CC BY
69
Региональная экономика
УДК 336.2
ББКУ9(2)261.413
БЮДЖЕТНАЯ РЕФОРМА НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ
И.В. Данилова, Е.В. Баженова
Статья посвящена практическим аспектам реформирования налоговобюджетной сферы местного самоуправления и перспективам развития фискальной самостоятельности муниципальных образований на примере муниципального района Челябинской области. Авторами предложен бюджетный анализ, позволяющий выявить проблемы и определить направления дальнейшего реформирования, а также определены перспективы развития меж-бюджетных отношений на муниципальном уровне.
Ключевые слова: налогово-бюджетная политика, реформа местного самоуправления, межбюджетное регулирование, разграничение расходных полномочий, распределение доходов.
В настоящее время в Российской Федерации осуществляются масштабные преобразования системы государственного и муниципального управления: проводятся административная и бюджетная реформы, совершенствуются межбюджетные отношения и апробируются новые организационно-экономические формы местного самоуправления. Среди всего комплекса преобразований бюджетного процесса реформа финансовых аспектов местного самоуправления играет особую роль, это связано, прежде всего, с тем, что от неё зависит результативность реформы национальной бюджетной системы, а соответственно - эффективность предоставления, прежде всего социальных услуг государством населению и, как следствие, улучшение качества жизни в России.
Реформирование бюджетной системы на муниципальном уровне еще не завершено, но уже сейчас можно сделать выводы о несовершенстве проводимой реформы, наличии недостатков и проблем. На сегодняшний день до сих пор не решен вопрос, смогут ли муниципальные образования новой структуры местного самоуправления самостоятельно выполнять свои полномочия в рамках тех целевых установок и программы, которая предусматривалась изначально1.
Возникшие проблемы бюджетного свойства в одних случаях предопределены неудачной проработкой собственно бюджетнотехнических вопросов функционирования системы местных финансов и межбюджетных отношений на субрегиональном уровне. В
других случаях эти проблемы выступают как следствие не вполне обоснованных решений по вопросам организации базовых институтов местного самоуправления в целом.
Одной из основных целей муниципальной реформы является становление местного самоуправления как экономически самостоятельного и юридически совершенного института гражданского общества в федеративном государстве, которым является Россия. В связи с этим исходным пунктом реформ является определение круга вопросов, за которые должен отвечать каждый уровень власти и соответствующе наделенные собственными доходными источниками, необходимыми для их качественного решения. Особенно это важно для России с её беспрецедентной асимметрией в бюджетной обеспеченности территориальных образований.
В рамках реформы местного самоуправления предполагалось решить ряд задач:
• разграничить полномочия между исполнительными и представительными органами местного самоуправления, в том числе и между субъектом РФ и местным уровнем;
• обеспечить сбалансированность между закрепленными доходами и расходными обязательствами каждого уровня бюджетной системы;
• оптимизировать межбюджетные и имущественные отношения;
• усилить административную и гражданскую ответственность муниципальных органов власти;
• определить эффективные с социально-экономической точки зрения границы муниципалитетов;
• установить алгоритм распределения финансовой помощи из вышестоящих бюджетов, сочетающий принципы стимулирования, самостоятельности и выравнивания объектив-но-существующей асимметрии;
• привлечь население к активному участию в деятельности местного самоуправления.
Достижение поставленных задач во многом зависит от того, насколько такое разграничение соответствует научно обоснованным принципам, положенным в его основу. В числе таких критериев:
1) принцип территориального соответствия, который состоит в том, что должно соблюдаться совпадение зоны юрисдикции органа власти и потребителей бюджетных услуг;
2) внешние эффекты - чем больше заинтересованность общества в расходных полномочиях, тем более высший уровень власти должен обеспечить реализацию;
3) принцип субсидиарности, в соответствии с которым разграничение расходных полномочий по уровням бюджетной системы должно отвечать критериям их наиболее эффективной управляемости и максимально возможного приближения к конечным потребителям оказываемых бюджетных услуг2.
Однако, как показывает обобщение практических результатов, выбранная методика реформирования местных финансов и меж-бюджетных отношений не полностью «работает» на осуществление поставленных задач муниципальной реформы. Организация процесса самостоятельного функционирования низовых бюджетов (на уровне особенно сельских поселений) происходит пока формально.
Наблюдается сужение фискальной «автономии». Это проявляется, прежде всего, в том, что за местными бюджетами, которые пока обеспечивают лишь 12,2 %, закреплено два налога - из них 11% занимает земельный налог и 1,2 % - налог на имущество физических лиц, а они, по сути, должны были стать определяющими в доходах местных бюджетов3. Кроме того, даже суммарные налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов не могут обеспечить формирование достаточной доходной базы.
Соответственно из-за отсутствия финансовой самообеспеченности способность муниципалитетов реализовать свои функции, то есть выполнить социально-экономические обяза-
тельства перед населением, практически полностью зависит от закреплённых долей федеральных и региональных налогов, а также от безвозмездных перечислений из вышестоящих государственных структур.
К сожалению, надежды на то, что предпринятые в ходе реформы изменения в налоговом и бюджетном законодательстве позволят преодолеть постоянную дефицитность и глубокую дотационную зависимость местных финансов, не оправдались. Доля дотационных муниципальных образований существенно возросла, а доходная база местных бюджетов стала еще менее устойчивой и еще более до-тационно зависимой. Однако принятое в ходе реформы положение о возможности использовать в субъектах РФ в качестве регулирующих нормативы от федеральных и региональных налогов, многие эксперты советуют закрепить и после завершения реформы на постоянной основе, так как муниципальные образования не смогут осуществлять свои обязательства самостоятельно.
В ходе реформы увеличилось число полномочий, передаваемых местным органам власти, при этом важно отметить, что собственные доходы местных бюджетов позволяют обеспечить лишь такие необходимые расходы, как выплата заработной платы и оплата коммунальных услуг. Недостаточность средств приводит к сокращению реальных расходов местных бюджетов, тем самым замедляя реформу местного самоуправления и бюджетного процесса в целом.
Из-за сокращения объема расходных и доходных полномочий доля местных бюджетов в консолидированных бюджетах субъектов за один год понизилась в среднем с 40 до 30 %4.
Другими словами, произошедшие изменения в организационно-экономической структуре органов самоуправления и их финансовой базе еще более усилили зависимость местных бюджетов от механизма межбюджетного регулирования. Одновременно эти изменения ограничили возможность муниципалитетов проводить собственную бюджетную политику, в частности, по стимулированию социально-экономического развития территорий, поддержки малого и среднего предпринимательства, инвестиционную активность.
Подобная «картина» характерна многим муниципальным образованиям, более конкретно результаты и эффективность бюджетной реформы на местном уровне можно аргу-
ментировать на примере Карталинского муниципального района Челябинской области, который, на взгляд авторов, обладает достаточной репрезентативностью. По сути ситуация в глубинке, в конечном счете, определит итоги: успех или провал любого начинания.
Челябинская область утвердила на своей территории 316 муниципальных образований, большинство из которых имеют статус поселений (только 16 городских округов и 27 муниципальных районов). Это обусловлено и задачами региональной бюджетной политики, и типом расселения на территории населения - высокая плотность проживания в урбанизированных районах и, одновременно, наличие сельскохозяйственных районов с дисперсным проживанием населения5.
Город Карталы и населенные пункты Карталинского района образуют муниципальное образование в составе Челябинской области. Рассматриваемый район считается одним из самых крупных районов (4737 квадратных километров) и в то же время самых малолюдных (плотность населения 9 жителей на квадратный километр). Структуру муниципального образования составляют 47 населенных пунктов, объединенных в 11 сельских поселений: Анненское, Варшавское, Великопетровское, Еленинское, Мичуринское, Неплюевское, Новокаолиновое, Полтавское, Снежненское, Сухо-реченское, Южно-Степное и Карталинское городское поселение (г. Карталы).
Реформа местного самоуправления, как уже отмечалось, внесла кардинальные изменения в структуру доходов и расходов муниципальных образований. В связи с этим авторы учитывают тот факт, что бюджетный анализ естественным образом разбивается на два периода: 1) 2006-2007 гг. и 2) период до 2005 года. При этом в связи с изменением структуры муниципальных образований указанные временные периоды теряют свою системную сопоставимость, за исключением нескольких агрегированных показателей.
Очевидным является дореформенное неустойчивое положение местных бюджетов в РФ по основному итоговому показателю -сальдо бюджета, доминирующая дефицитность которого подтверждается и по выбранному объекту анализа (дефицит 0,31 % в 2003 г., профицит 7,79 % и 0,98 % в 2004 и
2005 гг. соответственно)6. Такое колебание знаков и величин связано с процессами ежегодного изменения нормативов регулирующих налогов, а также начавшимся процессом
перераспределения расходных обязательств, имеющего направленность, прежде всего по уменьшению нагрузки на местном уровне, включающим финансирование федеральных льгот.
В период активного реформирования местного самоуправления очевидной стала ситуация внешнего улучшения состояния консолидированного бюджета Карталинского муниципального района, о котором можно судить, исходя из увеличения профицита как по отношению к доходам в целом 3,3 % (2006 г.) и 5,3 % (2007 г.), так и по отношению к доходам без учета финансовой помощи 11 % (2006 г.) и 16,7 % (2007 г.), что традиционно интерпретируется как положительная тенденция в состоянии бюджетов.
Позитивная тенденция подтверждается и при общем анализе бюджета Карталинского муниципального района. За период с 2006-2007 гг. профицит увеличился с 3,29 до 4,72 %. Что касается сельских поселений, то проблемы сохраняются, в 2007 году 5 из 11 сельских поселений являются дефицитными (Неплюевское, Еленинское, Новокаолиновое, Южно-Степное, Варшавское), что составляет практически половину низовых бюджетов.
Абсолютная величина среднего значения дефицита сельских поселений невелика 4,2 %, а профицит по двум поселениям существенен: Полтавское - 11,1%, Анненское -6,7% к суммарным доходам. Такая бюджетная «картина» как по муниципальному району, так и по поселениям, не является чем-то экстраординарным. По статистическим данным в среднем по Российской Федерации в 2007 г. среди муниципальных образований дефицитных 18 % местных бюджетов; сбалансированных - 8 %; профицитных - 74 %. По Уральскому федеральному округу профицитных -58 %; дефицитных - 7 %; сбалансированных -35 %. Если рассматривать только муниципальные районы, то по Российской Федерации 84 % - профицитных; 13 % - дефицитных; 3 % - сбалансированных7. Важным является ответ на вопрос, за счет чего достигается профицит. Если за счет финансовой помощи из вышестоящего бюджета, то утвердительного ответа на вопрос о прогрессе в решении проблемы финансовой устойчивости местных бюджетов мы не получим.
Детальный анализ доходов, расходов и межбюджетных отношений с позиции потенциала финансовой самостоятельности местных бюджетов в процессе реформы местного
самоуправления за короткий интервал времени (2006-2007 гг.) не дает оснований для оптимизма. Очевидной является закономерность сохранения в доходах муниципальных бюджетов высокой доли безвозмездных поступлений, составляющих в среднем за 2003-2007 гг. две трети доходов бюджета муниципального района (см. рисунок).
Таким образом, изменение структуры местных бюджетов (выделение бюджета муниципального района и бюджетов городского и сельских поселений) не привело к кардинальным изменениям в доходной части бюджетов Карталинского района, если в качестве параметра зависимости от бюджетов других уровней использовать долю безвозмездных перечислений. Скорее финансовая зависимость местных бюджетов усилилась.
Анализ общих структурных изменений другой составляющей бюджета - расходов, в частности, расходов на образование, культуру, социальную политику, здравоохранение и физическую культуру формально показывает наличие позитивных тенденций. Так, в 2003 г. суммарная доля указанных расходов составляла 50,6 %; в 2004 г. - 56,8 %; в 2005 г. -56,9 %. Для сравнения в постреформенные годы: 2006 г. - 67,5 %; в 2007 г. - 69,9 %, это свидетельствует об усилении социальной направленности расходов муниципального бюджета, что подтверждается российской статистикой. В то же время и с расходами местных бюджетов не все изменения можно оценить оптимистично.
Для формирования представлений о реальных изменениях и финансовом потенциале местных бюджетов требуется детальный анализ бюджетов муниципального района и поселений. При этом каждый бюджетный уровень, по мнению авторов, необходимо исследовать в разрезе трех направлений:
1) оценка доходов, позволяющих определить изменение структуры и динамики доходов, в том числе собственных;
2) анализ расходов, прежде всего функциональных, включая соотношение расходов по решению вопросов местного значения и делегированных государственных полномочий;
3) исследование межбюджет-ных трансфертов через призму каналов поступления и пропорций
целевой и нецелевой финансовой помощи муниципальным бюджетам.
Авторы предлагают использовать качественную методику, позволяющую высветить реальное положение реформы местного самоуправления.
В целом по Российской Федерации за 9 месяцев 2007 г. доходы местных бюджетов увеличились на 10,9 %. Динамика доходов бюджета Карталинского муниципального района по темпам превышает общероссийские показатели. В то же время, анализируя доходы и структуру бюджета Карталинского муниципального района, очевидным является падение суммарной доли налоговых и неналоговых доходов с 29,27 в 2006 г. до 27,46 в 2007 г. Темп прироста налоговых доходов за этот период составил 19,75 %, неналоговых - 18 %, безвозмездных перечислений - 31,29 %, при среднем темпе доходов бюджета муниципального района 27,5 %. Безвозмездные поступления растут темпом более высоким, чем доходы в целом и чем их основная часть - налоговые, которые призваны обеспечивать реальную самостоятельность местных бюджетов.
Безусловно, основным компонентом доходов местных бюджетов являются собственные доходы, функциональность которых связана с решением вопросов местного значения. Доля собственных доходов снизилась за рассматриваемый период с 68,9 до 65,16 %. В структуре доходов бюджета Карталинского муниципального района увеличились средства на выполнение делегированных государственных полномочий соответственно с 31,1 до 34,84 %. Темп прироста собственных доходов за период с 2006-2007 гг. составил - 20,6 %, это ниже чем темп прироста доходов в целом за этот период. Элементы нестабильности в соотношении между собственными доходами
Доля доходов Карталинского муниципального района без учета безвозмездных перечислений
и субвенциями из ФК, очевидно, сохранятся и в будущем, до тех пор, пока процесс их локализации (будет ли субъектом реализации и финансирования муниципальный район или поселения) не будет отработан на практике.
Доля собственных доходов в бюджете Карталинского района (67 %) является более высокой, чем в среднем по Российской Федерации (33,6 %) и Уральскому Федеральному округу (35,6 %). В то же время в структуре собственных доходов бюджета Карталинского муниципального района неизменно высокой остается доля безвозмездных поступлений: 57,53 % в 2006 г. и 57, 86 % в 2007 г., что является общей тенденцией местных бюджетов РФ (собственные доходы на 57 % состоят из безвозмездных перечислений и на 42 % из налоговых и неналоговых). Так в среднем по Российской Федерации 55,9 % составляли дотации и субсидии, и 41,1 % приходился на субвенции. Те же соотношения наблюдались и в структуре доходов бюджета Карталинского муниципального района: дотации и субсидии, с одной стороны, и субвенции - с другой, составили в 2006 г. 56,04 и 43,96 %, в 2007 г. соответственно 52,17 и 47,87 %. По сути, безвозмездные перечисления в доходах практически в равных долях направляются на финансирование решения вопросов местного значения и обеспечение государственных полномочий. В 2006 и 2007 гг. безвозмездные перечисления суммарно составляли соответственно 70,73 и 72,84 % доходов бюджета Карталинского муниципального района.
Что касается таких показателей как налоговые и неналоговые доходы, то их значения отличаются от статистики по Российской Федерации (62,8 %), но при этом в целом соответствуют их значениям по Уральскому Федеральному округу (41,9%). Данные показатели Карталинского муниципального бюджета суммарно в собственных доходах составили 42,47 % в 2006 г. и 42,14 % в 2007 г. Самым крупным является налог на доходы физических лиц, в структуре налоговых доходов его доля составляет 86 % (2007 г.).
По-прежнему, наиболее ёмкие федеральные налоги являются основным источником налоговых доходов местных бюджетов и составляют 83,55 и 89,6 % в 2006 и 2007 гг. соответственно. В отношении муниципальных районов они стали доминирующими, а местные налоги исчезли из доходных источников.
Группировка межбюджетных трансфертов по другому критерию, а именно: на целевые
(субвенции и субсидии) и нецелевые (дотации) позволяет оценить степень самостоятельности местных бюджетов в использовании полученных средств. Преобладание целевых поступлений (в Карталинском муниципальном районе 74,06 % в 2006 г. и 74,93 % в 2007 г.) показывает уменьшение самостоятельности в использовании доходов местных бюджетов.
Реформа местного самоуправления внесла изменения и в технологию распределения дотаций. С одной стороны, часть дотаций распределяется по-прежнему через механизм выравнивания бюджетной обеспеченности (сейчас это осуществляется через областной Фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), созданный на региональном уровне). Другая часть дотаций распределяется в целях обеспечения мер по сбалансированности бюджетов в связи с изменениями в расходах и доходах бюджетной системы РФ (особенно между региональным и муниципальным уровнями) и носит временный характер. Тот факт, что доля дотаций второго типа составляет весомую часть (в Карталинском муниципальном районе в 2007 году 72 %), представляет определенную «угрозу» финансовой стабильности местных бюджетов, поскольку по окончании этапа адаптации муниципальных образований к новым условиям такого рода источники исчезнут.
В структуре безвозмездных перечислений субсидии составляют 30 % и направлены на решение социальных и инвестиционных проблем муниципальных образований.
Основное место в структуре безвозмездных перечислений занимают субвенции (почти 50%), предоставляемые из Областного Фонда Компенсаций и предназначенные для финансирования государственных полномочий. Такого рода субвенции в бюджете Карталинского муниципального района составляют третью часть доходов и по структуре включают делегированные федеральные (в 2006 г. - 7 %; в 2007 г. -11%) и региональные (в 2006 г. - 28 %; в 2007 г. - 50 %) государственные полномочия.
В целом уточненный анализ репрезентативности бюджета позволил подтвердить сложившуюся тенденцию сохранения высокой зависимости бюджета муниципального района от налогов и финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней. Радикальной перестройки в направлении повышения доходной самостоятельности бюджета района не наблюдается, что является общероссийской тенденцией.
Анализ функциональных расходов местных бюджетов позволяет выделить краткосрочные приоритеты, несмотря на короткий горизонт анализа 2006-2007 гг.
Если говорить в целом о средних расходах по местным бюджетам Российской Федерации (учитываются расходы без межбюд-жетных трансфертов), то очевидным является ситуация более высоких расходов на ЖКХ и социальную политику, чем по муниципальным образованиям России и несколько более низкие расходы на образование и здравоохранение, что, очевидно, связано и с географическим положением Челябинской области и её муниципалитетов и с уровнем благосостояния населения Южного Урала. В целом в 2007 году прирост расходов местных бюджетов прогнозировался в среднем по РФ на 17 %, по бюджету Карталинского муниципального района темп прироста составил 25,6 %. Направления расходов, темпы прироста которых существенно выше средних, при весомой доле в общей структуре расходов являются индикатором приоритетов бюджетной политики.
К таким функциональным направлениям бюджета муниципального района относятся: образование 191,9%; социальная политика 58,9%. Интересным является факт резкого, почти двукратного сокращения межбюджет-ных трансфертов в расходах бюджета муниципального района в 2007 г. по сравнению с 2006 г. Его следует рассматривать в контексте уменьшения расходов сельских поселений, которые за этот же период (по своду сельских бюджетов) сократились на 57 %, что объясняется нежеланием сельский поселений выполнять расходные обязательства и возвратом району ранее переданных полномочий. Это соответственно снижает потребность муниципального района в обеспечении финансирования таких расходов.
Существенной представляется классификация расходов местных бюджетов на два направления: 1) расходы, связанные с решением вопросов местного значения; 2) расходы,
обеспечивающие выполнение государственных полномочий.
В структуре расходов Карталинского муниципального района вопросы местного значения составляют 67,8 % (2006 г.) и 63,4 % (2007 г.). Почти треть - это выполнение государственных полномочий, при этом несопоставимы и темпы прироста, а именно: 42,8 % -по государственным «вмененным» расходам; 17,5 % - по вопросам местного значения.
В целом анализ доходов и расходов бюджетов муниципального района и сельских поселений позволяет обратить внимание на сложившуюся передаточную роль бюджета района. Часть полученных бюджетных доходов от региона передается сельским и городским поселениям. Отсутствует стабильность взаимоотношений, но резкие сдвиги меж-бюджетных трансфертов в расходах легко объяснимы: расходы сельских поселений увеличиваются или сокращаются за счет расширения или отказа от функциональной нагрузки, что автоматически меняет сумму меж-бюджетных трансфертов.
Что касается бюджетов поселений, то это уровень бюджетной системы, в котором сложнее всего описать средний бюджет, каждый поселковый бюджет в условиях переходного периода уникален по-своему, в зависимости от набора исполняемых полномочий и способа их реализации, в зависимости от расположения тех или иных хозяйствующих субъектов.
По своду бюджетов сельских поселений Карталинского муниципального района структура доходов представлена в табл. 1.
Очевидной является общая тенденция - доминирования безвозмездных перечислений, как и в структуре бюджета муниципального района.
Обращает на себя внимание анализ темпов прироста доходов сельских поселений, а точнее их реального сокращения, которое в среднем составило 53 %, преимущественно за счет снижения безвозмездных перечислений.
Долевая структура собственных доходов
Таблица 1
Поступления доходов свода бюджетов сельских поселений Карталинского района
Наименование показателя Объем поступлений, тыс. руб. Доля, % Темп прироста, %
2006 г. 2007 г. 2006 г. 2007 г.
Налоговые доходы 6 113,60 7 618,60 5 14 24,6
Неналоговые доходы 194,70 186,20 0 0 -4,4
Безвозмездные перечисления 110 935,50 47 446,88 95 86 -57,2
ИТОГО доходов 117 243,80 55 251,68 100 100 -52,9
и темпы их прироста свидетельствуют о преобладании в 2007 году собственных доходов, однако этот процесс индуцирован изменением расходных полномочий и их финансированием между муниципальными районами и сельскими поселениями, и не может однозначно рассматриваться как позитивный факт.
Выделение бюджетов городских и сельских поселений потребовало устойчивого закрепления за ними налоговых доходов. Доля налога на доходы физических лиц в среднем составила 62 % (2006 г.) и 56 % (2007 г.), вторым по значению выступает земельный налог, соответственно 27 % и 32 %, третьим - налог на имущество физических лиц 11 % как в 2006 г., так и в 2007 г. Очевидным является ещё один момент в налоговых источниках, а именно превалирование федеральных налогов - 64 % в 2006 г. и 55 % в 2007 г., отсутствие региональных - 1 % и 8 % соответственно и большая доля местных налогов - 35 % в
2006 г, 44 % в 2007 г.
В целом такая структура налоговых поступлений при сохранении за налогом на доходы с физических лиц статуса регулирующего сокращает потенциал самостоятельности любого муниципального образования, прежде всего, вновь образованных и не имеющих опыта бюджетной автономии.
Бедными являются и неналоговые доходы, которые в некоторых поселениях просто отсутствуют. В целом доходы сельских поселений определяющим образом зависят от межбюджетных перечислений. При общем сокращении безвозмездных перечислений за период 2006-2007 гг. изменилась и их структура. Дотации по своду сельских поселений увеличились в два раза, и лишь сокращение субвенций переместило их на первое место по значимости (среднее значение доли дотаций изменилось с 18 % в 2006 г. до 84 % в 2007 г.). Ничтожна доля субсидий, что объясняется недостаточностью доходной базы для решения первоочередных проблем на принципах софинансирования бюджетов, что не оставляет возможности для совместного (с муниципальным районом или областью) решения социальных или инвестиционных проблем поселений.
Анализ функциональных расходов бюджетов сельских поселений позволил выделить три основные расходные позиции: общегосударственные вопросы, ЖКХ и культура, которые концентрируют основную расходную составляющую бюджетов поселений.
Неустойчивость доходной базы, отсутствие опыта, новизна бюджетных проблем для сельских поселений отражается в нестабильности долевых соотношений функциональных расходов. Можно отметить высокую вариабельность структурных значений при вообще-то одинаковом наборе бюджетных обязательств данного бюджетного уровня.
Консолидируя доходы и расходы бюджетов муниципального района и свода сельских поселений (без Карталинского городского поселения) можно обобщить данные, позволяющие судить о структуре расходных обязательств местных бюджетов в общем объеме расходов табл. 2.
Очевидным является размытость местной бюджетной политики при доминировании выполнения муниципальным образованием делегированных государственных расходов.
Проведя аналогичной процедуры с доходами, можно определить долю собственных доходов в условно консолидированных доходах по Карталинскому району (условно, поскольку Карталинское городское поселение не представлено) (табл. 3).
Подводя итоги, на примере типичной ситуации на местном уровне в новых условиях можно сделать ряд выводов.
1. При определении статуса конкретного муниципального образования на территории субъекта РФ, структуры расходных обязательств муниципального образования (закрепленных как вопросы местного значения или делегируемые государственные полномочия), состава муниципальной собственности необходимо первоначально оценить стартовые, социально-экономические условия развития местных (низовых) территориальных структур, определить фактическую «стоимость» набора предоставляемых муниципальных услуг. При этом желательно учитывать предпочтения жителей территории, их потребности в тех или иных услугах, которые и определяют приоритеты бюджетных расходов и бюджетную политику в целом.
2. При реформировании организации местного самоуправления на территории субъекта РФ следует стремиться к достижению принципа достаточности: финансовые средства местной власти должны быть соразмерны предоставленным им законом полномочиям. Поскольку местное самоуправление выступает основой конституционного строя и решает повседневные вопросы жизнеобеспечения населения на локальной террито-
Таблица 2
Долевая структура расходов бюджетов муниципального района и свода сельских поселений
Расходы 2006 г. 2007 г. Доля, %
2006 г. 2007 г.
Расходы муниципального района: 444 269,50 558 071,30 100 100
- в том числе на решение вопросов местного значения 301 414,10 354 022,30 68 63
Расходы сельских поселений: 125 805,00 54 588,80 100 100
- в том числе на расходы по вопросам местного значения 34 932,00 53 656,00 28 98
Итого расходов муниципального района и сельских поселений 570 074,50 612 660,10 100 100
Итого расходов на решение вопросов местного значения 336 346,10 407 678,30 59 67
Таблица 3
Долевая структура доходов бюджетов муниципального района и свода сельских поселений
Доходы 2006 г. 2007 г. Доля, %
2006 г. 2007 г.
Доходы муниципального района: 459 405,00 585 719,20 100 100
- в том числе собственные 316 549,60 381 670,20 69 65
Доходы сельских поселений: 117 243,80 55 251,68 100 100
- в том числе собственные 26 378,80 54 318,78 22 98
Итого доходов муниципального района и сельских поселений 576 648,80 640 970,88 100 100
Итого собственных доходов 342 928,40 435 988,98 59 68
рии, то местные бюджеты должны иметь высокую самостоятельность, сбалансированность и достаточную бюджетную обеспеченность. На данном этапе трудно говорить о какой-либо самостоятельности, так как реальные (по которым возможно изменение потенциала) доходы местного бюджета очень малы.
В связи с этим позитивно можно оценить ряд мер, предпринимаемых для повышения доходности бюджетов муниципальных образований на федеральном уровне: а) закрепить транспортный налог за местным бюджетом; б) перейти от сбора НДФЛ у источника дохода к сбору НДФЛ по месту проживания налогоплательщика (по декларации); в) расширить виды деятельности, облагаемые ЕНВД; г) снизить недоимку по арендным платежам за использование муниципального имущества; д) создать целевые бюджетные фонды в структуре местного бюджета за счет социального сотрудничества (партнерства) с бизнесом и другие.
В ходе реализации дальнейших этапов реформы следует, на наш взгляд, добиваться совершенствования межбюджетных отношений на региональном и межмуниципальном уровнях в целях не только выравнивания
бюджетной обеспеченности муниципалитетов одного статуса, но и стимулирования социально-экономического развития тех муниципальных образований, которые финансируют капитальные вложения, сохраняют и обеспечивают расширенное воспроизводство существующей сети территориальной инфраструктуры для населения. Для этого необходимо упрощение и повышение прозрачности бюджетного процесса, усиление информированности населения о результатах мониторинга состояния и качества управления общественными финансами, которые в настоящее время доступны ограниченному кругу лиц, органам власти и управления разных уровней. Кроме того, местные бюджеты целесообразно законодательно защитить от перегрузки в будущем делегированными полномочиями вышестоящих государственных структур.
Итогом усилий субъекта РФ по реализации реформы общих принципов организации местного самоуправления в РФ должно стать формирование муниципальных образований со своими бюджетами и расходными полномочиями в максимально возможной степени по месту проживания населения, в интересах которого предоставляются бюджетные услу-
ги. Также органы местного самоуправления должны обладать налоговой инициативой, быть заинтересованными в формировании доходной части бюджетов, чтобы иметь возможность влиять на сбалансированность и снижение бюджетной асимметрии, что одновременно обеспечит их финансовую ответственность.
1 Граник И. Реформа местного самоуправления может быть продлена // Коммерсант. 2008. № 114 (3931). - Ьйр://ту\у. kommersant.ru.
2 Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи // Вопросы экономики / Институт экономики РАН. 2000. № 8. С. 4.
3 Граник И. Указ соч.
4 Официальный сайт федеральной службы государственной статистики. - http:// www.gks.ru.
5 Качанова Е.А. Региональный опыт реформирования местного самоуправления // Финансы. 2007. № 4. С. 24-26.
6 Данные приведены на основе информации по консолидированному бюджету Карталинского муниципального района.
7 Для сравнительного анализа использованы данные: 1) информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2007 года (период мониторинга - 9 месяцев
2007 года). - http://www. minfin.ru; 2) анализ реформы межбюджетных отношений и проблемы обеспечения стабильности консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях разграничения расходных полномочий. Анализ реформы межбюджетных отношений и проблемы обеспечения стабильности консолидированных бюджетов в 2007 году. - http://www. fpcenter.ru.
Поступила в редакцию 10 октября 2008 г.
Данилова Ирина Валентиновна. Доктор экономических наук, профессор кафедры «Экономическая теория и мировая экономика» Южно-Уральского государственного университета, г. Челябинск. Область научных интересов - институциональные проблемы налогово-бюджетного регулирования развитых и переходных стран.
Irina Valentinovna Danilova. Doctor of Economics, professor of the Economic Theory and World Economy department of South Ural State University, Chelyabinsk. Professional interests: institutional problems of tax-budget regulation of countries with developed and transition economies.
Баженова Елена Вадимовна. Ассистент кафедры «Экономическая теория и мировая экономика» Южно-Уральского государственного университета, г. Челябинск. Область научных интересов - фискальные (налогово-бюджетные) проблемы региональной и национальной экономики. Контактный телефон: 89029129600.
Elena Vadimovna Bazhenova. Postgraduate student, assistant of the Economic Theory and World Economics department, South Ural State University, Chelyabinsk. Professional interests: fiscal (tax-budgetary) problems of regional and national economy. Contact telephone number: +7-902 6129600.
E-mail: Tea-74@mail.ru
