CC BY
39
опирается на построение экономико-математических моделей, учитывающих потери удобрений, перемещающихся в атмосферу, грунтовые воды и т. п., при разных вариантах погодных сценариев [2]; требования к качеству урожая с экологической позиции (недопущение снижения вкусовых и питательных качеств, загрязненности удобрениями и пестицидами).
Описанные методы анализа экономической эффективности технологий координатного земледелия призваны помочь производителю наиболее выгодным образом
размещать культуры в поле и применять удобрения, пестициды, гербициды, регулируя внутрипольную изменчивость, для максимизации доходов от технологии; создать возможность для всесторонней оценки полученных доходов и произведенных затрат. Цель этих методов анализа — оптимизация применения переменных входов с точки зрения повышения дохода, снижения издержек сельскохозяйственного производства, а также рационального размещения и использования имеющихся ресурсов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
г
1. Hatte М. Т. Precision farming — factors influencing profitability/M. Т. Batte, Fr.N. van Buren // Northern Ohio Crops Day meeting. Wood County, 1999. 11 p.
2. Burton C. Economic and environmental benefits of variable rate application of nitrogen to corn fields: role of variability and weather / C. Burton, S. B. Mahajanashetti, R. K. Roberts // American Agricultural Economics Association Meeting. Nashville, 1999. 14 p.
3. Gaspar P. E. A «Cookbook» approach for determining the «point of maximum economic return» / P. E. Gaspar, С. G. Carlson, D. E. Clay // Site-specific management guidelines. Potash and phosphate Institute, South Dakota State University, 2003. P. 1 — 4.
4. Lowenberg-DeBoer J. Precision Farming Profitability / J. Lowenberg-DeBoer, K. Erickson // Agricultural research programs Purdue University. West Lafayette, 2000. P. 5 — 18.
5. Mahajanashetti S. B. Spatial break-even variability for custom hired variable rate technology adoption / S. B. Mahajanashetti, C. Burton, R. K. Roberts // American Agricultural Economics Association Meeting. Nashville, 1999. 14 p.
Поступила 10.11.04.
Юриспруденция, история
СТРУКТУРА МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ЕРАЦИИ
(ПРИВОЛЖСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ)1
С. Г. ПИЛИПЕНКО, кандидат юридических наук
В рамках федеративнь1Х отношении, складывающихся на основе Конституции 1993 г., в субъектах Российской Федера-
1 Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект 04-03-23003 а/в).
ции принимается значительное количество законодательных актов. Постепенно в каждом из них выстраивается система законодательства. Отечественная юридическая наука, безусловно, не может обойти вниманием это явление, причем роль ее в
С. Г. Пилипенко, 2005
47
данном случае двойственна. С одной стороны, теоретические разработки служат базой для полноценного развития законодательства и конструирования его системы. С другой стороны, научный анализ позволяет оценить уже имеющиеся результаты и предложить решение возникающих проблем правового регулирования.
Опубликованные в последнее десятилетие научные труды посвящены различным аспектам регионального правотворчества и формирования законодательства субъектов РФ. В ряде из них рассматриваются проблемы общетеоретического плана [1; 4; 7; 12; 13]. Особое место отводится соотношению федерального и регионального законодательства [10; 17; 18]. Имеются работы о правотворчестве в отдельных субъектах Федерации [5; И]. Законодательство субъектов РФ исследуется и в отраслевых юридических науках [2; 3; 8; 9]. Но, к сожалению, подобные изыскания проводятся в малом объеме и недостаточно интенсивно1
Между тем исследование развития отдельных отраслей права немыслимо без изучения вопроса о формировании их источниковой б Азы. Нормы некоторых из них находят свое выражение в правовых актах не только федерального, но и регионального, муниципального уровней. К их числу относится и муниципальное право. В общей массе его источников законы субъектов Российской Федерации занимают значительную долю. В системе их законодательства они образуют целую отрасль, требующую пристального научного анализа.
В характеристике каждой отрасли законодательства важную роль играет ее внутреннее строение, выстраиваемая под влиянием объективных и субъективных условий конструкция нормативного материала. Муниципальное законодательство субъектов Федерации развивается относительно динамично и к настоящему момен-
1 Показательно, что даже в административно-правовой науке, представленной значительным количеством исследований, вопрос об источниках относится к числу слабоизученных (см.: Бах-pax Д. Н. Акты правосудия как источники административного права / Д. Н. Бахрах, А. Л. Бурков // Журн. рос. права. 2004. № 2. С. 12 - 13).
ту в рамках каждого из них представляет собой достаточно большую систему актов2. Ее совершенствование и структурирование происходят под весьма сильным воздействием Конституции РФ 1993 г., а также федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [14], «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [15], «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» [16]. Указанные акты по отношению к местному самоуправлению выполняют единую функцию — устанавливают общие принципы его организации.
Определенную детализацию (а во многом и дублирование) принципов можно наблюдать в так называемых общих региональных законах о местном самоуправлении. В Приволжском федеральном округе они имеются во всех субъектах, кроме Республики Мордовия. Однако в последнем случае это говорит отнюдь не о пассивности законодателя, а о проявлении новейших тенденций развития правовой основы местного самоуправлении. Закон РМ «О местном самоуправлении в Республике Мордовия» признан утратившим силу весной 2004 г. в связи с тем, что на ее территории уже начали действовать многие положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3- Его содержание, по оценке сотрудников юридических отделов региональных законодательных и исполнительных органов государственной власти, исключает необходимость существования общего закона субъекта Федерации о местном самоуправлении.
Процессы реформирования действующего регионального законодательства пока фрагментарны. Повсеместно они начнутся
2 В настоящей работе анализ муниципального законодательства субъектов Российской Федерации проведен исходя из «узкого» понимания законодательства как совокупности только законов.
3 Это связано с истечением осенью 2003 г. сроков полномочий действующих органов местного самоуправления и формированием в установленном порядке новых, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г., привело его нормы в действие на территории Республики Мордовия.
позже, когда названный закон вступит в действие на всей территории России. Сейчас же «общие» законы о местном самоуправлении, наряду с конституциями (уставами) субъектов Федерации, являются центральным звеном их систем муниципального законодательства.
Анализ нормативных правовых актов показывает, что в Приволжском федеральном округе система муниципального законодательства каждого из субъектов РФ представлена примерно одинаковым набором институтов. Ее строение во многом обусловлено содержанием федерального законодательства, но полной прямой зависимости от структуры последнего не имеет. Так, Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» выступает, по сути, институтооб-разующим актом для формирования соответствующего звена в структуре муниципального законодательства субъектов, тогда как Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — актом, определяющим конструкцию всей системы законодательства о местном самоуправлении.
В системе муниципального законодательства субъектов РФ в настоящее время можно выделить следующие институты:
— законодательство о формах непосредственного осуществления гражданами местного самоуправления;
— законодательство об органах местного самоуправления (с субинститутами: о системе органов и должностных лиц местного самоуправления, о компетенции органов местного самоуправления, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления);
— законодательство о муниципальной службе;
— законодательство о нормотворчестве и правовых актах в системе местного самоуправления;
— законодательство о территориальной организации местного самоуправления и формировании муниципальных образований;
— законодательство об экономических и финансовых основах местного самоуправления.
Количественное наполнение указанных институтов различно, что объясняется, по нашему мнению, не только объективными, но часто и субъективными факторами (проще говоря, усмотрением региональных властей). В целом наибольшим числом законов субъектов Российской Федерации в Приволжском федеральном округе1 представлены институты законодательства: об органах и должностных лицах местного самоуправления; о формах непосредственного осуществления местного самоуправления; о муниципальной службе; о территориальной организации местного самоуправления и формировании муниципальных образований. Однако в конкретных субъектах соотношение актов иное. Если в Республике Мордовия, Республике Татарстан, Чувашской Республике, Ульяновской области имеется один-два закона о муниципальной службе, то в Волгоградской области — десять. В Оренбургской области принято свыше десяти законов о территориальных основах местного самоуправления и формировании муниципальных образований, тогда как в ряде субъектов (Республика Татарстан, Ульяновская область и др.) их практически нет.
Первое приближение показывает, что при наличии единых, общефедеральных принципов организации местного самоуправления субъекты Федерации проявляют разную активность в формировании системы муниципального законодательства. Впрочем, для этого существуют и объективные причины, среди которых нужно особо выделить содержание нормативных правовых актов федерального уровня. Закон 1995 г. об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает, что наименование и виды правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования
1 В данном случае не учитываются законы субъектов РФ о внесении изменений и дополнений в уже действующее законодательство, а также законы Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в связи с ожидаемым их изменением, обусловленным объединением указанных субъектов РФ в Пермский край.
в соответствии с законами субъектов РФ. Но как могут последние эффективно регулировать соответствующие отношения, если в том же федеральном законе в соответствии с Конституцией России закреплено положение, что структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно? Ведь именно они преимущественно и издают правовые акты. Конечно, региональный законодатель может учесть сложившуюся «структуру» органов в муниципальных образованиях и исходя из этого регламентировать нормотворчество данного уровня. Но что делать, если в разных муниципальных образованиях система органов будет отличаться изначально или трансформироваться впоследствии? Для разрешения подобных проблем необходимо было серьезно скорректировать федеральное законодательство. Наблюдаемые сегодня процессы реформы правовой основы местного самоуправления в этом смысле представляются вполне оправданными.
Естественно, для характеристики муниципального законодательства регионального уровня результатов общего структурно-количественного анализа недостаточно. Требуется рассмотрение каждого законодательного института, что мы и сделаем далее.
Законы о формах непосредственного осуществления местного самоуправления выражают, по сути, конституционно-правовую составляющую муниципального права. Их появление обусловлено положениями главы IV Федерального закона 1995 г., предусматривающими законодательное регулирование в субъектах Федерации порядка проведения местного референдума, муниципальных выборов, собрания (схода) граждан, организации и осуществления территориального общественного самоуправления. Правовая регламентация форм непосредственной демократии, конечно же, была и остается важной. Но необходимость формирования органов местного самоуправления обусловила появление, в первую очередь, законов о выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц. Вариантов законодательного решения здесь несколько. В одних субъектах Федерации (Рес-
публика Марий Эл, Республика Татарстан, Чувашская Республика, Саратовская и Ульяновская области) избрание на разного рода выборные муниципальные должности регулируется единым законом, в других (Удмуртская Республика, Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Самарская области) — отдельными. В Республике Башкортостан даже проведена кодификация избирательного законодательства и действует Кодекс «О выборах».
Учитывая общность главных принципов и процедур процесса избрания депутатов и глав муниципальных образований, можно признать первый вариант более предпочтительным (хотя речь идет сугубо о приемах юридической техники, а не о вопросе законности). Допустимо и существование кодифицированного акта о выборах в органы государственной власти и местного самоуправления. Напротив, вызывает сомнение целесообразность отдельных законов о выборах главы муниципального образования непосредственно населением и представительным органом местного самоуправления (Пензенская область), поскольку они имеют один и тот же объект регулирования.
Отметим, что в определении отраслевой принадлежности законов о муниципальных выборах наблюдаются трудности. Ими регулируются отношения в области, традиционно относимой к предмету конституционного права (и законодательства). В то же время складываются и развиваются данные отношения в рамках системы местного самоуправления, становясь в силу этого предметом муниципально-правового регулирования, что позволяет включить законы о выборах глав муниципальных образований и депутатов местного уровня в состав муниципального законодательства.
Институт законодательства о формах непосредственного осуществления местного самоуправления представлен также законами о местном референдуме (которые есть практически в каждом субъекте РФ Приволжского федерального округа), о территориальном общественном самоуправлении и собраниях (сходах) граждан (имеются примерно в половине субъектов). Встречаются и акты о других формах непосредственного осуществления местно-
го самоуправления (Закон Республики Татарстан «О народном обсуждении наиболее важных вопросов государственной жизни Республики Татарстан и местного значения», Закон Пензенской области «О наказах избирателей»). В числе актов, составляющих рассматриваемый институт, можно выделить законы «технического» порядка. Несмотря на свою нормативность, они посвящены решению конкретного вопроса и рассчитаны на непродолжительный срок действия. Пример тому — Закон Республики Мордовия от 22 июля 1997 г. № 40-3 «О переносе срока проведения выборов депутатов Саранского городского Совета». Подобные законодательные акты носят «нормативно-индивидуальный» характер, поэтому можно было бы выбрать для них иную форму — постановления законодательного органа. Возможно , в ходе реформы законодательства это будет сделано. ^
Таким образом, рассматриваемый институт имеет относительно большое наполнение и представляет собой одно из важнейших звеньев законодательства о местном самоуправлении. (Справедливости ради отметим малоразвитость прямых форм муниципальной демократии на практике.) Не уступает по объему и институт законодательства об органах и должностных лицах местного самоуправления. Видовое разнообразие регулируемых образующими его актами отношений позволяет вычленить в качестве его составных частей три субинститута — законодательство о системе органов и должностных лиц местного самоуправления; о компетенции органов местного самоуправления; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
По вполне понятным, на наш взгляд, причинам первый из субинститутов сегодня не включает специальные законы о структурном строении системы органов муниципальных образований, о статусе представительных органов и местных администраций. В юридической литературе справедливо указывается на необходимость таких нормативных правовых актов [6]. Но фактически ни Конституция Российской Федерации, ни действующее сегодня федеральное законодательство не предпо-
лагают системного регулирования данных вопросов на региональном уровне.
Все же некоторые статутные акты в данной сфере имеются. Так, практически в каждом субъекте Федерации принят закон о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления, в некоторых (Республика Башкортостан, Чувашская Республика) — законы о статусе главы муниципального образования. Иногда по усмотрению законодателя предмет регулирования определяется несколько шире, чем в последнем случае, и соответствующие акты устанавливают правовое положение выборных должностных лиц местного самоуправления ( Оренбургская, Самарская области). В ряде случаев вопросы правового положения депутатов представительных органов, а также выборных должностных лиц муниципальных образований регламентированы в едином законе (Кировская, Пензенская, Ульяновская области). Допустимы все перечисленные варианты законодательного решения. В то же время наличие отдельных статутных актов о депутатах и выборных должностных лицах, учитывая различия в их правовом положении, можно признать правильным.
Рассматриваемый субинститут формируют и другие акты. Это законы об административных комиссиях — организационных единицах, создаваемых в системе местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий (рассмотрения дел об административных правонарушениях). Их наличие является уже традиционным для правотворческой практики и обусловлено требованиями законодательства об административной ответственности. Наряду с этим встречаются и единичные случаи определения статуса подобных структур (в Волгоградской области принят Закон от 25 июля 2003 г. «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»). Есть примеры регулирования элементов правового положения муниципальных должностных лиц (в Нижегородской области Закон от 18 декабря 1996 г. «О социальных гарантиях для выборных должностных лиц местного самоуправления, глав местных администраций и руководителей админи-
страции территории, не являющихся муниципальными образованиями» (с изм. от
11 февраля 1997 г., 21 июня 2001 г., 20 мая 2003 г., 11 июня 2004 г.); в Республике Мордовия Закон от 28 января 2004 г. «Об условиях контракта для глав
и
администрации муниципальных районов (городских округов) в Республике Мордовия в части осуществления государственных полномочий»).
В составе законодательства о системе органов и должностных лиц местного самоуправления, как и в структуре законодательства о формах непосредственного осуществления местного самоуправления, можно обнаружить и законы «нормативно-индивидуального» характера (например, в Ульяновской области Закон от 14 сентября 2004 г. «О продлении сроков полномочий органов местного самоуправления отдельных муниципальных образований Ульяновской области»). Полагаем, предложенная выше форма подобных актов применима и в данном случае.
В муниципальном законодательстве отдельных субъектов РФ проявляются
и
новеишие тенденции правового регулирования организационной структуры местного самоуправления. Так, в соответствии с Федеральным законом от б октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Республике Мордовия в 2004 г. приняты законы «О наименованиях органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Республике Мордовия» и «Об условиях контракта для глав администраций муниципальных районов (городских округов) в Республике Мордовия в части осуществления государственных полномочий». Подобные акты в ходе реформы должны появиться и в других регионах. Соответственно, действующие сегодня подвергнутся достаточно существенным изменениям.
Субинститут компетенции органов местного самоуправления представлен как «общими», так и «специальными» законами, устанавливающими их полномочия в тех или иных сферах ведения. К числу первых относятся, например, Закон Республики Башкортостан от 1 марта 2002 г. «О принципах и порядке разграничения пред-
метов ведения и полномочии между органами государственной власти Республики Башкортостан и органами местного самоуправления» (с изм. от 5 февраля 2003 г.), Закон Республики Мордовия от 20 декабря 1999 г. «О разграничении предметов ведения, объектов собственности и источников доходов между муниципальными образованиями Республики Мордовия» (с изм. от 22 сентября 2003 г.), Закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. «О разграничении предметов ведения, объектов муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов между муниципальными образованиями в Пензенской области» (с изм. от 3 июня 2003 г., 26 апреля 2004 г.). Сюда же можно причислить законы о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (действующие в Республике Марий Эл, Удмуртской Республике, Волгоградской, Кировской, Пензенской, Саратовской областях). Акты второй группы имеют более узкий предмет регулирования. Они оформляют наделение органов местного самоуправления конкретными государственными полномочиями (по государственной регистрации актов гражданского состояния — в Республике Марий Эл, Республике Мордовия, Чувашской Республике и др.; по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности, по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции — в Нижегородской области; в сферах управления и , распоряжения жилищным фондом, регулирования земельных отношений — в Кировской области и т. д.).
К сожалению, в относительно неразвитом состоянии находится субинститут ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Региональное законодательство ограничено только регулированием вопросов об отзыве депутатов и некоторых должностных лиц местного самоуправления. Соответствующие акты имеются не во всех субъектах Федерации (они есть в Республике Марий Эл, Чувашской Республике, Волгоградской, Кировской, Нижегородской, Оренбургской, Пензенской, Саратовской, Ульяновской областях). Видимо, причиной стали два
основных фактора: 1) хорошо известная политическая и правовая «слабость» названного института в России; 2) содержание федерального законодательства. Конституционный принцип отделения органов местного самоуправления от системы органов государственной власти не позволяет последним оказывать организационное воздействие на первых в случае некачественного исполнения ими полномочий. Механизм же ответственности за издание правовых актов, противоречащих действующему законодательству и нарушающих права и свободы граждан, уже установлен Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» В связи с этим сфера регулирования законодательными органами субъектов Федерации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления ограничена. Полагаем, ее вообще можно сузить до пределов конкретизации федеральных норм об ответственности органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных им отдельных государственных полномочий, но при условии, что объем федерального регулирования вопросов ответственности будет существенно расширен.
Как отмечалось, для регионального законодательства о муниципальной службе институтообразующим актом выступает Федеральный закон от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». В целом это один из наиболее развитых институтов муниципального законодательства субъектов РФ. В каждом из них наличествует «общий» закон о муниципальной службе. Однако количество законодательных актов, регулирующих организацию и осуществление муниципальной службы, в субъектах неодинаково. Ими регламентируются разнообразные вопросы муниципальной службы. Одни из них посвящены должностям муниципальной службы: определяют их реестр (такие акты есть более чем в половине субъектов Федерации), устанавливают перечень их специализаций (Республика Башкортостан), соотношение с должностями государственной
службы (Оренбургская область), соответствующие им квалификационные требования (Волгоградская область). Другие регламентируют элементы правового положения муниципальных служащих: оплату их труда (отдельные законы в Республике Марий Эл, Республике Мордовия, Волгоградской, Кировской, Оренбургской, Пензенской, Саратовской областях) и иные социальные гарантии (Нижегородская область).
Пограничное положение между актами, закрепляющими правовой статус муниципальных служащих, и актами об организации муниципальной службы занимают законы об аттестации муниципальных служащих (Волгоградская и Оренбургская области), о присвоении им квалификационных разрядов (Удмуртская Республика, Волгоградская, Кировская, Нижегородская, Пензенская, Самарская области). В Республике Башкортостан эти вопросы регулируются единым законом.
В ряде случаев осуществляется специальное законодательное регулирование порядка замещения должностей муниципальной службы (Закон Волгоградской области от 26 мая 1999 г. «О проведении конкурса на замещение вакантной муниципальной должности муниципальной службы в Волгоградской области») и формирования муниципального кадрового резерва (Закон Волгоградской области от И апреля 2001 г. «О порядке формирования резерва кадров муниципальных служащих муниципальной службы Волгоградской области»).
Достаточно часто предмет регулирования законодательных актов о муниципальной службе весьма узок, вплоть до установления порядка ведения личных дел муниципальных служащих (Волгоградская область), исчисления стажа муниципальной службы (Республика Башкортостан, Кировская, Оренбургская области). Встречается объединение в предмет одного закона государственно-служебных и муниципаль-но-служебных отношений (Закон Самарской области от 17 декабря 1999 г. «Об аттестации государственных служащих Самарской области и муниципальных служащих в Самарской области»). Однако такой вариант законодательного решения
используется редко, что свидетельствует о низкой степени сближения правовых основ государственной и муниципальной службы.
К сожалению, единичны случаи специального регулирования отношений в сфере управления муниципальной службой (Закон Пензенской области от 20 июля 1998 г. «О Совете по вопросам государственной службы Пензенской области и муниципальной службы в Пензенской области» (с изм. и доп. от 23 ноября 2001 г., 18 ноября 2002 г., 26 июня 2003 г., 28 июня 2004 г.)). Между тем, учитывая зависимость качества муниципально-служебной деятельности от уровня ее организации, следует уделять им больше внимания.
Анализ законодательства о муниципальной службе обнаруживает отсутствие единого подхода регионального законодателя к решению проблем ее правового регулирования. Развитие единых принципов ее организации и основ правового положения муниципальных служащих в субъектах РФ происходит весьма разнопланово, что вряд ли моэкно признать позитивным. Полагаем, для решения проблемы есть два пути. Во-первых, возможна существенная централизация правового регулирования муниципальной службы, при которой к ведению субъектов Федерации будет отнесено лишь решение вопросов, связанных с историческими, национальными и иными традициями. Во-вторых, в федеральном законодательстве можно более четко закрепить обязанности законодательных органов субъектов РФ по принятию соответствующих нормативных правовых актов и, самое главное, ответственность за их неисполнение.
Институт законодательства о нормотворчестве и правовых актах в системе местного самоуправления представлен преимущественно законами о государственной регистрации уставов муниципальных образований. Законы же, определяющие систему, характеристики, соотношение правовых актов местного самоуправления, органов и должностных лиц местного самоуправления, регламентирующие вопросы нормотворческого процесса, имеются только в Республике Мордовия, Кировской и Самарской областях (но многие их
положения носят излишне общий даже для актов данного типа характер). Подобная ситуация обусловлена, конечно, содержанием федерального законодательства. Конституционное положение о самостоятельном определении населением структуры органов местного самоуправления, а также отказ федерального законодателя от подробного определения строения системы данных органов не позволяют субъектам РФ с должной степенью конкретизации регулировать нормотворчество на муниципальном уровне. В то же время и усмотрение регионального законодателя, безусловно, сыграло свою роль, иначе трудно объяснить наличие соответствующих актов в трех указанных субъектах Федерации и отсутствие — в остальных.
Законодательство о территориальной организации местного самоуправления и формировании муниципальных образований в целом включает достаточно большое число актов. Однако и этот институт отличает разнообразие вариаций правового решения одних и тех же задач. Согласно действующему федеральному законодательству законами субъектов Федерации решаются вопросы установления территорий муниципальных образований, установления и изменения их границ, а также порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований. Соответственно на региональном уровне принимаются законы как общерегулятивные, так и «индивидуально-нормативные».
Указанная вариационность важна для описания актов первого типа. Например, порядок установления и изменения границ муниципальных образований, а также порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований могут устанавливаться как отдельными законами (Республика Марий Эл, Кировская и Самарская области), так и единым (Ульяновская область). По усмотрению региональных властей в один закон могут включаться нормы об административно-территориальном устройстве и территориях муниципальных образований (Республика Башкортостан, Саратовская область). Нередко законодательно определяются статус и территориальные пределы
конкретных муниципальных образований (Закон Республики Татарстан от 15 сентября 2004 г. «О границах территории и статусе муниципального образования города Казани», Закон Республики Башкортостан от 25 декабря 2002 г. «Об описании границы муниципального образования Автозаводское города Нефтекамска Республики Башкортостан» и др.).
В структуре рассматриваемого института обилие законов «индивидуально-нормативного» характера проявляется, пожалуй, отчетливее, нежели в других. Многие законодательные акты используются для придания необходимой степени легализации конкретным действиям. Некоторые законы отражают и юридически оформляют наблюдаемые сегодня процессы укрупнения муниципальных образований (Закон Республики Мордовия от 28 мая 2004 г. «Об объединении Краснополянского и Октябрьского сельсоветов Ардатовского района Республики Мордовия», Закон Нижегородской области от 23 ноября 2001 г. «Об объединении Благодатовско-го и Новолашманского сельсоветов в Вознесенском районе Нижегородской области» ). Специальными законами легализуются появление новых муниципальных образований (Закон Ульяновской области от 30 сентября 2003 г. «Об образовании муниципального образования „ Город Ново-ульяновск"»), объединение или упразднение существующих (Закон Нижегородской области от 30 мая 2003 г. «Об объединении Одошнурского и Судаковского сельсоветов в Тоншаевском районе Нижегородской области», Закон Нижегородской области от 12 сентября 2000 г. «Об упразднении муниципальных образований в Борском и Ветлужском районах Нижегородской области»).
На развитие исследуемого института уже начали оказывать влияние положения «нового» федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, в частности касающиеся определения типов муниципальных образований. В результате в субъектах РФ принимаются законы «общерегулятивного» (Закон Оренбургской области от 30 июня 2004 г. «О порядке наделения муниципальных образований статусом городского,
сельского поселения, городского округа, муниципального района, преобразования муниципальных образований, установления и изменения границ муниципальных образований») и «индивидуально-нормативного» содержания (Закон Оренбургской области от 24 сентября 2004 г. «О наделении муниципальных образований Оренбургской области статусом городских округов и об установлении их границ, признании утратившими силу и изменении ряда правовых актов Оренбургской области»). Следует все же констатировать, что при обилии актов о конкретных муниципальных образованиях институт не насыщен достаточным количеством законов первого типа. Системность правого регулирования в данной области также наблюдается не всегда. Это требует сосредоточения правотворческих усилий на определении общих правил территориальной организации местного самоуправления и формирования муниципальных образований.
Невелико и количество законов, регулирующих экономические и финансовые вопросы местного самоуправления. Далеко не всегда они являют собой общие законы о финансовых основах (как, например, Закон Пензенской области от 6 марта 1998 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Пензенской области» (с изм. и доп.), Закон Саратовской области от 6 апреля 1999 г. «О финансовой системе местного самоуправления в Саратовской области») или о собственности местного самоуправления (Закон Республики Татарстан от 15 сентября 1999 г. «О государственной собственности и собственности местного самоуправления»). В большинстве случаев в субъекте Федерации имеется один-два закона более узкой тематической направленности: об управлении муниципальной собственностью ( Республика Марий Эл), о порядке формирования муниципального заказа (Оренбургская область). Однако в ряде регионов (Республика Башкортостан, Удмуртская Республика, Чувашская Республика, Волгоградская, Кировская, Самарская и Ульяновская области) отсутствуют и подобные акты. Отчасти эта ситуация обусловлена перенесением нагрузки по правовому регулированию экономики муниципальных образо-
ваний на федеральный или местный уровень, отчасти — преобладанием в данной области не муниципально-правового, а собственно финансово-правового регулирования (не нужно забывать, что многие муниципальные образования дотационные и их финансирование регулируется законодательством о государственных финансах). В экономическом плане они не могут быть отделены от субъекта Федерации, что в какой-то мере оправдывает упомянутое положение вещей.
Подводя итог проведенному анализу муниципального законодательства субъектов Российской Федерации, следует признать наличие в его развитии некоторых положительных тенденций. Но очевидны и проблемы. Безусловно, для формирования института местного самоуправления
временной отрезок от начала 90-х гг. XX в. до настоящего времени в масштабах истории государства чрезвычайно мал. Но и за этот период как федеральный, так и региональные законодатели могли бы сделать гораздо больше. Делать упреки последним, конечно, можно. В то же время не надо забывать, что многие сложности правового регулирования местного самоуправления на уровне субъектов Российской Федерации порождены нечеткостью, противоречивостью либо неполнотой федерального законодательства. До сих пор отсутствует единая* научно обоснованная и практически рациональная концепция развития муниципального законодательства. Хочется надеяться, что данные проблемы будут решены в ходе проводимых реформ.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Бутько Л. В. Региональное правотворчество: теория и практика / Л. В. Бутько, П. М. Курдюк; под ред. В. П. Сальникова. СПб. : С.-Петерб. акад. МВД России, 1998. 215 с.
2. Бялкина Т. М. Законодательство области о местном самоуправлении / Т. М. Бялкина. Воронеж : Изд-во Воронеж, ун-та, 1996. 166 с.
3. Гошуляк В. В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации / В. В. Гошуляк. М. : НОРМА, 1999. 438 с.
4. Дудко И. Г. Законодательство субъектов Российской Федерации: Проблемы теории и практики/ И. Г. Дудко. Саранск : Изд-во Мордов. ун-та, 2004. 296 с.
5. Законодательство и правотворческий процесс в Свердловской области: состояние, проблемы, совершенствование / А. В. Гайда, М. Ф. Казанцев, К. В. Киселев и др. Екатеринбург : Ин-т философии и права, 1999. 139 с.
6. Кокотов А. Н. Проблемы совершенствования законодательства о местном самоуправлении/ А. Н. Кокотов // Феноменология муниципального права на современном этапе развития России : материалы науч.-практ. семинара, 27 — 28 мая 2002 г. Омск, 2002. С. 64 — 74.
7. Манохин В. М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации / В. М. Манохин. Саратов : СГАП, 2002. 240 с.
8. Муратшин Ф. Р. Аграрное законодательство субъекта Российской Федерации: Проблемы и пути их решения: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / Ф. Р. Муратшин. Уфа, 2000. 37 с.
9. Никишин В. В. Экологическое законодательство: правотворчество субъектов Российской Федерации / В. В. Никишин. М. : Юристъ, 2004. 269 с.
10. Плотникова Л. А. Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации: (Вопросы теории) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / Л. А. Плотникова. М., 2003. 22 с.
11. Правотворчество в Республике Мордовия / авт. коллектив: И. Г. Дудко, С. В. Буянкина, А. Р. Еремин и др. Саранск : [б. и.], 2000. 192 с.
12. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации : науч.-метод, пособие / отв. ред. А. С. Пиголкин. М. : НОРМА, 1998. 272 с.
13. Сергевнин С. Л. Региональное законодательство: Правовые и социально-политические аспекты / С. Л. Сергевнин. СПб. : [б. и.], 1998. 168 с.
14. Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. >6 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. Хо 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; № 50. Ст. 4855.
15. Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; 1999. № 28. Ст. 3492; 2001. Х° 1. Ч. 1. Ст. 2; № 53. Ч. 1. Ст. 5030; 2004. X? 27. Ст. 2711.
16. Собрание законодательства РФ. 1998. МЬ 2. Ст. 224; 1999. № 16. Ст. 1933; 2002. № 16. Ст. 1499; № 30. Ст. 3029.
17. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации / редкол.: Т. Я. Хабриева (отв. ред.). и др. М. : Олита, 2003. 776 с.
18. Чушнякова Л. Д. Теоретические вопросы соотношения федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации (на примере регулирования социальной сферы) : ав-тореф. дис. ... канд. юрид. наук / Л. Д. Чушнякова. М., 2000. 23 с.
Поступила 27.12.04.
РАЗВИТИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ В XVIII ВЕКЕ (ФОРМИРОВАНИЕ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ)
Е. П. ЛЕЗИНА, кандидат юридических наук
В январе 1699 г. Петр I провел преобразование городского управления. Это была первая общероссийская реформа, вызвавшая значительные перемены в государственном аппарате благодаря созданию нового учреждения — Бурмистерской палаты как органа самоуправления городского (посадского) населения. В городах такие органы получили привычное для населения название земских изб. Необходимость реформы объяснялась многочисленными случаями «обид и налогов, и поборов, и взятков» [5, т. 3, с. 600] со стороны воевод и других лиц местного приказного управления.
Посадскому населению было предоставлено право выбирать состав Бурмистерской палаты (земской избы) во главе с бурмистром из своей среды, что освобождало его от воеводского управления. В ведении этого органа находились внутреннее управление, суд и сбор налогов. Он должен была выполнять функции, во-первых, приказа, в подчинении которого были «всего Московского государства посадские и купецкие, и промышленные люди и черноелободцы», и являлся учреждением государственным, центральным, общим для посадского населения страны; во-вторых, городской земской избы, чисто местного общинно-городского учреждения. Пошлины, государственные доходы и поборы, собираемые земскими должностными лицами, ответственными перед бурмистрами, шли в земские избы и уже оттуда в Бурмистерскую палату, через которую
также проходили все указы, касавшиеся торгово-ремесленного сословия. В строгой отчетности перед ней находились земские бурмистры.
Служба земских бурмистров была государственной, и сборы, осуществляемые бурмистрами, не имели никакого отношения к городу как совокупности общин и очень малое — к торгово-ремесленному сословию. Земские выборные лица становились в этом случае простой заменой приказных должностных лиц. Отношение земских бурмистров к Бурмистерской палате аналогично отношению воевод к приказу, управлявшему городом, в который послан воевода.
Таким образом, производились устранение местных приказных властей от вмешательства в дела посадских общин и объединение посадского населения в одно целое, выделение его из общей массы уездного населения. Была сделана попытка создать собственно городскую систему управления, «не размытую» в функциях уездного управления.
Земская изба в качестве местного государственного учреждения управляла не всем городом, так как кроме торговцев и ремесленников здесь жили и служилые люди, крестьяне, священнослужители, приказные люди, иностранцы. К тому же население занималось торгово-ремеслен-ной деятельностью не только в посадах и слободах, но и в уезде. Будучи, с одной стороны, выбранными только частью городского населения, земские бурмистры, с
© Е. П. Лезина, 2005
57
