CC BY
118
КОНСТИТУЦИОННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.4:2-78:37.014.5
С. В. Безуглов
Трансформация отношений между государством и религиозными объединениями в новом Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации»
В статье анализируются положения нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», регулирующие отношения между государством и религиозными объединениями в сфере образования, рассматриваются отношения, связанные с функционированием религиозных образовательных организаций и изучением религии в государственных и муниципальных школах.
The new Federal law «On education in the Russian Federation» and relations between the state and religious associations in the field of education are analyzed in this article, also analyses the functioning of religious educational institutions and the study of religion in state and municipal schools.
Ключевые слова: образование, государство, религиозные объединения, религиозные образовательные организации, изучение религии, государственные и муниципальные организации, свобода совести, светский характер образования.
Key words: education, state, religious associations, religious educational institutions, the study of religion, state and municipal organizations, freedom of conscience, the secular nature of the education.
Взаимоотношения религиозных объединений с государством в образовательной сфере имеют многовековую историю. Анализ сложившейся исторической практики позволяет выделить три основных направления (без учета переходных периодов), по которым развиваются отношения между государством и религиозными объединениями в образовательной сфере:
© Безуглов С.В., 2013
1) государство использует в нормах права такое регулирование отношений, которое соответствует пожеланиям религиозных объединений;
2) государство осуществляет правовое регулирование отношений, опираясь только на субъективную позицию лиц, осуществляющих государственную власть, без учета мнения религиозных объединений;
3) государство оформляет в нормах права компромиссную модель взаимоотношений, учитывающую интересы и мнение как религиозных объединений, так и лиц, осуществляющих государственно-властные полномочия, а также активной части гражданского общества.
Если первое направление было характерно для Российской империи, а второе - для Советского государства, то к третьей модели может быть отнесено современное состояние регулирования отношений в рассматриваемой сфере. Подтверждением этому служит новый Федеральный закон от 29.12.2012 г. «Об образовании в РФ» (далее - Закон об образовании).
Принятию закона предшествовало более чем двухгодичное обсуждение его проекта на специальной странице в сети Интернет, на многочисленных научных и научно-практических конференциях, в информационных публикациях средств массовой информации, а также в рамках иных форм общественных дискуссий.
Положения Закона об образовании, затрагивающие вопросы взаимоотношений государства с религиозными объединениями, носят, с одной стороны, принципиально новый для федерального образовательного законодательства характер. С другой стороны, решение федерального законодателя основано на фактически складывающихся в рассматриваемой сфере общественных отношениях. Формулировки закона ставят точки по многим принципиальным вопросам, которые, будучи ранее зафиксированы только в законодательстве субъектов РФ и подзаконных актах федерального уровня, преимущественно ведомственных, вызывали многочисленные споры и прения. Однако установление единообразного федерального образовательного законодательства, безусловно, не означает устранение споров о содержании правовых норм.
Правовому регулированию в рамках Закона об образовании подвергаются две основные сферы взаимоотношений государства и религиозных объединений: функционирование образовательных организаций, созданных религиозными организациями, в рамках систему российского образования; преподавание религиозных дисциплин в государственных и муниципальных образовательных организациях.
Включение первой сферы в материю федерального образовательного законодательства произошло еще 28.02.2008 г., когда был принят Федеральный закон № 14-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части лицензирования и аккредитации учреждений профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждений)»1, предусмотревший возможность государственной аккредитации образовательных программ, реализуемых духовными образовательными учреждениями (учреждениями профессионального духовного образования). 8 ноября 2010 г. положения этого закона, предусматривающие наделение духовных образовательных учреждений правом выдавать документы об образовании государственного образца, заверяемые их печатью, не содержащей изображения Государственного герба РФ, были включены в Закон РФ от 10.07.1992 г. «Об образовании».
Новый Закон об образовании существенно расширяет круг регулируемых в данной сфере отношений. Принципиально новыми, по нашему мнению, могут быть названы следующие положения:
- разграничение понятий «духовные образовательные организации» и «частные образовательные организации, учредителями которых являются религиозные организации»;
- отнесение регламентации создания духовных образовательных организаций к законодательству о свободе совести, а частных образовательных организаций, учредителями которых являются религиозные организации, - к законодательству об образовании;
- исключение образовательных организаций, создаваемых иностранными религиозными организациями, из категории «частная образовательная организация»;
- обязательность включения на основании представления соответствующей религиозной организации или централизованной религиозной организации в часть основных образовательных программ, формируемую участниками образовательного процесса, частных образовательных организаций, учредителями которых являются религиозные организации, за исключением духовных образовательных организаций, учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), обеспечивающих религиозное образование (религиозный компонент);
- предоставление духовным образовательным организациям, реализующим образовательные программы, направленные на подготовку служи-
1 СЗ РФ. 2008. № 9. Ст. 813.
телей и религиозного персонала религиозных организаций, права реализовывать образовательные программы среднего профессионального образования и высшего образования в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;
- наделение частных образовательных организаций, учредителями которых являются религиозные организации, и духовных образовательных организаций правом устанавливать дополнительные (к предусмотренным Законом об образовании) условия приема на обучение, права и обязанности обучающихся, основания для их отчисления, следующие из внутренних установлений соответствующей религиозной организации или централизованной религиозной организации, в ведении которых находятся эти образовательные организации;
- учет при лицензировании и государственной аккредитации духовных образовательных организаций квалификации педагогических работников, имеющих богословские степени и звания.
Указанные новеллы давно были ожидаемы и не вызывали серьезных возражений на стадии обсуждения законопроекта. По сути, они направлены на упорядочение фактически осуществляемой внутри религиозной организации деятельности и не затрагивают лиц, не относящихся к той или иной конфессии. Трансформация отношений между государством и религиозными объединениями в этой области может быть охарактеризована как установление государственных гарантий образовательной деятельности религиозных организаций. В ходе ее осуществления не происходит вмешательства религиозных объединений в дела государства, поэтому светский характер России, провозглашаемый ст. 14 Конституции РФ, не претерпевает, по нашему мнению, изменений.
Вторая сфера взаимоотношений государства и религиозных объединений, урегулированная Законом об образовании, связана с введением в государственных и муниципальных образовательных организациях дисциплин религиозной направленности в рамках предмета, именуемого «Основы духовно-нравственной культуры». Это, безусловно, наиболее радикальный шаг к пересмотру, как может показаться, значения принципа светского характера образования в государственных и муниципальных образовательных организациях, который провозглашался в Законе об образовании 1992 г. и сохранен в новом федеральном законе. На протяжении последних более чем двух десятилетий вопрос о возможности включения в образовательную программу учебной дисциплины, направленной на изу-
чение какого-либо религиозного учения, является наиболее обсуждаемым среди других церковно-государственных тем.
Изначально Закон РСФСР от 25.10.1990 г. «О свободе вероисповедания»2 разграничивал две формы получения знаний о религии:
1) преподавание вероучений или религиозное воспитание, которое могло осуществляться в негосударственных учебных и воспитательных заведениях, частным образом на дому или при религиозном объединении, а также факультативно по желанию граждан представителями религиозных объединений с зарегистрированным уставом в любых дошкольных и учебных заведениях и организациях;
2) преподавание религиозно-познавательных, религиоведческих и религиозно-философских дисциплин, которое могло входить в учебную программу государственных учебных заведений при условии, что оно не сопровождалось совершением религиозных обрядов и имело информационный характер.
Федеральный закон от 26.09.1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» отказался от закрепления второй формы получения знаний о религии. В п. 4 ст. 5 была предусмотрена возможность обучения детей религии в государственных или муниципальных образовательных учреждениях лишь вне рамок образовательной программы, т. е. факультативно.
С начала с 2000-х гг. в субъектах России стала активно внедряться практика введения в школах предметов религиозно-культурологической направленности. Понимание светского образования как допускающего получение религиозных знаний наиболее громко было обозначено в обращении Патриарха Московского и всея Руси Алексия II, президента Российской академии наук Ю.С. Осипова, президента Российской академии образования Н.Д. Никандрова, академика РАН, ректора Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова и председателя Российского союза ректоров В.А. Садовничьего к министру образования России от 21.01.1999 г. В нем указывалось, что «религиозно ориентированные дисциплины справедливо было бы включить в сетку обязательных предметов по принципу равноправной альтернативы... Родители, желающие вос-
2 Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1990. № 21. Ст. 240.
127
питывать своих детей атеистами, могут избрать, например, “основы нравственности” вместо религиозно-нравственных уроков»3.
Правовой основой преподавания дисциплин «Основы православной культуры», «Основы культуры ислама», «Основы культуры иудаизма» и т. д. стали региональные законы об установлении региональных компонентов образовательных программ4, а также ряд писем Министерства образования России5.
Данное новшество было воспринято частью представителей научного мира как начало процесса клерикализации и отступление от конституционного принципа светскости6. В то же время другая часть ученых (в том числе автор) выступили в поддержку новации7.
Изучение религиозно-культурологических дисциплин в масштабе всей России связано с поручением Президента РФ от 02.08.2009 г. (Пр-2009 ВП-П44-4632) о введении с сентября 2012 г. во всех субъектах РФ в общеобразовательных учреждениях нового предмета «Основы духовнонравственной культуры народов России», включающего шесть модулей: основы православной культуры, основы исламской культуры, основы иудейской культуры, основы буддийской культуры, основы мировых религиозных культур и основы светской этики.
3 Православная культура: Нормативно-правовые акты, документы, обоснование введения курса в учебную программу образовательных учреждений / сост. В.М. Бычкова; под ред. А.Г. Богатырева и Киприана Ященко. М.: Покров, 2004. Т. 2. С. 114-115.
4 Преподавание «Основ православной культуры» во всех общеобразовательных учреждениях субъекта РФ было предусмотрено, например, законом Белгородской области от 03.07.2006 г. «Об установлении регионального компонента государственных образовательных стандартов общего образования в Белгородской области», закон Владимирской области от 08.07.2005 г. «О региональном компоненте государственного образовательного стандарта общего образования Владимирской области» и др.
5 См.: напр., Письмо Министерства образования РФ от 22.10.2002 г. № 14-52-876ин /16 «О примерном содержании образования по учебному предмету «Православная культура»; Письмо Министерства образования РФ от 13.02.2003 г. № 01-51-013 ин «О дополнительных разъяснениях к Письму Минобразования России от 22.10.2002 г. № 01-51-013ин «О примерном содержании образования по учебному предмету «Православная культура».
6 См.: напр., Савва С.С. Конституционно-правовое закрепление принципа светскости образования: содержание и практика реализации // Право и политика. 2006. № 7; Стра-шун Б.А. Десять лет конституционных прав и свобод // Журн. рос. права. 2003. № 11 и др.
7 Понкин И.В. Правовые основы светскости и образования. М.: Про-Пресс, 2003; Во-лосникова Л.М., Тарасевич И.А. Нравственно-мировоззренческая функция образования: конституционно-правовые аспекты // Журн. рос. права. 2006. № 8; Безуглов С.В. Светский характер российского государства и преподавание религиозных дисциплин в общеобразовательных учреждениях // Актуальные проблемы юрид. науки: материалы всерос. науч.-практ. конф. 23-24 окт. 2006 г. (Ч. 1). Краснодар: КубГАУ, 2006. С. 11-16.
128
Новый Закон об образовании впервые вводит специальную ст. 87, касающуюся изучения основ духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации, а также особенностей получения теологического и религиозного образования. Причем, появилась она лишь в последней редакции законопроекта 2012 г.
Юридическое значение данной статьи в контексте трансформации отношений между государством и религиозными объединениями в образовательной сфере, по нашему мнению, заключается в следующем. Принцип светского характера образования в государственных и муниципальных организациях провозглашен лишь на уровне текущего федерального законодательства и не упоминается непосредственно в Конституции РФ. Более того, нигде в действующем законодательстве не раскрывается понятие и содержание данного принципа. Исходя из этого, прямое указание Закона об образовании на возможность изучения религиозно-культурологической дисциплины в государственном и муниципальном образовательном учреждении раскрывает и конкретизирует сущность российской модели светского характера образования в данный конкретно-исторический период, поскольку, как показывает анализ законодательства зарубежных стран, термин «светскость» может иметь существенные различия в его трактовке в разных государствах, одинаково именуемых светскими8. Особенно важен тот факт, что в названии предмета нет слова «религиозная культура», а употребляется более широкая категория - «духовно-нравственная культура», которая, соответственно, может быть и нерелигиозной.
В Законе об образовании заложены две наиболее важные, на наш взгляд, гарантии светского характера образования в ходе изучения духовно-нравственной культуры, в том числе ее религиозного компонента.
Первая - это предоставление возможности избрания изучаемого предмета между шестью указанными выше модулями, т. е. выбора между изучением религиозной и нерелигиозной культуры. Этим обеспечивается закрепляемая ст. 28 Конституции России свобода совести, связанная с возможностью исповедовать любую религию или не исповедовать никакой.
8 Светский характер образования может сводиться как к изучению только атеизма, что имело место в советский период, так и обязательному изучению конкретной религии, что имеет место в ряде зарубежных государств (например, в соответствии со ст. 2 Конституции Мальтийской Республики «религиозное учение римской католической апостольской веры должно преподаваться во всех государственных школах как часть обязательного образования»).
Вторая гарантия связана с законодательным оформлением единственного субъекта, ответственного за выбор изучаемого модуля, - родителей (законных представителей) обучающегося. Подобный подход пред-представляется полностью соответствующим международным правовым актам, также предоставляющим выбор в области религиозного воспитания родителям9. Этим исключается навязывание администрацией образовательной организации изучения предмета, не соответствующего духовным потребностям обучающихся10. Данный критерий также отграничивает знакомство с духовно-нравственной культурой, в том числе ее религиозным компонентом, от изучения религии, которое согласно п. 4 ст. 5 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» допускается по просьбе родителей или лиц, их заменяющих, с согласия детей, а также по согласованию с органом местного самоуправления.
Наряду с нормами, гарантирующими светский характер образования, в ст. 87 Закона об образовании следует выделить положения, которые, как можно предположить с большой долей вероятности, будут подвергнуты серьезной критике после введения в действие, поскольку они были включены в последний вариант законопроекта и не выносились на широкое обсуждение в сети Интернет:
- проведение экспертизы примерных основных образовательных программ в части учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), касающихся получения обучающимися знаний об основах духовно-нравственной культуры народов Российской Федерации, нравственных принципах, исторических и культурных традициях мировой религии (мировых религий) в централизованной религиозной организации на предмет соответствия их содержания вероучению, историческим и культурным традициям этой организации в соответствии с ее внутренними установлениями;
- преподавание учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) в области теологии педагогическими работниками из числа рекомендованных соответствующей централизованной религиозной организацией;
9 См.: например, Декларация о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений от 25 ноября 1981 г. (ст. 5); Итоговый документ Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. (п. 16.7); Рекомендация ЮНЕСКО от 14.12.1960 г. «О борьбе с дискриминацией в области образования» и др.
10 В то же время в выступлении на Рождественских чтениях 24 января 2013 г. патриарх Кирилл отметил, что в некоторых школах на родителей и самих школьников оказывается давление по выбору преимущественно светской этики или основ мировых религиозных культур вместо конфессионально ориентированных модулей.
130
- привлечение к учебно-методическому обеспечению учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), рекомендованных для получения обучающимися знаний об основах духовно-нравственной культуры народов РФ, нравственных принципах, исторических и культурных традициях мировой религии (мировых религий), а также учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей) в области теологии соответствующих централизованных религиозных организаций;
- осуществление соответствующей централизованной религиозной организацией общественной аккредитации всех образовательных организаций и педагогических работников, которые осуществляют преподавание основ духовно-нравственной культуры и теологии, на предмет признания уровня их деятельности отвечающим критериям и требованиям, утвержденным централизованными религиозными организациями в соответствии с их внутренними установлениями.
Изложенное позволяет прийти к заключению, что образовательные программы не только частных, но и государственных и муниципальных образовательных организаций должны будут согласовываться с религиозными объединениям.
Такой подход представляется логичным. Поскольку учащийся изучает положения конкретного культурно-религиозного учения, то здесь не допустимо их искажение. Участие религиозных организаций в определении содержания культурно-религиозного образования, как весьма точно указывает И.В. Понкин, «детерминируется реализацией гражданами и обществом в целом своей национально-культурной и религиозной идентичности и, как следствие, необходимостью соответствия передаваемых учащимся знаний первоисточнику, преподавания неискаженных представлений о различных аспектах истории и жизни религиозной организации»11. В практике зарубежных светских государств контроль религиозных объединений за содержанием учебной литературы по конфессиональным предметам является распространенным явлением. В то же время у закрепленного в Законе об образовании подхода есть масса противников, заявляющих о недопустимости какого-либо контроля за содержанием религиозной культурологической дисциплины со стороны религиозной организации12.
11 Понкин И.В. Правовые основы светскости государства и образования. М.: ПроПресс, 2003. С. 266.
12 См.: напр., Козырев Ф.Н. Религиозное образование в светской школе. Теория и международный опыт в отечественной перспективе: моногр. СПб.: Апостольский город, 2005. С. 549.
Подводя итог сказанному, можно отметить, что новый Закон об образовании, который вступит в силу с 1 сентября 2013 г., существенным образом отличается от всех своих предшественников. Из содержания образования, которое будут получать на его основе миллионы учащихся, исключается сугубо материалистический подход, но в то же время нельзя сказать и о его клерикальном характере. Ключевой момент в содержании свободы совести связан с возможностью выбора. Предоставление возможности выбора и альтернативы, причем на равной основе, является, по нашему мнению, главной идеей закона. Государство впервые попыталось найти компромисс между интересами религиозных и нерелигиозных групп населения, защитило право тех, кто выбрал путь получения религиозного образования, чтобы получить документ об образовании, признанный государством, предоставило возможность познакомиться с культурой той конфессии, к которой относится семья ребенка даже в той местности, где нет религиозной школы, или познакомиться со светской этикой, если выбор был сделан в ее пользу.
Список литературы
1. Безуглов С.В. Светский характер российского государства и преподавание религиозных дисциплин в общеобразовательных учреждениях // Актуальные проблемы юрид. науки: материалы всерос. науч.-практ. конф. 23-24 окт. 2006 г. (Ч. 1). - Краснодар: КубГАУ, 2006. - С. 11-16.
2. Ведомости СНД и ВС РСФСР. - 1990. - № 21. - Ст. 240.
3. Волосникова Л.М., Тарасевич И.А. Нравственно-мировоззренческая функция образования: конституционно-правовые аспекты // Журн. рос. права. - 2006. - № 8.
4. Козырев Ф.Н. Религиозное образование в светской школе. Теория и международный опыт в отечественной перспективе: моногр. - СПб.: Апостольский город, 2005. - С. 549.
5. Понкин И.В. Правовые основы светскости и образования. - М.: ПроПресс, 2003.
6. Православная культура: нормативно-правовые акты, документы, обоснование введения курса в учебную программу образовательных учреждений / сост. В.М. Бычкова; под ред. А.Г. Богатырева и Киприана Ященко. - М.: Покров, 2004. -Т. 2. - С. 114-115.
7. Савва С.С. Конституционно-правовое закрепление принципа светскости образования: содержание и практика реализации // Право и политика. - 2006. - № 7.
8. Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 9. - Ст. 813.
9. Страшун Б.А. Десять лет конституционных прав и свобод // Журн. рос. права. - 2003. - № 11 и др.
