-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особых экономических зонах в Российской Федерации". Он позволил
______________________________________94
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2012 • № 1 (15)
рационного учета, вопросами выезда за пределы территории Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию и прочими вопросами государственной миграционной политики. В этой связи принятие государством решений в данной области должно реализовываться с учетом соблюдения баланса интересов развития въездного туризма, а также интересов обеспечения и гарантии национальной безопасности Российской Федерации.
Динамика развития современного туристского рынка требует постоянного совершенствования законодательных актов сферы туризма, и это, в свою очередь, обусловливает необходимость мониторинга смежного законодательства, напрямую влияющего на состояние туристской индустрии.
Наиболее значимыми проблемами, требующим пристального внимания государственных структур и серьезного подхода к их решению на местах, являются: слабое развитие туристской инфраструктуры и отсутствие серьезной практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций при строительстве средств размещения и иных объектов туристского использования.
сформировать правовую основу для создания и функционирования в России туристско-рекреационных особых экономических зон, а также для развития государственно-частного партнерства. С 2006 г. в России определены и зафиксированы 7 туристско-рекреационных особых экономических зон [7].
Принятый в 2005 г. Федеральный закон "О концессионных соглашениях" регулирует отношения, возникающие при реализации концессионных соглашений, так же устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. В рамках развития указанного Закона, подготовлено постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения" [8].
Реализация Федерального закона "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Параолимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" [9] станет залогом обеспечения проведения XXII Олимпийских игр в г. Сочи на высшем уровне и будет способствовать расширению туристского потока в Россию, в частности, в Краснодарский край.
Ощутимый социально-экономический эффект получен от реализации постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов" [10]. Данный документ существенно упростил туристские формальности иностранным туристам, прибывающим в Российскую Федерацию на круизных судах сроком не более чем на 72 часа.
28 июня 2007 г. был принят приказ Минтранса России № 82 "Об утверждении Федеральных авиационных правил" - "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей" [11]. Эти правила являются актуальным документом в сфере регулирования туристских авиационных перевозок, так как обеспечивают качество оказываемых услуг, а следовательно, существенно повышают гарантии зашиты прав и законных интересов пассажиров.
Как мы видим, нормы законодательства о туристской деятельности тесно переплетаются с правовыми нормами, регулирующими вопросы правового положения иностранных граждан, миг-
1. Федеральный закон Российской Федерации "Об основах туристской деятельности в РФ" от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ.
2. Федеральный закон Российской Федерации "О защите прав потребителей" от 9 января 1996 г. № 2-ФЗ.
3. Постановление Президента РФ от 7 июля 1992 г. "Об обязательном личном страховании пассажиров".
4. Рекомендации парламентских слушаний на тему: О совершенствовании государственного регулирования в сфере туризма и гостиничного хозяйства (доходы и налоги) в Российской Федерации // Турбизнес № 5 (16) мая 1999.
5. Гаагская декларация по туризму. Материалы межпарламентской конференции по туризму. Гаага, 10-14 апреля 1989.
6. Постановление Правительства РФ от 12 января 2008 г. № 123.
7.Закон Российской Федерации "Об особых экономических зонах РФ", от 23 сентября
2005 г. № 146-ФЗ.
8. Закон Российской Федерации "Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов социокультурного назначения и спорта в РФ", от 25 сентября 2005 года № 143-ФЗ.
95
9. Федеральный закон Российской Федерации от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
10. Постановление Правительства РФ "Об утверждении положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов". Опубликовано в "Российской газете" от 3 сентября 2003 г., № 174 (3288).
11. Приказ Министерства транспорта Российской Федерации (Минтранс России) от 28 июня 2007 г. № 82 г. Москва "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей".
1. The federal law of the Russian Federation "About bases of tourist activity in the Russian Federation" from November 24, 1996 of № 132-FZ.
2. The federal law of the Russian Federation "About protection of the rights of consumers" from January 9, 1996 of № 2-Federal Law.
3. The resolution of the President of the Russian Federation from July 7, 1992 "About obligatory personal insurance of passengers".
4. Recommendations of parliamentary hearings on a subject: About improvement of state regulation in the sphere of tourism and a hotel economy (the income and taxes) in the Russian Federation // Tourist industry № 5 (16) of May 1999.
ВЕСТНИК КРАСНОДАРСКОГО УНИВЕРСИТЕТА МВД РОССИИ • 2012 • № 1 (15)
5. The Hague declaration on tourism. Materials of inter-parliamentary conference on tourism. The Hague, on April 10-14 1989.
6. The resolution of the government of the Russian Federation from January 12, 2008. № 123.
7. The law of the Russian Federation "About special economic zones of the Russian Federation", from September 23, 2005 of № 146-FZ.
8. The law of the Russian Federation "About the adoption of the standard concession agreement concerning objects of sociocultural appointment and sports in the Russian Federation", from September 25, 2005 of № 143-FZ.
9. The federal law of the Russian Federation from December 1, 2007 of № 310-FZ "About the organization and about carrying out the XXII Olympic winter Games and the XI Paralympic winter games of 2014 in the city of Sochi, a development of the city of Sochi as mountain resort and modification of separate acts of the Russian Federation".
10. The resolution of the government of the Russian Federation "About the adoption of provision on stay in the territory of the Russian Federation of foreign citizens - passengers of cruising vessels".Ed. in "The Russian newspaper" from September 3, 2003, № 174 (3288).
11. The order of the Ministry of transport of the Russian Federation (Ministry of Transport of Russia) from June 28, 2007 № 82 g Moscow "About the statement of Federal aviation rules "The general rules of air transport of passengers, luggage, cargoes and the requirement to service of passengers, consignors, consignees".
