CC BY
976
УДК 338.49
РЕГИОНАЛЬНЫЙ ТУРИЗМ: ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ
АСПЕКТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ
Левочкина Наталья Алексеевна, доцент, кандидат экономических наук, кандидат исторических наук
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского,
г. Омск, Россия lna1970@yandex. ru
В статье рассматриваются вопросы организационно-правового регулирования сферы туризма, особенности государственно-региональной политики в данной сфере, выделяются проблемы и формулируются перспективы по ее совершенствованию.
Ключевые слова: государственное регулирование туристской
деятельности в регионах; региональная политика; нормативно-правовые акты; туристский регион.
REGIONAL TOURISM: THE ORGANIZE AND LEGAL ASPECT
Natalia Levochkina
Omsk State University, Omsk, Russia lna1970@yandex. ru
The questions under discussion in this article are related to the regulation of the infrastructure of social heritage’s objects as at the federal and the regional levels particularly but not exceptionally by the example of the Omsk Region.
Keywords: legal regulation; hierarchy of the regulatory legal acts; comparative analysis of the regional normative acts in the region of social heritage.
В последнее десятилетие туризм превратился в заметную составляющую экономики России, выступая важным фактором, влияющим на рост занятости населения, стимулирующим производство товаров и услуг, развивающим инфраструктуру и коммуникации в регионах. Однако государственная региональная политика в сфере туризма находится на стадии формировании и требует разработки специальных государственных мер по её совершенствованию. При этом за последние годы в сфере туризма произошли существенные изменения, чем и обусловлена разработка программ развития туризма на региональном и муниципальном уровнях.
Однако для успешной реализации туристского потенциала как России в целом, так и регионов отдельных субъектов РФ, необходимо, как свидетельствует мировой и уже имеющийся отечественный опыт, иметь соответствующую систему государственного регулирования туристской деятельности в масштабе страны в целом и на уровне отдельных ее регионов.
Несмотря на многообразие работ в сфере туризма, актуальность, важность и значимость вопросов, связанных с изучением его, лишь отдельные аспекты обозначенной темы работы были отражены в трудах отечественных исследователей. В частности, среди отечественных исследователей наибольший интерес представляют работы М.А. Жуковой, А.Д. Чудновского, Е.Л. Писаревского и др. Поэтому в качестве цели нашего исследования были выбраны организационно-правовые регуляторы регионального туризма, объектом исследования - сфера туризма РФ в целом, и в отдельных регионах, предметом изучения - складывающаяся система государственного регулирования туристской деятельности в регионах, в том числе и Омской области.
Туризм в начале XXI в. стал одним из ведущих направлений социальноэкономической, культурной и политической деятельности большинства государств и регионов мира. Путешествия в настоящее время перестали быть просто удовольствием, развлечением или роскошью, а превратились в неотъемлемую часть жизни современного человека, связанную с удовлетворением духовных, интеллектуальных и иных потребностей,
восстановлением и развитием физических сил человека, поддержанием необходимого уровня его жизнедеятельности. В то же время «свободный, образованный, здоровый, активный человек - основа конкурентоспособности страны», - указывается в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012г. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. туризм рассматривается как существенная составляющая инновационного развития нашей страны в долгосрочной перспективе, экономическая выгодная и экологически безопасная отрасль национальной экономики [1, с. 120].
Прибыли от въездного туризма могут полностью обеспечить небольшие государства, такие как, например, Швейцария, которая является наиболее привлекательной и удобной для туризма страной (по материалам исследования, проведенного Всемирным экономическим форумом (World Economic forum)). Россия же занимает только 59 место из 139 по привлекательности для туристов [2]. Тогда, как наша страна насчитывает огромное количество культурных и природных достопримечательностей, а также иных объектов туристского показа. К ним, согласно данным Росстата, относятся 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, 67 цирков, 24 зоопарка, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников. В России в настоящее время действуют 103 музея-заповедника и 41 музей-усадьба (идентичные музеям-заповедникам по характеру деятельности объекты, отличающиеся, как правило, небольшой территорией). Музеи-заповедники играют важнейшую роль в формировании привлекательного образа России за рубежом. Из 15 объектов культурного наследия, входящих в список Всемирного наследия ЮНЕСКО, 12 находятся в составе музеев-заповедников. В соответствии с этим сеть музеев-заповедников как центров международного и внутреннего туризма требует постоянного совершенствования и развития. При этом в стране сейчас насчитывается более 7 тысяч гостиниц, тогда как в 2004 г. их насчитывалось только 4 тысячи [2]. С учетом количества иных средств размещения, таких как пансионаты, дома и базы отдыха, туристские базы и
другие, общее количество средств размещения туристов составляет около 10 тысяч. Численность российских граждан, проживавших в 2009 г. в гостиницах, санаторно-курортных организациях и организациях отдыха, составила 34,6 млн. человек. Кроме того, по статистическим данным Ростуризма о въездном и выездном туризме за 9 месяцев 2010 г. количество иностранных граждан, посетивших Российскую Федерацию с целью туризма, по сравнению с аналогичным периодом 2009 г. увеличилось на 2% и составило 1 807 086 человек. Количество российских граждан, выехавших за рубеж с целью туризма, выросло на 34% и составило 9 785 811 человек.
В то же время 2009 г. стал сложным годом для туристской индустрии Российской Федерации. Он ознаменован глобальным экономическим кризисом, который негативно сказался на въездном и выездном туризме, а также развитии предпринимательства в сфере туризма. В первом полугодии 2009 г. туристические поездки иностранных граждан в нашу страну сократились на 15%, а деловые поездки на 6% (по сравнению с аналогичным периодом прошлого года) [3, с. 2].
К наиболее значимым проблемам, требующим пристального внимания и серьезного подхода к их решению, относятся недостаточное развитие туристской инфраструктуры и отсутствие, за редким исключением, практики создания субъектами Российской Федерации благоприятных условий для инвестиций при строительстве средств размещения и иных объектов туристского использования. В настоящее время в нашей стране значительная часть материальной базы туризма нуждается в обновлении, так как около половины гостиниц в нашей стране относятся к некатегорийным.
Вместе с тем предложения по развитию туристской инфраструктуры не могут ограничиваться только созданием нового и реконструкцией существующего гостиничного фонда. Следует отметить важность комплексного развития туристской инфраструктуры, включающей в себя не только широкомасштабное строительство новых средств размещения, но и
сопутствующую инфраструктуру (транспорт, предприятия питания, индустрии развлечений, объекты туристского показа и др.).
Развитие в России современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса связано с решением ряда задач, таких, как создание нормативно-правовой базы и основ системы государственного регулирования туристской деятельности, формирование современного и отечественного туристского рынка на основе развития конкуренции, углубления специализации и кооперации в работе туристских предприятий, обеспечением условий для развития различных видов внутреннего и въездного туризма, интеграцией России в систему мирового туристского рынка и развития международного сотрудничества в области туризма [4, с. 48].
На совещании, проходившем 1 августа 2008 г. в г. Угличе Ярославской области, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что богатейшее культурно-историческое наследие страны и уникальные природные ресурсы представляют собой грандиозный ресурс для развития туризма. По мнению Президента России, именно в туризме заложена одна из точек роста для многих российских регионов [5, с. 2]. Однако, для сглаживания неравномерности развития отдельных регионов государство может и должно использовать особое направление экономического регулирования -региональную политику. Государственная региональная политика представляет совокупность государственных мер по достижению определенного пространственно-производственного равновесия национального хозяйства.
Региональная политика должна базироваться на законодательно-правовых основах и отвечать социальным требованиям общества, а также экономической безопасности и стабильности. Регионы должны иметь определенную экономическую цельность и самообеспеченность. Государственную региональную политику не следует смешивать с региональной политикой на местах. Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регионами -это то, что должно делаться и делается для согласованного и взаимосбалансированного развития всех элементов региона и с учетом местных
условий. Государственная же региональная политика призвана обеспечить дееспособность региональной политики на местах. Ее задачами являются определение общих условий их деятельности, согласование пропорций общенационального и регионального развития. Тем самым государственная региональная политика реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов [6, с. 45].
Федеративное устройство, положенное в основу государственнотерриториального устройства страны, предполагает гибкое сочетание двух уровней государственной власти, что должно способствовать гармоничному развитию каждого региона в отдельности и всей федерации в целом. Политика развития регионального туризма реализуется в целом на всей территории России, но главным образом со спецификой на уровне отдельных субъектов Федерации (регионов). Ее целью является преодоление социальноэкономических противоречий между развитием в регионе экономики и туризма.
Региональная политика государства направлена на сохранение его единства и целостности, недопущение его распада на суверенные территории. Для выполнения этой задачи в региональной политике необходим ряд мер по реформированию экономики различных отраслей и, в частности, экономики туристского бизнеса. Туристская политика в регионах представляет собой совокупность форм, методов и направлений воздействия государства на функционирование сферы туризма для достижения конкретных целей сохранения и развития народнохозяйственного комплекса.
Документы международных конференций по туризму указывают, что «Туризм должен планироваться государственными властями, а также местной администрацией и туристскими организациями на комплексной и последовательной основе». Сегодня невозможно обойтись без единого национального механизма, обеспечивающего координацию туристской политики на общегосударственном и региональном уровнях. В своих рекомендациях ВТО отмечает, что на нынешнем этапе развития туризма только государство и
правительство играют в нем первостепеннейшую, если не единственную роль, а частнопредпринимательский сектор участвует в этом лишь частично.
В России развитие сферы туризма во многом определяется государственной политикой. Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики Российской Федерации соответствуют международным нормам, а также регламентируются нормами российского права[7, с. 35]. Они определены в Федеральном законе «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012, Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года и других политико-правовых документах [3, с. 2].
Государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития, особенно в регионах; определяет и поддерживает приоритетные направления туристской деятельности; формирует представление о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма; осуществляет поддержку и защиту российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений. При этом основными целями государственного регулирования туристской деятельности являются: обеспечение права граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; охрана окружающей природной среды; создание условий для деятельности, направленной на воспитание, образование и оздоровление туристов; развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия [8].
Под туристским регионом понимается территория, имеющая чётко очерченный границы, располагающая объектами туристского интереса и
предлагающая набор услуг, удовлетворяющий потребностям туристов, что способствует воспроизводству социальных и экономических процессов обеспечения жизни населения, обусловленных местом региона в системе территориального и общественного разделения труда. Туристские регионы существенно различаются числом международных туристических прибытий, динамикой и тенденциями развития. В зависимости от выбранного классификационного признака можно выделить различные виды туристских регионов [4, с. 117].
Реализация туристического потенциала в России сдерживается рядом проблем, характерных почти для каждого российского региона, связанных с инфраструктурой, кадрами, маркетингом, предпринимательской средой, законодательством:
1. В российских регионах наблюдается острый недостаток качественной гостиничной инфраструктуры и развлекательной инфраструктуры.
2. Для многих регионов существует проблема транспортной доступности туристических центров.
3. Низкий уровень бюджетных расходов на отрасль ограничивает продвижение туристических возможностей России в целом и ее регионов на мировом рынке.
4. Существует высокий дефицит квалифицированного персонала, способного предложить качественное обслуживание туриста.
5. Не создано эффективное законодательство для привлечения частных инвестиций в отрасль.
6. Во многих регионах не создана предпринимательская среда, которая необходима для развития туристической отрасли.
7. В России наиболее строгий среди стран, ориентированных на развитие туризма, визовый режим.
Учитывая вышесказанное можно выделить следующие цели государственной региональной политики в сфере туризма:
1. Создание единого экономического пространства.
2. Выравнивание условий социально-экономического развития туристских регионов.
3. Разработка концепций развития регионального туризма.
4. Приоритетное развитие туристских регионов, имеющих особо важное стратегическое значение
5. Максимальное использование природно-климатических особенностей регионов.
6. Возрождение традиционных и создание новых центров туризма, в том числе в малых и средних городах России, освоение новых туристских центров и маршрутов с обширным природным и историко-культурным потенциалом, расширение их географии и многообразия,
7. Создание благоприятного инвестиционного климата для привлечения российских и зарубежных инвестиций в инфраструктуру туристских регионов.
8. Создание единой системы информационного обеспечения и проведение рекламно-пропагандистской деятельности для продвижения национального «бренда» туристских регионов России как на внутреннем, так и на международном уровне.
9. Активизация сотрудничества и взаимодействия туристских регионов Российской Федерации.
Территории Российской Федерации представляют собой действительно калейдоскопическое многообразие возможностей для развития туристического бизнеса нового тысячелетия. Причём возможности регионов на туристическом рынке России мало в чём пересекаются, поскольку все они по-настоящему самобытны и самодостаточны. Но все они находятся в настоящее время в относительно равных инвестиционных условиях. Внутренние возможности регионов разные, а инвестиционные условия относительно равные [9, с. 44]. Так, южные регионы могут предложить ухоженные пляжи тёплых морей, регионы Крайнего Севера - бескрайние просторы заснеженной тундры со всем её географическим и климатическим своеобразием, регионы Дальнего Востока -фантастически богатую флору и фауну, своеобразие животного и растительного
мира, регионы центральной России - удивительные памятники истории в городах всемирного культурного наследия. Теперь остаётся только расчетливо и прагматично упаковать в европейского уровня сервис всё это несметное богатство наших национальных возможностей, построив туристические комплексы нового уровня концептуальных решений.
Очевидно, что российский туристический бизнес будет богатеть регионами. Все внешние туристические потоки должны проходить через центр и растекаться мощными потоками по регионам. Это аксиома для преуспевающего туристического бизнеса России. Однако ныне российские регионы, в основном, пусты и неприглядны с туристической точки зрения. Отреставрировали Москву, Санкт Петербург и Казань, однако, это капля в море. Каким же образом можно поднять регионы, какие вопросы необходимо решить для того, чтобы российский региональный туристический бизнес начал набирать коммерческие обороты быстрыми темпами? Для этого необходимо, во-первых, сформировать туристическую привлекательность Российских регионов, не имеющих известных исторических и археологических памятников и, во-вторых, осуществить глубокую реконструкцию туристического бизнеса в городах с памятниками национального и всемирного культурного наследия. В-третьих, создать организационно-правовую инфраструктуру управления региональным туризмом.
В большинстве российских регионов для подъёма туристического бизнеса требуется строительство новых туристических комплексов, с новой внутренней инфраструктурой и новым набором сервисных услуг. В ряде регионов для подъёма туристического бизнеса требуется реконструкция и реставрация существующих уже туристических объектов, памятников истории, культуры и архитектуры [10, с. 4].
В России достаточно регионов, которые обладают высоким потенциалом для развития туризма. Прогноз количества туристических прибытий в регионы РФ, по оценке экспертов Strategy Partners, в 2028 г. вырастет в три раза при наихудшем сырьевом сценарии развития российской экономики и почти в 5 раз при инновационном развитии. При этом число туристов - жителей России -
вырастет в 6 раз. По оценке экспертов Strategy Partners, среди российских регионов лидерами по конкурентоспособности для развития туризма являются следующие регионы:
1. Развлекательный туризм. 27 российских регионов имеют благоприятные условия для развития делового туризма - Краснодарский край, г. Москва, г. Санкт-Петербург, Московская область, Ставропольский край, Калининградская область, Ленинградская область, Нижегородская область, Самарская область, Ростовская область.
2. Деловой туризм. 20 российских регионов имеют благоприятные условия для развития делового туризма - г. Москва, Краснодарский край, г. Санкт-Петербург, Московская область, Нижегородская область, Новосибирская область, Кемеровская область, Красноярский край, Свердловская область, Омская область.
Региональная политика как предмет деятельности органов публичной власти разных уровней не находит в настоящий момент своего полноценного нормативного и правового обеспечения. Однако, с момента принятия Указа Президента Российской Федерации от 03.06.1996 года N 803 "Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации" в стране произошли существенные преобразования. Были реализованы реформы по разграничению полномочий, внесены коррективы в сферу межбюджетных, имущественных, земельных, налоговых отношений. Положено начало региональной политики от выживания и преодоления дезинтеграции страны на поступательное развитие регионов, создание сбалансированной системы взаимоотношений всех уровней власти.
Созданные в Российской Федерации механизмы регионального развития, в том числе перераспределение полномочий, инструменты межбюджетного выравнивания, долгосрочные целевые программы в отсутствие единого правового поля осуществляются разрозненно и не в полной мере решают стоящие перед ними задачи, не стимулируют регионы к использованию собственного туристического потенциала в целях социально-экономического
развития, повышения благосостояния населения территорий и в целом страны [11, с. 19]. В целом, развитие теории государственного регулирования туризма и разработка методических положений по его организации и осуществлению должно оказать положительное влияние на туристскую деятельность, как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.
Главной целью государственной политики в области туризма в настоящее время является создание современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристического комплекса, который должен обеспечивать широкие возможности для удовлетворения потребностей как российских, так и иностранных граждан в предоставлении разнообразных туристских услуг. Правовая концепция развития туризма в Российской Федерации направлена на обеспечение в стране правовой, организационной и экономической среды для формирования современной туристской индустрии, которая, в свою очередь, реализует основное конституционное право на отдых.
Правовые отношения в сфере оказания туристских услуг представляют собой комплексные общественные отношения, в которые вовлечены государство, организации туристской индустрии, туристские фирмы и, конечно же, сами туристы. Поэтому система источников правового регулирования, регламентирующих правовое положение субъектов, представляющих услуги, пользующихся этими услугами и контролирующих эти услуги в сфере туризма, обширна и включает в себя ряд нормативно-правовых актов: Конституцию Российской Федерации, Гражданский кодекс РФ, федеральные законы «Об основах туристской деятельности в РФ», «О защите прав потребителей», «О техническом регулировании», Правила предоставления гостиничных услуг в РФ, а также нормы административного, государственного, налогового, таможенного, экологического законодательства, затрагивающие непосредственно область туристической деятельности, а также ряд других законодательных актов [12, с. 40].
В настоящее время управление туристской отраслью в России регулируется различными связанными между собой нормативно-правовыми актами. Во-
первых, речь идёт о законе. В российской юриспруденции существует следующее понимание закона. Закон - это юридический акт, принятый высшим представительным органом государственной власти либо непосредственным волеизъявлением народа (например, референдум) и регулирующий как правило наиболее важные общественные отношения. Закон принимается в особом порядке, обладает высшей юридической силой и выражает государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной жизни.
Таблица
Указы Президента РФ по структуре управления туристской отраслью в
России в конце 1991-2008г.
№ Указа Дата Наименование
242 28 ноября 1991 г. «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР »
311 27 марта 1992 г. «Об образовании Министерства культуры и туризма Российской Федерации»
1148 30 сентября 1992 г. «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти»
66 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
1109 30 мая 1994 г. «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РФ от 10 января 1994 г. №66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
1583 3 августа 1994 г. О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РФ от 30 мая 1994г. №1109»
1177 14 августа 1996 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
651 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
724 8 июня 1999 г. «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РФ от 25 мая 1999г. №651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»
867 17 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной
власти»
439 29 апреля 2002 г. « О Государственном комитете РФ по физической культуре и спорту»
314 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»
322 9 марта 2004 г. «О Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации»
1453 18 ноября 2004 г. «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту»
724 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»
745 12 мая 2008 г. «О Министерстве спорта, туризма и молодёжной политик Российской Федерации»
1445 7 октября 2008 г. «Вопросы Министерства спорта, туризма и молодёжной политики»
Что касается вопроса об управлении туристской отраслью, то 24 ноября 1996 г. в России был принят (Государственной думой 4 октября 1994 г., одобрен Советом Федерации 14 ноября 1996 г.) Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» №132-Ф3. Названный Закон определяет принципы государственной политики, регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок использования туристских ресурсов Российской Федерации. Во-вторых, речь идёт об указах и распоряжениях. Система федеральных органов исполнительной власти включает совокупность государственных институтов различных организационно-правовых форм, виды которых определены указами Президента РФ. В соответствии с этими указами на федеральном уровне в системе управления туризмом действовали органы исполнительной власти таких организационно-правовых форм, как министерства РФ, государственные комитеты, федеральные агентства. В-третьих, управление туристской отраслью
регулируется также постановлениями и распоряжениями Правительства России. Правительство является высшим органом исполнительной власти в стране [13].
В-четвёртых, отдельные вопросы управления туризмом регулируются также постановлениями и приказами конкретных федеральных органов, которые осуществляют или осуществляли общее управление туристской отраслью (например, Федеральное агентство по туризму) [14, с. 27 - 32].
В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон о туристской деятельности) законодательство Российской Федерации о туристской деятельности относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и состоит из Закона о туристской деятельности, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. В 48 субъектах Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и т.д.). Наряду с законами в 3 субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма, (санаторнокурортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, а в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма [15, с. 145]. Так, в Омской области действует Ведомственная целевая программа «Развитие туризма в Омской области на 2011-2013 годы. Губернатором Омской области издан Указ от 13 февраля 2006 г. №18 «О стратегии социальноэкономического развития Омской области до 2020 г.». Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов Российской Федерации.
К сожалению, действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не всегда регулируют актуальные проблемы развития регионального туризма. Часто региональные законы создаются по одним и тем же канонам, что и Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Вместе с тем, федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации имеют очевидное изначальное различие. Первые -призваны заложить единые (общие) подходы к государственному регулированию в сфере туризма, а вторые - особенности применительно к конкретным территориям субъектов Российской Федерации [16, с. 94].
Сфера туризма представляет собой сложный межотраслевой комплекс. В связи с этим нормативное правовое регулирование отношений в данной сфере включает в себя не только правовые акты законодательства о туристской деятельности, но и акты различных отраслей законодательства Российской Федерации. Так, большое значение для развития туризма в нашей стране имеет Федеральный закон от 3 июня 2006 года № 76-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации». Он сформировал правовую основу для создания и функционирования в России туристско-рекреационных особых экономических зон, а также развития государственно-частного партнерства. В законе впервые дано определение туристско-рекреационной деятельности как деятельности, включающей в себя элементы туристской, санаторно-курортной и инвестиционной деятельности, что важно для комплексного правового регулирования сферы туризма. Принятый в 2005 г. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» регулирует отношения, возникающие с реализацией концессионных соглашений, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон концессионного соглашения. В развитие указанного Закона, подготовлено постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении типового концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социально-культурного назначения». С принятием указанных нормативных правовых актов
сформированы правовые основы привлечения инвестиций в развитие инженерной, транспортной и иной инфраструктуры туризма, а также обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности.
Значительный социально-экономический эффект получен от реализации постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов». Данный документ существенно упростил туристские формальности для иностранных туристов, прибывающих в Российскую Федерацию на круизных судах сроком не более чем на 72 часа. Такие туристы могут посещать туристские центры нашей страны без оформления визы, что способствует получению значительных выгод для российских портовых городских и иных поселений (Санкт-Петербург, Владивосток, Петропавловск-Камчатский и др.).
28 июня 2007 г. принят приказ Минтранса России №82 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей». Правила являются своевременным и актуальным документом в сфере регулирования туристских авиационных перевозок и существенно повышают гарантии защиты прав и законных интересов пассажиров, обеспечивают качество оказываемых услуг [5, с. 34].
Нормы законодательства о туристской деятельности тесно переплетаются с правовыми нормами, регулирующими вопросы правового положения иностранных граждан, миграционного учета, вопросами выезда за пределы территории Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию и другими вопросами государственной миграционной политики. В связи с этим принятие государством решений в данной сфере должно осуществляться с учетом соблюдения баланса интересов развития въездного туризма, а также интересов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
Требования динамики развития туристского рынка обусловливают необходимость постоянного совершенствования законодательных актов сферы туризма, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии [4]. Не стоит упускать из виду и действие международных норм. Так, нормы национального законодательства о туристской деятельности тесно переплетаются с правовыми нормами, регулирующими вопросы миграционной политики, въезда и выезда субъектов, а также вопросы правового положения иностранных граждан [12, с. 41]. При этом под международным туризмом понимаются туристские связи между государствами, установленные на основе международных договоров, или система международных путешествий и туризма, определённая договорами и соглашениями, заключёнными между государствами или государствами и международными организациями. Международный договор в туризме - это соглашения государств относительно содержания норм, регулирующих туристскую отрасль, и признания таких норм в качестве юридически обязательных для государств [17, с. 24 - 25]. Велика роль Всемирной туристской организации (ВТО) в международном правовом регулировании туризма. ВТО является специализированной организацией в системе ООН, созданной в 1975 г., и играет решающую роль в пропаганде и развитии ответственного, устойчивого и общедоступного туризма, призванного способствовать экономическому развитию, международному взаимопониманию, миру, благосостоянию, а также взаимному уважению, безусловному соблюдению гражданских прав и основных свобод. Выполняя эту миссию, ВТО уделяет особое внимание интересам развивающихся стран в сфере туризма.
Российская Федерация является членом ВТО как правопреемник бывшего СССР, состоявшего в ВТО с момента ее образования. За время деятельности международных организаций был принят ряд важнейших документов по вопросам туризма; основные из них: Манильская декларация по мировому
туризму; Гаагская декларация по туризму; Глобальный этический кодекс
туризма; Хартия туризма и ее раздел «Кодекс туризма»; Осакская декларация по туризму; Осакская декларация тысячелетия.
Существует ряд документов, посвященных отдельным аспектам туризма, например:
• Заявление ВТО в области предотвращения организованного секс-туризма (Мадрид (Испания) и Сент Винсент, Балле-д’Аоста (Италия), 1995 г.);
• Документы Международной конференции по безопасности туризма и уменьшению рисков при путешествиях (Эстерсунд (Швеция),1995 г.);
• Монреальская декларация, принятая Генеральной ассамблеей Международного бюро социального туризма (Монреаль (Канада), 1996 г.), посвященная вопросам социального туризма;
• Материалы Мадридского семинара ВТО по вопросам подготовки кадров для сферы туризма (Мадрид (Испания), 2000 г.).
Международные договоры в области туризма можно классифицировать на: многосторонние международные договоры в сфере туризма и путешествий (например, Шенгенские соглашения Европейского союза «О едином визовом и туристском пространстве»); двусторонние договоры в туризме.
Следуя рекомендациям и развивая положения международных актов, Российская Федерация (СССР) заключила более 50 соглашений с иностранными государствами в сфере туризма. Эти соглашения можно разделить на договоры о сотрудничестве в социальной сфере, в том числе туристской, и договоры, посвященные исключительно вопросам туризма [17, с.23]. В сфере туризма действует ряд стандартов:
• ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов» (дата введения в действие — 1 июля 1994 г.);
• ГОСТ Р 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг» (дата введения в действие — 1 января 1995 г.);
• ГОСТ Р 51185-2008 «Туристские услуги. Средства размещения. Общие требования» (дата введения в действие — 1 июля 2009 г.);
• ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские услуги. Общие требования» (дата введения в действие — 1 июля 2001 г.).
В «Стратегию развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 г.» включено совершенствование нормативного правового регулирования в сфере туризма. Основные направления совершенствования нормативного правового регулирования в сфере туризма предполагают разработку правовых актов, касающихся всех секторов развития индустрии туризма. К ним относятся вопросы совершенствования федерального и регионального законодательства, стимулирования инвестиционной активности, повышения качества туристских услуг, государственной поддержки внутреннего туризма [15, с. 33].
В целом, меры по совершенствованию федерального и регионального законодательства включают в себя следующие вопросы:
- ужесточение юридической ответственности за незаконную предпринимательскую деятельность в сфере туризма;
- содействие унификации законодательства субъектов Российской Федерации в сфере туризма;
- реализация государственной политики в области безопасности туризма, в том числе повышение юридической ответственности лиц и организаций, оказывающих услуги в области безопасности туризма.
Актуальным на сегодняшний день является принятие комплекса мер, направленных на повышение культуры безопасности туризма и предполагающих формирование у туристов и экскурсантов сознательного отношения к обеспечению личной безопасности, а также к охране окружающей среды, культурно-историческому и природному наследию. Необходима реализация действующих норм законодательства в части создания в местах активного отдыха и туризма условий для беспрепятственного доступа к средствам связи, а также для страхования рисков, связанных с прохождением туристами и экскурсантами маршрутов повышенной опасности.
Литература
1. Примерова О. Туризм: стимулы и перспективы/ О. Примерова [Текст] // Обозреватель-Observer. - 2010. - №3. - С. 128.
2. Электронный ресурс. ЦКЬ: http://gtmarket.ru/news/state/2010/09/09/2668
3. Чудновский А.Д. Управление индустрией туризма России в современных условиях: Учеб. пособие для студентов вузов/ А.Д. Чудновский [Текст] - Москва: КноРус, 2007. - 415 с.
4. Фрольченко С. Управление туристской деятельностью: особенности регионального подхода/ С. Фрольченко [Текст] // Проблемы теории и практики управления. - 2010. № 9. С. 25 - 29.
5. Медведев Д.А. Одной из точек роста российских городов, безусловно, является туризм / Д.А. Медведев [Текст] // Муниципальная власть. - 2008. -№4. - С. 3.
6. Здоров А.Б. Комплексное развитие туризма в сельской местности / А.Б. Здоров [Текст] // Проблемы прогнозирования. - 2009. - №4. - С. 23 - 24.
7. Приказ Ростуризма от 11.07.2007 № 66 «Об утверждении Типовой структуры региональной (муниципальной) программы развития туризма субъекта Российской Федерации»; Приказ Ростуризма от 18.07.2007 № 69 «Об утверждении Порядка определения внутреннего туристского потока в Российской Федерации и о вкладе туризма в экономику субъектов Российской Федерации» // Электронный ресурс: Режим доступа [Консультатнт Плюс] от 09.08. 2010 г.
8. Федеральный закон от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» // Электронный ресурс: Режим доступа [Консультатнт Плюс] от 09.08. 2010 г.
9. Корнеев С.Е., Викулова О.Н. Международно-правовое регулирование туристской деятельности // Туризм: право и экономика, 2005. - № 3. - С. 48.
10. Соколова Н.А. Туризм в Российской Федерации: правовое
регулирование: Учебное пособие. М.: «Волтерс Клувер», 2010. - 212 с.
11. Организация туризма: Учеб. пособие для студентов вузов по
специальности "Экономика и упр. соц.-культур. сферой" / А.П. Дурович, Н.И. Кабушкин, Т.М. Сергеева и др. [Текст ]- Минск: Новое знание, 2003. - 630 с.
12. Протопопова Ю.Б. Развитие туризма в Сибири/ ЭКО. Экономика и организация промышленного производства. - 2007. - №5. - С. 41.
13. Постановления Правительства РФ в области туризма:
- Постановление Правительства Российской Федерации от 09.06.2003 № 335 «Об утверждении Положения об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы»;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 28.08.2003 № 532 «О пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан -пассажиров круизных судов»;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 31.12.2004 № 901 «Об утверждении положения о Федеральном агентстве по туризму»;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 09.02.2007 № 90 «Об утверждении концессионного соглашения в отношении объектов культуры, спорта, организации отдыха граждан и туризма и иных объектов социальнокультурного назначения»;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 18.07.2007 № 452 «Об утверждении правил оказания услуг по реализации туристского продукта»;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 29.05.2008 № 408 «О Министерстве спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации»;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 07.05.2009 № 397 «О пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих в Российскую Федерацию в туристических целях на паромах, имеющих разрешения на пассажирские перевозки»;
- Постановление Правительства Российской Федерации от 31 мая 2010 г. № 370 «Об утверждении Положения о предоставлении помощи в возвращении в
Российскую Федерацию гражданам Российской Федерации, оказавшимся на территории иностранного государства без средств к существованию»;
- Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 июля 2G1G г. № 123G^ «О Концепции федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации (2G11 - 2G16 годы)».
14. Смагулов Б.К. Управление туристской отраслью в России на федеральном уровне в конце 1991-2GG8 гг. - Омск: ОГИС, 2GG9 - 1GGa; Приказы Федерального агентства по туризму Российской Федерации:
- Приказ от G9.G3.2G11 № 49 "Об утверждении списка туристических организаций, осуществляющих деятельность по реализации Соглашения между Правительством РФ и Правительством КНР о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2GGG года";
- Приказ Ростуризма от 1G.G5.2GG7 № 28 «Об утверждении Положения о ведении Единого федерального реестра туроператоров»;
- Приказ Ростуризма от 11.G7.2GG7 № 66 «Об утверждении Типовой
структуры региональной (муниципальной) программы развития туризма
субъекта Российской Федерации»;
- Приказ Ростуризма от 18.G7.2GG7 № 69 «Об утверждении Порядка определения внутреннего туристского потока в Российской Федерации и о вкладе туризма в экономику субъектов Российской Федерации»;
- Приказ Ростуризма от 28.11.2GG7 № 128 «О порядке определения
туристических организаций, имеющих право на осуществление деятельности в рамках реализации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29 февраля 2GGG года»;
- Приказ Ростуризма от 19.12.2GG7 № 141 «Об утверждении
Aдминистративного регламента Федерального агентства по туризму по предоставлению государственной услуги по информированию в установленном порядке туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания»;
- Приказ Ростуризма от G6.G9.2G1G № 238 «О комиссии Федерального агентства по туризму по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов»;
- Приказ Ростуризма от G6.G5.2GG8 № 51 «Об утверждении Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2G15 года»;
- Приказ Ростуризма от G4.G8.2GG9 № 175 «Об утверждении порядка предоставления юридическими лицами, осуществляющими туроператорскую деятельность, бухгалтерской отчетности в Федеральное агентство по туризму»;
- Приказ от 2G августа 2GG9 г. N 19G "Об утверждении регламента Федерального агентства по туризму";
- Положение "О Почетной грамоте Федерального агентства по туризму";
- Положение "О Благодарности Федерального агентства по туризму";
- Приказ Ростуризма от 13 ноября 2GG9 г. N 3G2 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы в Федеральном агентстве по туризму, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей";
- Приказ Ростуризма от 5 февраля 2G1G г. № 28 «О порядке уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения федерального государственного гражданского служащего Федерального агентства по туризму к совершению коррупционных правонарушений;
- Приказ Ростуризма от 3G апреля 2G1G г. № 1G1 «О порядке представления гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной гражданской службы в федеральном агентстве по туризму, и федеральными государственными гражданскими служащими Федерального агентства по туризму сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также сведений о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера.
15. Амирханова Е.А. Теориетико-организационные основы понятия «туризм»/ Е.А. Амирханова [Текст] // Право и государство: теория и практика. -2010. - №6 (66). - С. 151.
16. Лёвочкина Н.А. Природно-ресурсный потенциал территории как основа формирования туристского каркаса региона/ Н.А. Левочкина [Текст] // Омский научный вестник. - Омск: ОмГТУ, 2006.- С. 189 - 190.
17. Корнеев С.Е., Викулова О.Н. Международно-правовое регулирование туристской деятельности /С.Е. Корнеев, О.Н. Викулова [Текст] // Туризм: право и экономика. - 2005. - № 3, С. 48.
Рецензент:
Попович А.М., профессор, д.э.н., зав. кафедрой менеджмента ФГБОУ ВПО «ОмГУ им. Ф.М. Достоевского»
