CC BY
78
УДК 378.1.351.7 ББК 74.03(2)
«СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПЕДАГОГИЧЕСКИМ ОБРАЗОВАНИЕМ В РОССИИ В XVIII - НАЧАЛЕ XX ВЕКА» (по результатам научного исследования)
I М.А. Гончаров
22
Аннотация. Статья посвящена результатам диссертационного исследования, в котором впервые в российской педагогической науке был прослежен и проанализирован целостный процесс становления и развития государственно-общественного управления педагогическим образованием в России в XVIII - начале XX века; раскрыто содержание понятия «государственно-общественное управление педагогическим образованием»; выявлены и охарактеризованы периоды становления и развития государственно-общественного управления педагогическим образованием (коллегиальный, комиссиональный, министерский, земский); определены тенденции развития педагогического образования и государственно-общественного управления им (становление, централизация, демократизация, интенсификация, дифференциация, интернационализация); исследованы этапы становление нормативно-правовых основ организации и управления педагогическим (учительским) образованием в контексте формирования российской государственности; охарактеризованы продуктивные формы сотрудничества государства и общества в управлении педагогическим образованием. Проведенное исследование значительного исторического периода убедительно доказывает, что развитие государственного управления педагогическим образованием будет наиболее эффективным в случае обеспечения самого широкого участия общественности в этом процессе.
Ключевые слова: государственно-общественное управление, государственно-общественным управлением педагогическим образованием, попечительство, общественное участие, меценатство, земство, Министерство народного просвещения, Священный Синод, Ведомства учреждений императрицы Марии Федоровны.
THE FORMATION AND DEVELOPMENT OF STATE-PUBLIC MANAGEMENT OF PEDAGOGICAL EDUCATION IN RUSSIA IN THE XVIII - EARLY XX CENTURY (according to the results of scientific research)
I M.A. Goncharov
Abstract. The article is devoted to the results of dissertation study in which for the first time in the Russian pedagogical science complete process of formation and development of state and public management of pedagogical education in Russia in the XVIII - the beginning of the XX century was tracked and analyzed; the content of the concept «state and public management of pedagogical education» is revealed; the periods of formation and development of state and public management of pedagogical education are disclosed and characterized (joint, commissioned, ministerial, territorial); tendencies of development of pedagogical education and state and public management are defined by it (establishment, centralization, democratization, intensification, differentiation, internationalization); stages of formation of standard and legal bases of the organization and management of pedagogical (teacher's) education in the context of formation of the Russian statehood are investigated; productive forms of cooperation of the state and society in management of pedagogical education are characterized. The conducted research of the considerable historical period convincingly proves that development of public administration by pedagogical education will be the most effective in case of ensuring the broadest participation of the public in this process.
Keywords: state and public administration, public management, teacher education, guardianship, community involvement, philanthropy, the Council, the Ministry of national education, the Holy Synod, the Department of institutions of Empress Maria Fedorovna.
23
Система российского образования в разные периоды своего развития характеризовалась богатой палитрой инноваций. В современную эпоху наиболее широко и глубоко разрабатываются модели перехода от государственно-административной к государственно-общественной системе управления образованием. Необходимость модификации системы управления образованием, а
именно, придания ему государственно-общественного, а затем — общественно-государственного характера, обусловлена изменением, с одной стороны, парадигмы социального управления, а с другой — парадигмы образования. Новые направления основаны на принципах гуманизации и демократизации отношений между участниками управленческих процессов и на значительном повы-
шении роли общественных институций. Трансформация систем государственно-общественного и общественно-государственного управления связана также с этапами демократического процесса в стране и является фактором ее движения к открытому обществу.
Особые место и роль в модернизации системы образования в современной России отведены педагогическому образованию. Во-первых, потому, что процесс перестройки образования происходит в тесной взаимосвязи с подготовкой педагогических кадров, а стало быть, преподаватели и студенты педагогических вузов являются одновременно разработчиками и исполнителями основных задач модернизации [1, с. 20]. Другими словами, именно педагогические вузы являются сегодня теми центрами, где анализируется, проектируется и одновременно апробируется новое знание о качестве современного образования. Во-вторых, важную роль в создании новой модели непрерывного профессионального образования пе-24 дагогических кадров играет «Проект Концепции поддержки развития педагогического образования» (12.01. 2014). Цель Концепции состоит в повышении качества подготовки педагогических кадров и приведении системы педагогического образования в соответствие с требованиями профессионального стандарта педагога и ФГОС общего образования. Одной из задач концепции является создание системы профессионально-общественной аккредитации программ, что отражает историческое значение влияние общественных сил на реформирование педагогического образования в современной России [2].
В-третьих, в качестве базовых принципов функционирования современного образования Национальная доктрина образования в Российской Федерации до 2025 г. определяет историческую преемственность поколений, формирование бережного отношения к историческому и культурному наследию. Осознание приоритетной роли педагога в этом процессе должно повысить внимание общества к подготовке учителя и стимулировать научный поиск на определение оптимальных путей развития педагогического образования через сочетание отечественных традиций и новых тенденций общественной жизни [3, с. 9].
Для обеспечения эффективного взаимодействия государства и общества в осуществлении модернизации педагогического образования необходим научно-обоснованный подход, опирающийся на всесторонний анализ и прогнозирование ее результатов, ибо Российская Федерация унаследовала систему подготовки педагогических кадров, а вместе с ней комплекс проблем и способов их решения, складывающихся на разных этапах развития российской государственности. В настоящее время сформировались историко-культурные и социально-политические условия для организации исследования по проблеме государственно-общественного управления образованием: отказ от идеологических догм, переход на научные позиции при анализе истории развития отечественного педагогического образования, качественно новая нормативно-правовая база, регулирующая общественные отношения в области педагогического образования, наличие политиче-
ской воли по вопросу модернизации управления педагогическим образованием в нашей стране. В этой связи большое значение приобретает теоретическое осмысление исторического опыта реформирования отечественного педагогического образования, изучение взаимоотношений властных структур и общественности в развитии образовательной сферы жизни общества.
В рефлексии процессов становления и развития государственно-общественного управления педагогическим образованием особый интерес представляет период XVIII — начала XX века. Выбор столь значительного в хронологическом отношении периода времени обусловлен необходимостью показать целостный процесс становления государственно-общественного управления педагогическим образованием в России и его развития в виде обозначившихся и проявивших себя в нем форм взаимодействия государства и общества.
Систематического и последовательного анализа становления и развития государственно-общественного управления педагогическим образованием в России в XVIII — начале XX века в современной педагогической науке в целостном виде не предпринималось. В историко-педагогиче-ских исследованиях не раскрывались такие важные вопросы, как предпосылки организации учительской службы, вопросы зарождения учительского дела и управления им в России XVII—XVШ веков, становления государственно-общественного управления в сфере педагогического образования в дореволюционный период, взаимоотношения государства и общества в области управ-
ления педагогическим образованием России в исследуемый период.
Отсутствие целостной научной трактовки становления и развития государственно-общественного управления педагогическим образованием в рассматриваемый исторический период и определило проблему нашего исследования, которую можно сформулировать в виде вопроса: каковы историко-культурные, организационно-правовые, научно-педагогические условия становления и функционирования государственно-общественного управления педагогическим образованием в России в XVIII — начале XX века? Целью нашего исследования являлась характеристика процесса становления и развития государственно-общественного управления педагогическим образованием в России в XVIII — начале XX века. Основными задачами исследования: раскрыть содержание понятия «государственно-общественное управление педагогическим образованием»; выявить периоды становления и развития государственно-общественного управления педагогическим образованием в 25 России на протяжении XVIII — начала ХХ века и охарактеризовать их; определить основные тенденции развития педагогического образования и государственно-общественного управления им в России в исследуемый период; проследить этапы становление нормативно-правовых основ организации и управления педагогическим (учительским) образованием в контексте формирования российской государственности; охарактеризовать продуктивные формы сотрудничества государства и общества в управлении педагогическим образованием в России в исследуемый период.
26
Исследование показало, что до второй половины XIX века термин «государственно-общественное управление» в нормативно-правовых документах и научных текстах не использовался. В исследованиях XIX века начали появляться понятия «общественное управление», «общественно-государственное управление», «государственно-общественное управление». В советский период (1920—1980) термин «государственно-общественное управление образованием» не употреблялся, а общественное управление педагогическим образованием осуществлялось в деятельности партийных, профсоюзных, комсомольских органов, в организации шефства общественных объединений и творческих союзов, а также в наставничестве. Сами понятия «попечительство», «общественное участие» в документообороте этого периода отсутствуют. Поэтому в исследовании была предложена авторская трактовка понятия «государственно-общественным управлением педагогическим образованием». Так, под ним понимается взаимодействие государственных, профессиональных и общественных органов управления, в ходе которого происходит разработка, принятие и исполнение управленческих решений, касающихся функционирования, контроля и развития сферы педагогического образования. В основе этого взаимодействия лежит механизм функционирования общественного участия в управлении педагогическим образованием, который опирается на принципы доступности, четкого распределения полномочий и сфер ответственности всех субъектов управления, паритетного участия властей и работодателей
в создании общественных институтов, социального партнерства и сотрудничества, непрерывности и многоуров-невости профессионального педагогического образования, перехода к договорным формам трудоустройства (целевой набор, контрактные соглашения, образовательные кредиты и др.).
Становление и развитие истори-ко-педагогического явления «государственно-общественное управление педагогическим образованием» прошло длинный путь от создания государственно-общественных органов — Приказ общественного призрения и Комиссии народных училищ Российской империи — до появления земских органов самоуправления и впоследствии «Проекта общественно-государственного управления учебными заведениями в России (1916). Процесс развития государственно-общественного управления педагогическим образованием в указанный период прошел следующие периоды: коллегиальный (первая половина XVIII века) — создание коллегий (1717), сформированных по функциональному признаку, и появление специальных учреждений, ответственных за управление учебными заведениями, — Герольдмейстерской конторы (1722) и Академии наук (1724); комиссиональный (вторая половина XVIII — начало XIX века) — появление специальных комиссий по реформированию механизмов управления Российской империей (Комиссии для разработки проекта «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (1766) и Комиссии об учреждении народных училищ (1782)) для формирования общих принципов управления образованием, носящих «государ-
ственный характер управления, с сохранением общественного влияния»; министерский (в течение XIX века) — создание Министерства народного просвещения (1802) и утверждение принципа управления образованием — учебно-административное разделение территорий (до 1917). Государственно-общественное управление педагогическим образованием проявляется в доминирующей роли государственных органов управления (до 1864 г.) педагогическим образованием (МНП, Священного синода, Ведомства учреждений имп. Марии) и земства, частной и общественной инициативы (после 1864 г.); земский при регламентирующей роли государства (конец XIX — начало XX века), характеризующийся возрастанием противостояния государственных структур и общественных организаций по линии «административный контроль — общественная инициатива».
В исследование выявлены исторические предпосылки становления педагогического образования и последующего управления им, которые сформировались в Российском государстве еще в XI—XV веках: принятие христианства, образование централизованного государства, введение алфавита, распространение грамотности, появление ученичества и зарождение новой социальной группы — учителей. Социально-культурные предпосылки, повлиявшие на развитие учительского дела и управления им в XVI—XVII веках, были следующие: активизация просветительской деятельности Русской православной церкви; открытие учебных заведений повышенного типа, готовивших к «ремеслу учительства» в
Москве; формирование учительства как особой социально-профессиональной группы; создание первых учебных пособий в виде рекомендательно-наставительных сочинений. Социально-педагогическими предпосылками, повлиявшими на станов -ление управления педагогическим образованием в XVIII столетии, явились: сложившаяся система светской школы; создание первой научной терминологии на русском языке; появление условий для разностороннего обучения; создание профессиональной базы для подготовки учителей — Московский университет, Педагогическая семинария, Учительский институт, Новгородская учительская семинария, где были заложены принципы учительской подготовки и, наконец, выработана «привычка учиться», что стало важной частью жизни дворянского общества.
Основными тенденциями развития педагогического образования и государственно-общественного управления им в России в XVIII — начале XX века явились 1) становление отечественного светского образования (в 27 течение XVIII века); 2) централизация функций управления (планирование, организация, руководство, контроль) педагогическим образованием со стороны государственной власти (первая половина XIX века);
3) демократизация в организации и управлении педагогическим образованием, наметившаяся вследствие политических и социокультурных изменений в стране в 60-х гг. XIX века;
4) интенсификация и последующая дифференциация педагогических заведений, находящихся под управлением Священного синода и Ведомства учреждений имп. Марии (в тече-
28
ние всего XIX в.); 5) интернационализация педагогического образования и появление управленческих кадров из инородцев (конец XIX — начало XX века).
Важную роль в регламентации сферы педагогического образования и учительской службы в целом сыграла нормативно-правовая база, которая была неотделима от формирования российской государственности, что прослеживается в следующих этапах: 1) создание единого Русского государства и решения Стоглавого собора (ИУ—КУГ века), где впервые были затронуты вопросы учительской службы; 2) зарождение Российской империи и появление «Духовного регламента» (1721), определившего учительство как службу со своими «регулами» и должностными обязанностями; 3) утверждение абсолютной монархии и создание «Устава народных училищ в Российской империи» (1786), который явился основанием для становления педагогического образования в России (конец XVIII века); 4) создание единых органов управления российским государством — министерств (Министерства народного просвещения, специального органа управления сферой образования) — и начало формирования нормативно-правовой базы педагогического образования: «О статусе учительской гимназии» (1803), «Устав Главного педагогического института (1817); 5) усиление централизации управления государством и появление «Устава гимназии и училищ уездных и приходских...» (1828), «Положения об учебных округах Министерства народного просвещения» (1835), согласно которым управление педагогическим образованием изымалось из ве-
дения университетов и передавалось в руки попечителей учебных округов;
6) социально-политические реформы (1861) способствовали зарождению государственно-общественных органов управления педагогическим образованием, а появление «Положения о начальных народных училищах» (1864), «Положения о приготовлении учителей для гимназий и прогимназий» (1865), «Инструкции о порядке управления учительскими институтами» (1876) определили функционал контролирующих органов, обязанности директора, преподавателей, педагогического совета и др.;
7) социально-экономическое развитие России (конца XIX — начала XX века) определило новые социальные потребности в общем и педагогическом образовании и передало подготовку учителя в сферу земства и частных лиц, роль государства ограничивалась лишь контролем за содержанием педагогического образования, а «Положение о попечительских, педагогических советах и других коллегиальных органах» (1908) изменило функции управления педагогическими учреждениями — планирование, организация, финансирование передавались на уровень местных органов самоуправления (земские губернские и уездные советы и др.), за государством оставался политический контроль за этими учреждениями.
Особую роль в повышении престижа профессии учителя сыграла «Табель о рангах» — закон о порядке государственной службы в Российской империи. Согласно ему, лица, выбравшие карьеру учителя гимназий и уездных училищ, получали личное дворянство и возможность продолжения карьеры в университете, где со
временем могли получить дворянство потомственное. Введение учительского чина в «Табель» (1803) явилось весьма продуманным элементом управления педагогическим образованием.
Становление отечественной частной и общественной инициативы как элемента государственно-общественного управления педагогическим образованием имело в своей основе следующие условия: историко-культурные (благотворительность как социальный признак «достаточного человека» в глазах общества, православные основы и морально-нравственные ценности попечительской деятельности, попечительство императорского дома и др.); организационно-правовые (социальное стимулирование благотворительности, либеральное налоговое законодательство, организация благотворительных обществ и сообществ, общественно-государственный характер управления образованием и др.); научно-педагогические (появление термина «управление» (М.М. Сперанский), развитие теории управления как отрасли педагогической науки (К.Д. Ушинский, Н.И. Пирогов, Н.А. Корф), разработка теории организации школьного дела и выявление законов управления во всех звеньях системы народного образования (Н.Н. Иорданский)). Важнейшей формой участия частно-общественной инициативы в управлении педагогическим образованием являлось попечительство, имевшее два направления: учебно-административное (попечитель учебного округа и его аппарат, назначаемые МНП) и общественно-государственное (попечители учебных заведений, попечительские советы учебных заведений, избираемые с согласия МНП и общественных сил
(напр. К.Д. Ушинский (1861), Н.И. Пирогов (1862), Х. Мейен (1862), М.О. Ко-сицкий (1869)).
Особое место в попечительской деятельности имела деятельность императорского дома (организация Варшавской, Константиновской, Ворон-цовской гимназий (имевших педагогические классы), покровительство Киевскому, Юрьевскому (Дерптскому), Казанскому университетам (во всех существовали кафедры педагогики), Санкт-Петербургскому Педагогическому институту — от полного содержания до выплат стипендий и премий).
Широкий спектр рассмотренных вопросов позволяет выделить несколько направлений и форм общественного участия в управлении российским педагогическим образованием середины XVIII — начала XX века и отметить, что российскую педагогическую школу создало не правительство, а общественность:
• во-первых, участие общественных сил, ученых и педагогов в обсуждении проблем и проектов общего и педагогического образования, которое происходило в периодической печати (Н.И. Новиков и его журнал «Трутень», А.Ф. Бестужев «О воспитании», И.П. Пнин «Опыт о просвещении относительно России», А.С. Хомяков «Об общественном воспитании в России», К.Д. Ушинский «Проект учительской семинарии (1861), Н.И. Пирогов «Проект учительской семинарии» (1862) и др.);
• во-вторых, участие представителей частной и общественной инициативы в различных государственных комиссиях по реорганизации и реформировании народного образования в целом и педагогического в частности (общественное обсуждение
29
проекта «Наказа» (1767), Комиссия об унификации уставов А.А. Перовский, С.Г. Строганов и А.К. Шторх, обсуждение «Проекта общего устройства народных училищ» (1864) в России и за рубежом и др.);
• в-третьих, деятельность земских органов самоуправления и частной инициативы и земств в деле организации и управлении педагогическими заведениями (женская учительская школа П.П. Максимовича, Поливановская семинария в Москве, ун-т А.Л. Шанявского, ин-ты С.Д. Шереметьева, П.Г. Шелапутина, А.Ф. Ма-линина и др.);
• в-четвертых, создание педагогических обществ, союзов, сообществ по организации подготовки и переподготовки учительских кадров; проведение педагогических курсов и съездов (Московское училище-общество воспитательниц учительниц (Е.И. Мамонтова, Е.И. Юргенсон), Общество поощрения женского педагогического образования (П.А. Муха-нова), Педагогическое общество взаи-
„_ мопомощи (П.И. Губонин), педагоги-
30 ческие курсы (Д.И. Тихомиров), Педагогическое общество (1869), профессиональная организация «профсоюз» Лига образования (1895) и др.).
Опыт государственно-общественного управления педагогическими образованием позволяет сделать вывод, о том, что национальные особенности и традиции Российского государства указывают на необходимость совершенствования государственной системы управления, которая в условиях многонациональной и огромной страны позволяет сохранить ее целостность и единое образовательное пространство. Кроме того, на основе проведенного исследования можно четко
проследить наиболее сильные стороны участия государства в этом процессе: развитие материально-технической базы педагогического образования и его финансирования, использование имеющихся ресурсов для решения задач его совершенствования. Однако наряду с положительными сторонами управления педагогическим образованием прослеживаются и его серьезные недостатки: авторитаризм и бюрократизм в принятии и исполнении решений, давление на общественную инициативу, неприятие позиций меньшинства и др. Для сдерживания этих негативных проявлений огромную роль играет включение общественных сил в управление педагогическим образованием.
Проведенное исследование значительного исторического периода убедительно доказало, что развитие государственного управления педагогическим образованием будет наиболее эффективным, если обеспечено самое широкое участие общественности в этом процессе. Ярким примером могут служить периоды конца XVIII и конца XIX века, когда совместная деятельность государства и частно-общественной инициативы по управлению педагогическим образованием привела не только к количественным, но и к качественным изменениям. Этому способствовало широкое участие общественности в управлении педагогическим образованием, в обсуждении и принятии решений, поощрении этой частной инициативы. Однако недостаточные ресурсы и возможности финансирования развития педагогического образования и управления им значительно ослабляют роль общественности в этом процессе.
Изученные историко-архивные материалы дают возможность утверждать, что в процессе управления педагогическим образованием необходимо учитывать не только индивидуальные потребности обучающихся, но и потребности общества. Поэтому на всех исторических этапах предпринимались попытки найти такую модель управления и организации педагогическим образованием, при которой в условиях России возможна взаимосвязь стандартизации и вариативности. Это, прежде всего, проявляется в том, что государство, выражая интересы общества, признает в качестве обязательного определенный уровень образования, так называемый стандарт. В этом случае появляются реальные возможности для дифференциации образования, его вариативности.
Полученные выводы исследования делают особый акцент на том, что во взаимоотношениях государства и общественности в области управления педагогическим образованием невозможна строгая регламентация и единообразие. Различные формы сотрудничества могут оформляться в процессе совместной деятельности и в интересах не только общественности, но и государства.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Заир-Бек, Е. Подготовка специалистов в области образования к участию и использованию международных программ оценки качества образования для всех: национальное видение. Рекомендации по резуль-
татам научных исследований [Текст] / Е. Заир-Бек, А. Тряпицына ; под ред. действительного члена РАО, д-ра физ.-мат. наук, проф. Г.А. Бордовского. - СПб. : Изд-во РГПУ им. А.И. Герцена, 2006. - 63 с.
2. Семенов, А.Л. Проект Концепции поддержки развития педагогического образования [Электронный ресурс] / А.Л. Семенов. - URL: http://www.mpgu.edu/documen ts/concepciya-podderzhki-ped-obrazova niya.pdf (дата обращения: 15.04.2014).
3. Болотов, В.А. Теория и практика реформирования педагогического образования в России в условиях социальных перемен [Текст] / В.А. Болотов : автореф. дис. ... д-ра пед. наук: 13.00.08. - СПб., 2001. - 48 с.
REFERENCES
1. Zair-Bek E., Trjapicyna A. Podgotovka spe-cialistov v oblasti obrazovanija k uchastiju i ispol'zovaniju mezhdunarodnyh programm ocenki kachestva obrazovanija dlja vseh: nacional'noe videnie [Training of specialists in the field of education for participation in the international programmes to assess the quality of education for all: national vision. Recommendations based on the results of scientific research], Rekomendacii po rezul'tatam nauchnyh issledovanij / pod red. dejstvitel'nogo chlena RAO, d-ra fiz.-mat. nauk, prof. G.A. Bordovskogo, SPb., Izd-vo RGPU im. A.I. Gercena, 2006, 63 p. 3]
2. Semenov A.L. Proekt Koncepcii podderzhki razvitija pedagogicheskogo obrazovanija [The draft Concept for the support of pedagogical education], URL: http://www.mpgu.edu/doc-uments/ concepciya-podderzhki-ped-obrazo vaniya.pdf (data obrashhenija: 15.04.2014).
3. Bolotov V.A. Teorija i praktika reformirovanija pedagogicheskogo ob-razovanija v Rossii v us-lovijah social'nyh peremen [The theory and practice of reforming pedagogical education in Russia within social changes]: avtoref. dis. . d-ra ped. nauk: 13.00.08, SPb., 2001, 48 p.
Гончаров Михаил Анатольевич, кандидат педагогических наук, доцент, зам. зав. кафедрой педагогики Московского педагогического государственного университета, rust20@yandex.ru Goncharov M.A., PhD in Pedagogy, Associate Professor, Deputy Chairperson, Pedagogy Department, Moscow State Pedagogical University, rust20@yandex.ru
