CC BY
72УДК 342.9 ББК 67.401
DOI 10.24411/2073-3313-2018-10211
СТАНОВЛЕНИЕ ИНСТИТУТА ОТВЕТСТВЕННОСТИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ТАМОЖЕННОГО ВЕДОМСТВА
Историко-правовой анализ
Валентина Григорьевна БАЛКОВАЯ, заведующая кафедрой теории и истории государства и права Владивостокского филиала ГКОУ ВО «Российская таможенная академия», доктор юридических наук, доцент E-mail: valyabalk@yandex.ru
Научная специальность по публикуемому материалу: 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Аннотация. Статья посвящена истории формирования в России института ответственности должностных лиц таможенного ведомства с середины XVI по начало XIX в. Особое внимание уделено становлению борьбы с коррупцией. Статья написана на основе нормативно-правовых актов из коллекции Полного собрания законов Российской империи, а также материалов Российского государственного архива древних актов (г. Москва) и Российского государственного исторического архива (г. Санкт-Петербург).
Ключевые слова: таможенная служба, служебная дисциплина, правовой статус должностных лиц, ответственность должностных лиц, борьба с коррупцией.
Annotation. The article is devoted to the history of formation in Russia of the Institute of responsibility of customs officials from the middle of XVI to the beginning of XIX centuries. Particular attention is paid to the formation of the fight against corruption. The article is written on the basis of legal acts from the collection of the Full collection of laws of the Russian empire, as well as materials of the Russian state archive of ancient acts (Moscow) and the Russian state historical archive (St. Petersburg).
Keywords: customs service, official discipline, legal status of officials, responsibility of officials, fight against corruption.
Проблема ответственности должностных лиц всегда относилась и будет относиться к разряду актуальных, так как должностное лицо в силу особенностей своего статуса обладает властными полномочиями в определенной сфере административно-хозяйственной или распорядительной деятельности, которыми может злоупотребить и этим нанести вред интересам иных лиц. При этом наибольшую опасность представляют собой служебные злоупотребления должностных лиц государственных органов, так как они не только порочат репутацию конкретного виновного лица, но и дискредитируют саму идею государственного уп-
равления как системы, призванной обеспечить правопорядок и защиту личности.
Вследствие этого институт ответственности должностных лиц занимает важное место в системе современного права, давая возможность для привлечения виновных к различным видам юридической ответственности. Вместе с тем процесс становления этого института имеет длительную историю, изучение которой может помочь лучше понять причины появления многих современных злоупотреблений властью и спрогнозировать эффективность мероприятий по борьбе с ними.
Прежде всего, это относится к проблеме коррупции в сфере государственной службы, необходимость борьбы с которой привела к пересмот-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2018
ру ст. 59 Федерального закона РФ «О государственной гражданской службе» [8].
Настоящая публикация имела целью изучить возникновение и раннюю историю института ответственности должностных лиц в России на примере служителей таможенного ведомства. Статья подготовлена на основе нормативных
правовых актов XVI — XVIII вв.
* * *
Таможенное дело на Руси возникло как форма организации косвенного налогообложения, причем длительное время преимущественным объектом обложения являлись не внешние, а внутренние сделки купли-продажи. Это позволяло государственной казне получать дополнительные доходы. Хотя таможенное обложение появилось в Киевской Руси уже в XI в., а затем развивалось в княжествах удельной Руси, современным исследователям невозможно достоверно ответить на вопрос, кто и на каких правовых основаниях осуществлял эту властную деятельность.
Лишь в Московском государстве в середине XVI в. в результате государственных преобразований царя Ивана IV Грозного впервые оформился государственный механизм в современном понимании и началось становление государственной службы. Именно в то время была создана первая организационно-правовая модель осуществления государственно-властной деятельности в сфере таможенного дела — верная служба, осуществлявшаяся населением как одна из форм государственных повинностей. К ее несению привлекались лично свободные жители посадов, черносошные крестьяне, казачество.
Наиболее ответственные должности (таможенного головы, его товарища, ларечного) занимали представители купечества. Важнейшими признаками верной службы в таможнях являлись ее выборность (должностных лиц таможен избирали лично свободные жители посадов и черносошные крестьяне), срочный характер (осуществлялась в течение одного года), безвозмездность (служители таможен в тот период не получали жалованья). Более того, лицам, призванным на службу, запрещалось в период ее несения осуществлять свои промыслы. Из этого видно, что в Московском государстве таможенная верная служба являлась значительным обременением для ее служителей.
Большинство должностных лиц того периода имели статус таможенных целовальников. В Московском государстве отсутствовал единый акт учредительного характер, который бы определял особенности правового статуса этих дол-
жностных лиц и регламентировал бы порядок прохождения службы. Вместе с тем изучение нормативных правовых актов того периода, принимавшихся в смежных сферах регулирования, позволяет реконструировать многие составляющие этого статуса. Особенно важную информацию можно получить из крестоприводных грамот (своеобразного текста присяги на верность, подписываемого в момент вступления в должность). Так как завершалась эта процедура целованием креста, должностные лица того периода и получили название целовальников.
Сохранились крестоприводные грамоты XVII в., в которых содержалось обещание таможенных целовальников «сбирати его государева казну с великим радением, безо всякия хитрости», «кабатским и таможенным сбором самим нам не корыстоваться», «печатных мер не убав-ливать и не переменивать», «ни на каких людях лишних денег не сбирать и за своими промыслы и за торгом не ходить, а быть беспрестанно у таможенного и кабатского сбору» [2, с. 91].
В праве Московского государства впервые оформилась совокупность должностных злоупотреблений должностных лиц таможенного ведомства. Среди важнейших составов необходимо отметить «воровство» (присвоение казенных сумм), «хитрость» (занижение по согласованию с собственником товара его таможенной стоимости для уменьшения размера пошлин), «поноровку» (нарушение в интересах купцов правил ведения таможенных книг и сроков хранения товаров), «нерадение» (неисполнение или некачественное исполнение обязанностей) [12, с. 430—432].
Примечательно, что объективная сторона большинства из этих должностных правонарушений в значительной степени напоминает современные составы. По всем подозрениям в совершении указанных деяний в Московском государстве предписывалось в отношении виновных «сыски сыскивать накрепко, а кто доведется пытке, пытати».
При определении меры наказания учитывался размер причиненного государству материального ущерба, поэтому ответственность должностных лиц таможенного ведомства в большинстве случаев носила имущественный характер. В полном объеме систему наказаний той эпохи восстановить достаточно сложно, так как не существовало единого закона в данной сфере, и нормы охранительной направленности были рассредоточены по ряду документов — таможенным грамотам, наказам, памятям. В большинстве случаев при недополучении казной пошлин по
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2018
вине должностных лиц таможен указанные суммы взыскивались в двойном размере с личного имущества самих виновных служителей. Например, поступали в случае превышения сроков хранения товаров в таможенных амбарах по вине должностного лица либо при сознательном занижении таможенной стоимости товаров.
Наиболее подробно были урегулированы вопросы ответственности «головы со товарищи» (руководителя таможни и его заместителей). В наказе голове Архангельской таможни содержался запрет «торговать беспошлинно», «торговым людям насильство и обиды чинить», «пошлины имать не по Торговому уставу с убавкою», «таможенной пошлиной корыстоваться». Если же эти запреты нарушались, и об этом становилось известно, предписывалось: «Гостю со товарищи быть за то от Великого государя в опале и в наказании», и недобор «доправлен будет на нем, госте с товарищи, вдвое безо всякия пощады; да ему ж быть во всяком разорении» [11, с. 632].
В Московском государстве имела место и личная ответственность должностных лиц, которая выражалась в то время в возможности применения к ним телесных наказаний в виде битья батогами или кнутом. Это имело место, например, в тех случая, когда служитель допускал «бесчестье купеческое» (ругал или избивал купцов), требовал с них «поминков» (взяток), допускал казнокрадство. Привлечение к ответственности производилось в результате служебного расследования по челобитной пострадавших или доносу иных лиц. Другой ситуацией, когда применялось телесное наказание, было отсутствие у виновного необходимых материальных средств для возмещения причиненного государству ущерба.
В упомянутых выше случаях в действиях или бездействии должностных лиц присутствовала реальная вина, однако материальная ответственность таможенных целовальников могла наступать и при формальных нарушениях. Наиболее часто встречавшаяся ситуация — недобор таможенных пошлин по сравнению с определенной государством суммой.
При вступлении в должность служители таможни получали плановую цифру пошлин на год (оклад), за ее сбор они были лично и материально ответственны. «А ежели вашим нерадением в таможенных и кабацких сборах выявится против оклада недобор, надлежит его взыскать на целовальнике...» [15, л. 1—2] Эта цифра устанавливалась исходя из суммы пошлин, полученных за предыдущий год, причем она постоянно росла по принципу арифметической прогрессии путем
ежегодного добавления «наддачи» к ранее собранной сумме.
В том случае, если к концу года фактически собранная сумма пошлин была ниже запланированной, недостача могла быть взыскана с личного имущества служителей (целовальников и головы), а в случае его недостаточности — со всех жителей посада, которые выступали как субсидиарные должники по этому государственному обязательству. Вина посадских людей в этом случае была в том, что они избрали «негодных» целовальников, не справившихся со своими обязанностями. Лишь именной указ 1673 г. впервые допускал недобор таможенных сборов по сравнению с плановыми цифрами в случае непреодолимых обстоятельств, подтвержденных служебным расследованием [10].
Таким образом, привлечение на верную таможенную службу в Московском государстве являлось тяжелым бременем для посадских людей и купечества. Должностные лица таможен не получали жалованья, они не имели возможности во время исполнения служебных обязанностей вести свои промыслы и превращались в иждивенцев в собственном хозяйстве; кроме того, дополнительно они могли лишиться всего или части имущества. В обеспечении служебной дисциплины преобладало жесткое принуждение, постоянная угроза репрессии со стороны государства, а в перспективе и угроза божественного гнева — «клятвопреступники в аду раскаленные сковородки лижут», как говорилось в одной из крестоприводных грамот.
В конце правления Петра I началось внедрение новой организационно-правовой модели таможенной службы — штатной службы по вольному найму. Как говорилось в указе Петра I от 19 февраля 1724 г., «содержать таможенных служителей без жалованья опасно для таможенных сборов» [17, с. 28].
Кроме того, по мнению Н.В. Козловой, «кратковременность службы и незаинтересованность в ней посадских людей препятствовали созданию обученных кадров в такой области государственного хозяйства, которому правительство отводило все большую роль в денежных накоплениях» [1, с. 86].
Перевод укомплектования таможен на штатную основу позволял решить обе проблемы — и проблему предотвращения злоупотребления таможенными сборами вследствие недостаточной материальной обеспеченности, и проблему профессионального обучения кадров.
Характерными чертами новой модели службы явились: добровольность поступления, бес-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2018
срочность, кроме того, она носила возмездный характер — служителям выплачивалось жалованье, размер которого определялся штатным расписанием. Все эти моменты достаточно быстро сделали ее привлекательной для населения, в отличие от верной.
В 1725 — 1730 гг. были приняты штатные расписания для портовых таможен, а с начала 1730-х годов их начали принимать для сухопутных пограничных таможен. На новых организационно-правовых основаниях укомплектовывались таможни, производившие обложение сделок внешней торговли, однако еще до конца 1753 г. параллельно функционировали внутренние таможни, осуществлявшие обложение сделок внутренней торговли и укомплектовывавшиеся на основе верной службы.
Такая двойственность существовала до таможенной реформы П.И. Шувалова 1753 — 1757 гг., в результате которой произошло окончательное размежевание налоговой и таможенной служб и таможенное дело окончательно было переориентировано на регулирование внешнеэкономической деятельности.
Появление штатной службы имело революционное значение для таможенной системы, штат которой со 157 человек в 1725 г. к 1801 г. возрос до 3 тыс. человек [14, л. 12—31] (среди них лишь немногим больше тысячи были должностными лицами, осуществлявшими таможенное обложение, остальные были вспомогательным персоналом).
В соответствии с указом Правительствующего Сената от 15 февраля 1724 г. [5] впервые было приказано публиковать «листы» о найме служителей в таможни с показанием вакансий и положенного жалованья по должностям. Переход к новым организационным основаниям укомплектования таможен поставил проблему подбора кадров — нанимателя интересовали происхождение, уровень квалификации, моральные и деловые качества соискателей. К несению службы привлекались только выходцы из свободных слоев населения — разорившиеся купцы, мещане, отставные военные. Помимо этого, на должности канцеляристов активно привлекались «приказные люди» — отставленные от другой службы чиновники.
Хотя на службу по найму могли поступать любые лично свободные и грамотные люди, государство относилось к их благонадежности с большим подозрением. Сохранился документ, в котором отмечалось, что при «Санкт-Петербургском порте от вольных людей таможенных служителей происходят многие непотребства» [6]. Вследствие этого с лиц, впервые поступавших на
службу, стали требовать «поруку» — рекомендацию от чиновника либо состоятельного и уважаемого жителя, который выступал в случае необходимости в качестве субсидиарного должника. При зачислении на отдельные должности приоритетом пользовались назначенные к отставке из гвардии нижние чины.
В правление Петра I впервые в российской истории была начата планомерная борьба с коррупцией, одним из мер противодействия ей был перевод основных звеньев государственного аппарата на жалованье. В именном указе 1714 г. говорилось: «Запрещается всем чинам, которые к делам приставлены ... посулов казенных и с народу сбираемых денег брать. кроме жалованья» [7, с. 136].
В сенатском указе 1720 г. дополнительно закреплялись меры наказания для взяточников — «а кто дерзнет сие учинить, то весьма жестоко на теле наказан будет, всего имения лишен, шельмован и из числа добрых людей извержен или и смертью казнен будет» [9, с. 194].
Эти указы положили начало формированию российского антикоррупционного законодательства. Все лица, поступавшие на любую службу — духовную, военную, гражданскую, политическую, должны были «руки прикладывать, чтобы впредь никто нигде неведением не отговаривался, и те подписки прислать и впредь присылать в Сенат». В соответствии с общей процедурой должностные лица таможенного ведомства в XVIII в., поступая на службу, также приносили присягу и знакомились с указами 1714 и 1720 гг.
В XVIII в. активно принимались акты регламентирующего характера для всех сфер государственного управления, включая таможенное дело. Нарушение должностными лицами установленных процедур в XVIII в. стало новым основанием для привлечения их к ответственности. Наиболее подробно были регламентированы таможенные процедуры в сфере морской внешней торговли, что нашло закрепление в Морских регламентах.
Морской регламент 1724 г. предписывал с таможенников, виновных в задержке погрузки или выгрузки товаров, взыскивать штраф [4, с. 238].
В Морском регламенте 1731 г. эта норма нашла свое дальнейшее развитие: ст. 16 устанавливала срок подготовки оформительских документов таможней в два часа с момента завершения погрузки или выгрузки. «А ежели таможенные служители «мешкотню» (задержку) учинят» на большее время, предписывалось «чинить жестокое истязание, по вине глядя», дополнитель-
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2018
но за каждый час просрочки с виновных взыскивался штраф в размере 10 руб. [3, с. 416].
Статья 18 этого же регламента устанавливала санкции для досмотрщиков, допустивших разгрузку судна в неустановленное время — их предписывалось «наказывать на теле».
Служители при должностных нарушениях привлекались также к материальной ответственности. Например, ст. 21 предусматривала для цолнера таможни возможность при сомнениях в правильности нагрузки судна потребовать выгрузки товаров и их перепроверки. Но если его сомнения не подтверждались и судно было нагружено именно теми товарами и в заявленном объеме, новая погрузка производилась за счет личных средств должностного лица таможни [3, с. 417].
Морской регламент 1731 г. впервые содержал отдельную главу «О таможенных служителях», закреплявшую особенности их статуса.
Статья 83, посвященная взаимоотношениям должностных лиц с купцами и капитанами судов, предписывала таможенникам в процессе таможенного оформления «никакой обиды» не показывать, «непристойными словами» никого не бесчестить, «побои не чинить». Виновных в нарушении норм профессиональной этики предписывалось «по изобличению вины жестоко наказывать» [3, с. 441].
Статья 84, посвященная служебным упущениям, предписывала все недополученные казной средства «взыскивать неослабно» с их личных средств.
Дальнейшее развитие институт ответственности должностных лиц получил в первом акте учредительного характера для таможенной системы — Таможенном уставе 1755 г. В нем появилась новая норма, посвященная незаконному возвращению таможенными управителями конфискованных за неуплату пошлин товаров их собственникам. За такое деяние предписывалось товары отобрать в казну вторично, а неуплаченные пошлины в двойном размере взыскать с виновного должностного лица. Так как большинство должностей управителей занимали дворяне, телесные наказания за данное деяние не предусматривались [18, с. 470—471].
В практической деятельности штатные таможенники подчинялись должностным инструкциям, которые, в отсутствие единого закона в данной сфере, закрепляли основы правового статуса отдельных категорий должностных лиц. Однако, хотя права и обязанности служителей в инструкциях были отражены достаточно полно, вопросы
ответственности регламентировались фрагментарно, а меры наказания не были определены.
В частности, в одной из должностных инструкций 1743 г. говорилось: «Ежели слабо и непорядочно поступать станешь, не по царским указам купцам и корабельщикам какие отягощения чинить будешь, то без всякого помилования жестоко наказан будешь» [13, л. 26], но каким именно образом и в каких пределах инструкция не оговаривала.
В XVIII в. при отсутствии других источников материального обеспечения важнейшим преимуществом государственной службы являлось жалованье. Этот факт осознавался и на государственном уровне. В одной из должностных инструкций 1764 г. говорилось: «За труды вам с купцов ничего не брать ни под каким видом, во взяток ничего не требовать, потому что все вы довольны из казны Ее Императорского Величества, получаете жалованье, а сверх того, если ревностно и прилежно в сей должности поступать будете, то обнадежитесь за то высочайшей милости» [14, л. 133].
Поэтому дисциплинарная ответственность должностных лиц таможенного ведомства имела преимущественно материальный характер и выражалась в удержании государством части жалованья; основанием для этого были должностные упущения, опоздания, прогулы.
Сохранилась информация об одном из дисциплинарных проступков того времени. Он явился следствием конфликта между директором Кронштадтской портовой таможни Ванглером и унтер-цолнером той же таможни Краузолдом, выразившемся в неповиновении унтер-цолнера распоряжениям директора и использовании казенного шлюпа в личных целях. В результате унтер-цолнер был лишен жалованья за один месяц; кроме того, ему было указано, чтобы «впредь он такого не творил под опасением отрешения от той таможни» [16, с. 115—116].
Более серьезные должностные нарушения наказывались по суду, что видно из сохранившегося указа в отношении досмотрщика Ивана Перешивихина, передававшегося под юрисдикцию губернского суда за «бесчестье купечье» и наказанного за это кнутом [13, л. 150].
Таким образом, в условиях Московского государства и на первом этапе истории Российской империи активно происходило становление административного права как отрасли, регламентирующей общественные отношения в сфере государственного управления. В это время происходит оформление большинства его институтов, и в том числе института ответственности должностных
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2018
лиц. Уже в тех условиях законодатель осознавал особенности правового статуса должностных лиц, связанных с обладанием ими властных полномочий в сфере государственного управления.
Вместе с тем сама концепция государственной службы в тот период была еще очень несовершенна. Это выразилось в том, что очень незначительная часть населения имела доступ к ней, причем возможность занимать руководящие должности принадлежала еще более узкой социальной группе. Кроме того, исполнение должностей в сфере государственного управления долгое время осуществлялось как повинность, без уплаты денежного вознаграждения, что делало ее крайне непривлекательной для населения.
Практика привлечения к службе сверхштатных служителей («неверстанных подьячих»), кормившихся с населения, привела в Московском государстве к зарождению коррупции в государственной службе. Уже в то время делали первые попытки борьбы с ней, однако первоначально боролись не с тем, что должностные лица брали взятки, а с тем, что брали «не по чину». Верная служба в таможнях, осуществлявшаяся на безвозмездной основе, также всегда несла в себе угрозу коррупции.
Для становления регулярной государственной службы на штатной основе важнейшее значение имели преобразования Петра I. В XVIII в. начали приниматься нормативные правовые акты, определявшие основы правового статуса должностных лиц в различных сферах государственного управления, в том числе в сфере государственного регулирования внешней торговли. Неотъемлемой составляющей этого статуса уже в то время являлась юридическая ответственность должностных лиц.
Библиографический список
1. Козлова Н.В. Российский абсолютизм и купечество в XVIII в. (20 — 60-е гг.). М.: Археографический центр, 1999. 381 с.
2. Крестоприводная запись для выборных таможенных и кабацких голов (Углич, 1653 г.) // Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи археографической экспедицией императорской академии наук. Т. 4. СПб.: Тип. II Отд. Собственной Его Императорского Величества канцелярии, 1838. С. 90—92.
3. Морской пошлинный регламент или устав. 31 марта 1731 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. VIII. № 5733. С. 409—446.
4. Морской торговый регламент и устав, принят 31 января 1724 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. VII. № 4451. С. 233—241.
5. Об истребовании из магистрата купеческого звания людей для сбору пошлин в портах и о вызове на предбудущее время вольноопределяющихся для определения в таможни к означенным должностям: Указ Правительствующего Сената от 15 февраля 1724 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. VII. № 4477. С. 265.
6. Об определении в Санкт-Петербургскому порту в таможенные служители назначенных к отставке из гвардии нижних чинов: Указ Высокого Сената от 14 марта 1726 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. VII. № 4856. С. 588.
7. О воспрещении взяток и посулов и о наказании за оное: Именной указ от 24 декабря 1714 г. // ПСЗ. Собр. 1. T.V. № 2871. С. 136.
8. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ (в ред. от 03.08.2018 г. № 337-ф3) // СПС «Консультант Плюс»
9. О наказании за взятки и лихоимства: Указ Правительствующего Сената от 21 мая 1720 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. VI. № 3586. С. 194.
10. О невзыскании на головах, целовальниках и мирских людях кабацких и таможенных недоимок: Именной указ с боярским приговором от 7 августа 1673 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. I. № 555. С. 942-943.
11. О сборе таможенных пошлин в городе Архангельске: Наказ таможенным головам от мая 1699 г. [б/д] // ПСЗ. Собр. 1. Т. III. №. 1687. С. 615-632.
12. Раздорский А.И. «Воровство», «хитрость» и «нерадение» при сборе таможенных и кабацких доходов в XVII в. (на примере службы Курских, Белгородских, Вяземских и Можайских голов и целовальников) // Русь, Россия. Средневековье и Новое время. 2015. № 4. С. 428—435.
13. Российский государственный архив древних актов (далее — РГАДА). Ф. 19 (разряд XIX). Финансы. Отдел фондов верховного управления. Оп. 1. Д. 241. Л. 169.
14. РГАДА. Ф. 397. Комиссия о коммерции и пошлинах. Оп. 1. Д. 556. Л. 334 л.
15. Там же. Ф. 829. Таможни и кружечные дворы. Оп. 1. Д. 249. 4 л.
16. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 138. Оп. 6. Д. 27. Указы Коммерц-коллегии, главного комиссариата, медицинской конторы за 1753 г. 661 л.
17. Таможенная служба Санкт-Петербурга (1703 — 2003 гг.) / Сост. И.И. Мушкет, Н.С. Ниж-ник, Н.В. Симонова; Под ред. В.И. Вьюнова. СПб.: Сатис, 2003. 335 с.
18. Таможенный устав, 1 декабря 1755 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. XIV. № 10 486. С. 462—484.
ЗАКОН И ПРАВО • 11-2018
