CC BY
55
Т.А. Петрова
СТИМУЛЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РЕФОРМ
Рассматриваются вопросы реформирования системы местного самоуправления, проблем бюджетного регулирования, условий создания эффективной системы местного самоуправления.
Основной задачей реформирования местного самоуправления является приближение уровня публичной власти непосредственно к населению для более эффективной организации решения вопросов местного значения, улучшения качества предоставляемых локальных услуг, улучшения качества жизни населения в це-лом[1-4]. При этом решается целая система важнейших социально-экономических задач, в том числе:
- хозяйственная деятельность по поддержке развитых источников жизнеобеспечения населения территории. Основные из них - это энерго-, водо- и теплоснабжение, внутрихозяйственное обустройство и строительство дорог, ремонт и содержание жилого фонда, благоустройство и др.;
- инициативная предпринимательская деятельность, определяющая развитие муниципальных предприятий и внедрение бизнес-проектов в приоритетных отраслях хозяйства данного муниципального образования;
- развитие экономической инициативы и самодеятельности населения, включающее в себя мелкорозничную торговлю, оказание платных услуг, являющиеся в своей основе формой первоначального накопления капитала с целью создания материальной основы для перехода к производственной деятельности.
Развитие системы местного самоуправления предполагает связь с последовательным внедрением рыночных инструментов в организацию собственной хозяйственной деятельности и, соответственно, получением средств в качестве местных налогов и сборов, которые могли бы в дальнейшем быть реинвестированы в систему собственных хозяйственных проектов.
Для органов местного самоуправления развитие муниципальной экономики, выявления и поддержки «точек роста», развития экономической активности населения являются приоритетными направлениями их деятельности.
Вместе с тем на сегодня еще недостаточно развит механизм бюджетного регулирования, четко не определены его задачи, роль федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в решении финансовых вопросов социального комплекса муниципальных образований.
По приведенным выше данным понятно, что в случае, когда собственные доходы составляют около 20%, а остальные средства поступают в бюджет из других уровней бюджетов, само понятие бюджетной самостоятельности по отношению к данным бюджетам неприменимо, можно
При этом ясно, что необходимые бюджетные полномочия органов местного самоуправления на деле могут быть реализованы только путем использования конкретных финансовых инструментов, включая налоги, и с учетом конкретного уровня централизации финансовых ресурсов на том или ином уровне бюджетной системы. В данном вопросе необходимо исходить из тех минимальных обязательств, выполнение которых не может быть поставлено под сомнение ни на федеральном, ни на региональном, ни на местном уровнях.
В настоящее время сложилась ситуация, при которой финансовая база местных бюджетов недостаточна для покрытия текущих расходов муниципальных образований. Удельный вес местных налогов в бюджетах муниципальных образований не превышает 5%, а во многих сократился до 1%, т.е. происходит фактическая ликвидация ресурсной базы такого существенного элемента общественного сектора, как муниципальные финансы.
Не имея возможности сбалансировать свои бюджеты, органы местного самоуправления вынуждены проводить политику выборочного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая безнадежную задолженность (в том числе за счет заимствований). В таких условиях у них исчезают стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами и привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.
Доходная часть местных бюджетов состоит не только из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, а включает, как правило, финансовую помощь в форме дотаций и субвенций. Безвозвратные перечисления занимают значительный удельный вес в доходах местных бюджетов. Так, анализ данных по Томской области свидетельствует, что отношение собственных доходов к уровню безвозмездных перечислений из бюджетов других уровней складывается таким образом, что собственные доходы районов составляют в лучшем случае менее 30% от всей суммы доходов местного бюджета, ситуация на уровне поселений гораздо хуже (таблица).
говорить о самостоятельности, где пропорции 50 на 50 либо в этих пределах. В нашем случае можно говорить лишь о необходимости стремления в данном направлении и применении всех вариантов для осуществления действительной самостоятельности местных бюджетов.
Соотношение собственных доходов и безвозмездных перечислений из других уровней бюджетов на 2006 г.
Муниципальное образование Всего доходов Налоговые + неналоговые доходы Безвозмездные дотации
Верхнекетский район 303314 (100%) 47730 (15,8%) 255584 (84,2%)
Колпашевский район 553686 (100%) 133383 (24%) 420303 (76%)
Молчановский район 206783 (100%) 48275 (23,5%) 158508 (76,5%)
Остается нерешенной проблема внутренних противоречий нормативных положений, регулирующих механизм реализации полномочий органов местного самоуправления. Объем полномочий органов местного самоуправления не соответствует имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Основополагающим критерием объема представляемых полномочий органам местного самоуправления должна стать эффективность решения на уровне муниципального образования определенного круга общественно значимых вопросов с учетом мобилизации местных ресурсов. В соответствии с этим одним из направлений региональной экономической политики должно стать ускорение наращивания воспроизводственного потенциала муниципальных образований методами обустройства территорий, развития инфраструктурных и бюджетных отраслей, накопления человеческого потенциала за счет привлечения населения к инициативной предпринимательской деятельности.
С 01.01.2006 г. произошло существенное перераспределение расходных и доходных полномочий между уровнями бюджетной системы, что должно сократить до минимума количество нефинансируемых полномочий. Появился новый механизм бюджетного выравнивания, роль которого заключается в обеспечении доступа населения всей страны к минимальному объему услуг в условиях объективного неравенства муниципальных образований. Принимая во внимание факт необходимости формирования бюджетов на каждом уровне и в каждом муниципальном образовании, следует объективно оценивать реальные финансовоэкономические возможности территорий.
Для российских муниципалитетов основными поступлениями в доходную часть местных бюджетов являются безвозмездные перечисления. Из приведенных цифр понятно, что устойчивым бюджет, где собственные доходы составляют всего от 15,6 до 27%, назвать нельзя и уровень собственных доходов показывает возможности бюджета самостоятельно работать над увеличением доходной части бюджета, стимулировать мотивацию местного самоуправления к работе над увеличением экономического потенциала своей территории.
Формирование бюджетов района, поселений в соответствии с бюджетным кодексом предполагает сбалансированность бюджетов, т.е. соответствие доходов расходам, но это не значит, что расходные обязательства сформированы в полном объеме и отражают действительное исполнение вопросов местного значения в полном объеме. Происходит ситуация прямо обратная, когда расходы местных бюджетов ограничиваются рамками собственных доходов бюджета плюс дотации, субвенции, субсидии и процесс формирования расходной части бюджета сводятся к процессу распределения финансовых средств по минимуму на самые неотложные нужды, и, таким образом, клубок проблем, требующих значительных финансовых вложений, таких как модернизация объектов ЖКХ, строительство и обустройство дорог, благоустройство поселений, организация водоснабжения населения, остается вообще без решения. Расходы муниципальных образований в среднем по стране в два раза превышают доходную часть местных бюджетов, а количество самодостаточ-
ных муниципальных образований не превышает 2% от их общего числа (24208 муниципальных образований, значит, самодостаточных - менее 485). Фактически в Томской области местные бюджеты сбалансированы, но их расходы не отражают реальной ситуации по расходам для организации эффективного исполнения полномочий на местном уровне.
По мнению автора статьи, сама постановка закона об организации местного самоуправления по сути верна, но непременными условиями данной нормы должны быть экономическая основа и реальная способность местного сообщества решать самостоятельно вопросы местного значения. Стимулы обеспечения устойчивости местных бюджетов очевидны:
- максимальная стабильность формирования доходной части местных бюджетов;
- предоставление общественных благ населению с увеличением перечня бюджетных услуг на уровне муниципального образования для организации более качественного решения вопросов местного значения;
- улучшение качества услуги в связи с возможностями организации муниципального заказа и увеличением числа потенциальных инвесторов вследствие усиления конкурентоспособности услуг;
- возможность стратегического планирования развития территории муниципального образования на длительный срок, подкрепленная постоянными доходами местного бюджета;
- политическая стабильность местного сообщества вследствие уверенности населения в перспективах развития муниципального образования, которая является основой изменения социальной ситуации, связанной с демографией, развитием социальных услуг.
Сегодня мы имеем тысячи муниципальных образований, не способных обеспечивать решение вопросов местного значения в полном объеме и должного качества.
Оптимизация бюджетных потоков предполагает решение задачи придания устойчивости бюджетной системе и экономике муниципального образования в целом.
Необходимым минимальным требованием для признания бюджета устойчивым является бюджетная самостоятельность местных бюджетов, которой сегодня практически не существует в большинстве муниципалитетов.
В результате можно выявить несколько проблем, которые уже возникли в связи с реформированием системы местного самоуправления.
1. Значительный рост управленческих расходов в результате дробления территорий местного самоуправления (например, на территории Колпашевского района с 1 января 2006 г. действуют 9 представительных органов поселений и одного района, 9 администраций поселений и одного района, возможно появление 10 контрольных органов, в Верхнекетском районе также создано 9 поселений, в Молчановском районе 5).
2. Усложнение процесса регулирования межбюд-жетных отношений в связи с отсутствием объективной статистической и налоговой информации о муниципальных образованиях, а также существенное осложнение процесса определения необходимых потребностей финансовой помощи.
3. Самое главное - отсутствие достаточной налогооблагаемой базы у подавляющего большинства муни-
ципальных образований, что априори делает их дотационными, и теряется реальная способность института местного самоуправления выполнять свои функции.
Проблема квалифицированных кадров, способных осуществить процесс формирования, исполнения местного бюджета и исполнение функций местного значения поселений, - это и есть качество бюджетного менеджмента, которое фактически отсутствует на уровне поселений. Муниципальные бюджеты должны составляться и исполняться на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением утвержденных нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по предметам ведения муниципального образования при безусловном выполнении долговых обязательств. Фактическое отсутствие бюджетного менеджмента на уровне поселений в стране является еще одним отрицательным условием для организации устойчивости местных бюджетов, так как насколько грамотно и правильно сформирован местный бюджет, настолько будут исполняться расходные обязательства и предоставляться услуги населению муниципалитета.
Многие из этих проблем найдут свое разрешение в процессе становления, но наличие, а чаще всего отсутствие налогооблагаемой базы поселений изменить достаточно сложно.
Используемый в России механизм формирования местных бюджетов и системы выравнивания имеет много общего с подходами, используемыми в других федеративных государствах, особенно в связи с принятием нового федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Пути построения эффективного механизма межбюджет-ных отношений между субъектами федерации и районами, между районами и поселениями заключаются прежде всего в изменении самого механизма бюджетного процесса. В основном система бюджетного федерализма России отлична тем, что формирование федерализма в стране прошло сверху вниз, тогда как чаще всего это происходит снизу вверх, но основными проблемами сегодняшнего состояния российского местного самоуправления являются ментальность и условия жизни современных граждан России. Внедряемая англосаксонская модель местного самоуправления минимально пригодна для России в силу отсутствия основы такой системы - граждан-собственников.
Отсутствие среднего класса, который в рыночной экономике является основным плательщиком в местный бюджет, сказывается на инвестиционной активности муниципалитета, состоянии местных бюджетов, на возможностях реализации различных социальных программ. По мнению автора, проблема в том, что класс собственников на уровне местного самоуправления только формируется, и процесс этот займет значительное время, и, по сути, на уровне местного сообщества, там, где люди живут, учат детей, именно представители среднего класса заинтересованы в стабильности и как минимум в сохранении своих социальных позиций. Несоответствие основных принципов формирования института местного самоуправления (философия англосаксонской модели: высокая степень самостоятельности местного самоуправления подкреплена фискальной автономией местных бюджетов; в нашем случае
полномочия определены, но финансовые ресурсы централизованы) вызывает дисбаланс между возложенными полномочиями и бюджетной возможностью доходной части местного бюджета выполнять указанные полномочия. К этому необходимо добавить высокий уровень износа жилищного фонда, переданного муниципалитетам фактически без денег, объектов коммунального хозяйства, всю инфраструктуру предприятий, которые либо обанкротились, либо отказались содержать за счет средств предприятий данные объекты.
В целях построения эффективной модели межбюд-жетных отношений необходимо формировать бюджеты поселений, района, области и страны в целом, руководствуясь определенными федеральными стандартами. Причем при всей сложности автор считает необходимым принятие минимальных социальных стандартов именно на федеральном уровне. Процесс принятия данных стандартов затянулся на годы, а теперь вообще сошел на нет в связи с принятием Федерального закона № 131, где предлагается утвердить минимальные социальные стандарты на уровне местного самоуправления. Сейчас это невозможно сделать даже формально, так как отсутствует статистическая информация в разрезе поселений для формирования расходных обязательств местных бюджетов и не определены стандарты на муниципальные услуги. Основной нерешенной проблемой остается вопрос обеспечения жильем, поэтому необходимы целевые федеральные программы по переселению из аварийного и ветхого жилья и строительство социального жилья на уровне муниципальных образований. Реформа жилищно-коммунального хозяйства, о которой так много говорят, фактически идет за счет средств местного бюджета, который не в силах решить проблемы, копившиеся десятилетиями, здесь тоже нужна целевая поддержка бюджетов других уровней.
Приведенные цифры по соотношениям доходов местных бюджетов показывают невысокую эффективность системы местного самоуправления в стране. Одной из причин этого является форма бюджетно-финансовой организации, принятая федеральным центром, которая характеризуется чрезвычайно высокой централизацией финансовых ресурсов, отсутствует реальная способность осуществления вопросов местного значения ввиду полного отсутствия собственных доходов. Бюджетно-финансовая организация лишена самостоятельности распоряжения средствами, часто изменялись условия формирования местных бюджетов.
Для совершенствования системы межбюджетных отношений, а значит, и усиления устойчивости местных бюджетов, некоторые проблемы решены, а именно: распределены расходные функции между уровнями власти; закреплены источники финансирования и формирования доходной части местных бюджетов; принята единая методика распределения средств на уровне области и на уровне районов, которая делает невозможным заключение индивидуальных договоров и соглашений по выделению денежных средств; сформирован на уровне бюджета Томской области областной фонд муниципального развития, который предназначен для предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестици-
онных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований Томской области; сформирован на уровне бюджета Томской области фонд стимулирования муниципальных образований Томской области для стимулирования роста собственных доходов и сокращения расходов бюджетов поселений и муниципальных районов (городских округов).
В то же время постоянное изменение законодательства в сторону увеличения числа вопросов местного значения не приводит к аналогичному увеличению доходов местного бюджета; источники, определенные для доходной базы местного бюджета, явно не достаточны для исполнения данных функций на местном уровне.
Для создания эффективной модели взаимодействия государства и местного самоуправления в будущем необходима перестройка системы межбюджетных отношений, всей системы межрегионального и межмуни-ципального перераспределения средств со смещением центра тяжести в сторону целевых трансфертов и инвестиционных субсидий. Именно целевые трансферты и инвестиционные субсидии должны пойти на финансирование системы выравнивания регионов и муниципальных образований. Система выравнивания будет иметь шансы на успех только в случае, если большая часть средств пойдет на инвестиционные цели. Лишь значительные капиталовложения в экономику кризисных территорий могут коренным образом изменить ситуацию в районе.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бескоровайная Н.С. Стратегия управления бюджетными потоками региона / Северо-Кавказский государственный технологический универ-
ситет // Сб. науч. тр. Сер. Экономика. 2005. № 1. С. 23.
2. Расходы местных бюджетов в два раза больше доходов // Муниципальная власть. 2006. № 3. С. 13.
3. Урсул А.Д. Переход России к устойчивому развитию. Ноосферная стратегия. М.: Ноосфера, 1998. 500 с.
4. Хоменко В.В. Концептуальные основы и мировой опыт межбюджетных отношений // Казанский федералист. Специальный выпуск «Форми-
рование российской модели межбюджетных отношений: взгляд из Татарстана». 2005. № 4. С. 6-24 // http://www. kazanfed.ru
Статья представлена научно-редакционным советом журнала, поступила в научную редакцию «Экономические науки» 20 ноября 2006 г., принята к печати 27 ноября 2006 г.
