CC BY
217
Е.А. ПЕРМИНОВА
СРЕДНЕСРОЧНОЕ ФИНАНСОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В РЕГИОНЕ
Международная практика доказала успешность бюджетирования, ориентированного на результаты, и комплексного среднесрочного планирования расходов как двух основных концептуальных и практических подходов к повышению эффективности бюджетных расходов с точки зрения достижения целей государственной политики.
Суть первого подхода - бюджетирования, ориентированного на результаты, - заключается в переходе от затратного метода, основанного на принципе «от достигнутого», к более прогрессивному методу планирования бюджета, где акцент переносится с контроля над целевым использованием бюджетных средств (т.е. в соответствии с утвержденным планом) на ожидаемые и фактические результаты предоставления бюджетных услуг.
Второй подход - комплексное среднесрочное планирование расходов -обеспечивает интеграцию среднесрочного бюджетного планирования с годовым бюджетным циклом, благодаря чему существенно возрастает предсказуемость бюджетного финансирования субъектов планирования и в конечном счете создается экономическая основа для реализации целей средне- и долгосрочной социально-экономической политики.
Именно среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты, является основой Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».
В целом реформирование бюджетного процесса предлагалось осуществить по следующим направлениям: реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета; выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств; совершенствование среднесрочного финансового планирования; совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования; упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.
В рамках первого направления предусматривалось приближение бюджетной классификации Российской Федерации к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам*.
Второе и третье направления должны обеспечить повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.
Четвертое - основное - направление предполагало формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюд-
* Правительство одобрило Концепцию реформирования бюджетного процесса. Ьійр://\м«\«.соп8иІ-tant.ru/telegraph/196797.html.
жетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.
Пятое направление предполагало совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 марта 2005 г. № 118 вводится этапность среднесрочного планирования. Первый этап - одобрение основных направлений налоговой и таможенной политики, основных показателей сводного финансового баланса РФ, сценарных условий (в том числе макроэкономических показателей, параметров и приоритетов социальноэкономического развития РФ на среднесрочную перспективу). Второй этап - разработка и утверждение основных показателей перспективного финансового плана (с выделением объемов расходов бюджета действующих обязательств и оценкой объемов ресурсов для формирования бюджета принимаемых обязательств), а также основных направлений долговой политики. Третий этап -разработка и утверждение проекта перспективного финансового плана.
Особую сложность вызывает процесс внедрения бюджетирования, ориентированного на результаты (БОР) на региональном уровне, который планируется осуществить в течение ближайших двух-трех лет. В Концепции органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления рекомендуется утвердить собственные планы реформирования бюджетного процесса.
В рамках Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, финансировавшегося за счет средств МБРР, была выработана Концепция среднесрочного финансового планирования для территориальных бюджетов, Методические рекомендации по среднесрочному финансовому планированию в субъектах РФ и муниципальных образованиях, проекты нормативных правовых актов субъектов РФ, регламентирующих процедуры среднесрочного финансового планирования. Указанные материалы распространялись в регионах РФ в виде серии сборников, изданных в рамках Проекта.
К настоящему времени более чем в 50 субъектах РФ приняты правовые акты, направленные на реформирование бюджетного процесса на региональном уровне. Их можно разделить на три группы*:
1) концептуальные основы реализации реформы и планы мероприятий;
2) акты, создающие инфраструктуру реализации реформы (специальные органы управления бюджетной реформой);
3) акты, направленные на практическую реализацию конкретных шагов по реформированию бюджетного процесса (касающиеся внедрения системы докладов о результатах и основных направлениях деятельности, формирования перспективного финансового плана, реестра расходных обязательств, внедрения ведомственных целевых программ, осуществления мониторинга бюджетного сектора и иных вопросов).
Что касается планирования проведения реформ бюджетного процесса в регионах, в большинстве регионов, разработавших соответствующие планы работ, системной взаимосвязи между мероприятиями внутри бюджетной реформы, а также увязки бюджетной реформы с административной, реформой государственной гражданской службы, оптимизацией бюджетной сети, по крайней мере, на этапе планирования, осознано и сформулировано не было. К со-
* Материалы, размещенные в правовой базе «КонсультантПлюс: Региональное законодательство».
жалению, это свидетельствует о недостаточно высокой степени готовности субъектов РФ к масштабному реформированию бюджетного процесса**.
С 2005 г. в Курганской области внедряется система БОР. В качестве базовых элементов нового метода бюджетирования выступают среднесрочное финансовое планирование, формирование реестров расходных обязательств, программно-целевой подход и прозрачность бюджетного процесса.
Курганская область - сельскохозяйственный регион, в сельской местности проживает 44% населения. С реализацией Федерального закона № 131-ФЗ появилось 458 муниципальных образований, в том числе два городских округа, 24 муниципальных района и 432 городских и сельских поселения, - 458 местных бюджетов. Курганская область имеет уникальное геополитическое положение, являясь воротами на юго-востоке России с выходом на страны ЮгоВосточной Азии. Область расположена на стыке Урала и Сибири, в бассейне рек Тобола и Исети, граничит с высокоразвитыми областями - Свердловской, Челябинской и Тюменской. Занимает площадь 71,5 тыс. кв. километров. В области проживает 979,9 тыс. человек, в том числе 554,4 тыс. в городской (56,6%) и 425,5 тыс. в сельской местности (43,4%). Плотность населения Курганской области - 13,7 человека на 1 кв. км (занимает 49-е место среди регионов по РФ). Численность экономически активного населения - 490,5 тыс. Удельный вес трудоспособного населения составляет 61,2%.
В связи с этим одной из основных целей бюджетной политики Курганской области является обеспечение сбалансированности бюджетной системы за счет увеличений собственной доходной базы, повышения результативности и оптимизации бюджетных расходов как на областном уровне, так и на уровне муниципалитетов.
Так, при составлении проектов областного и местных бюджетов Курганской области на 2006 г. впервые был применен новый инструмент планирования - перспективный финансовый план на среднесрочную перспективу. Он содержал данные о прогнозных возможностях бюджета области по мобилизации доходов, привлечении государственных и муниципальных заимствований, финансировании основных расходов с учетом тенденций развития экономики и социальной сферы. Одновременно с проектом областного бюджета на 2007 г. Правительством области утвержден перспективный финансовый план Курганской области на 2007-2009 гг.
Параметры трехлетнего плана являются новым инструментом планирования доходов и расходов, который имеет очевидную аналитическую ценность и дает возможность мыслить более долгосрочно, а значит, вероятность принятия правильных стратегических решений повысится.
При формировании проектировок расходов областного бюджета на 20072009 гг. до главных распорядителей и получателей средств областного бюджета одновременно с проектировками бюджета на 2007 г. доведены предельные объемы бюджетного финансирования на 2008 и 2009 гг.
** Практика внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации: подготовлено на базе исследований, проведенных экспертами Центра исследований бюджетных отношений в рамках проекта «Разработка системы стандартного мониторинга региональных финансов», совместного проекта Минфина России и Международного банка реконструкции и развития «Техническое содействие реформе бюджетной системы на региональном уровне». ЦИБО. www.rb-centre.ru.
Перспективный финансовый план Курганской области на 2007-2009 гг., тыс. руб.
Показатель 2005 г. -отчет 2006 г. -утверждено (с учетом уточнений) Плановый период
2007 г. 2008 г. 2009 г.
Валовой региональный продукт - всего 55 400 000 65 900 000 74 900 000 83 800 000 93 400 000
Областной бюджет
Доходы областного бюджета - всего 9446 180 10 513 807 12 770 422 13 635 096 14 443 137
Расходы областного бюджета - всего 9 210 949 11 209 445 13 698 599 14 246 543 14 673 939
Профицит (+), дефицит (-) областного бюджета 235 231 -695 638 -928 177 -611 447 -230 802
Консолидированные бюджеты муниципальных образований
Доходы местных бюджетов без межбюджетных трансфертов 1 918 014 2 043 378 2 618 486 2 731 454 2 903 175
Межбюджетные трансферты из областного бюджета 4 645 913 5 634 885 4 597 716 4 781 625 4 925 074
Доходы местных бюджетов с учетом межбюджетных трансфертов 6 563 927 8 038 263 7 216 202 7 513 079 7 828 249
Расходы местных бюджетов 6 607 704 8 277 690 7 493 051 7 801 224 8 133 566
Профицит (+), дефицит (-) местных бюджетов -43 777 -239 427 -276 849 -288 145 -305 318
Бюджетная система Курганской области
Доходы консолидированного бюджета Курганской области 11 334 841 12 903 513 15 388 908 16 366 550 17 346 312
Расходы консолидированного бюджета Курганской области 11 090 863 14 024 443 16 693 934 17 266 142 17 882 432
Профицит (+), дефицит (-) консолидированного бюджета Курганской области 243 978 -1 120 930 -1 305 026 -899 593 -536 119
В перспективном финансовом плане Курганской области на 2007-2009 гг. отражена подробная разбивка средств на три года, соответственно, у бюджетополучателей появится возможность заключать долгосрочные контракты, заранее проводить конкурсы на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд.
Исходными условиями для расчета проектировок параметров доходной и расходной частей на три года являются принятая на федеральном и региональном уровне стратегия развития бюджетного и налогового законодательства и установленные приоритеты развития Российской Федерации и Курганской области.
Объемы собственных налоговых и неналоговых доходов консолидированного бюджета Курганской области на 2007-2009 гг. рассчитаны исходя из показателей к Прогнозу социально-экономического развития Курганской области на 2007 г. и параметров прогноза на период до 2009 г. При этом в расчетах учитывались принятые федеральные законы, законы Курганской области, предусматривающие внесение изменений и дополнений в законодательство о налогах и сборах, вступающих в силу с 2007 г., и нормативы их зачисления в областной и местные бюджеты в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и проектом Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год».
При реализации концепции БОР в бюджетном процессе используются программно-целевые методы. Часть расходов областного бюджета структурируется по целевым программам в соответствии с выбранными задачами и направлениями социально-экономического развития области. Удельный вес расходов бюджета, сформированных на основе новых методов планирования, составляет 62%.
Наблюдается стабильный рост финансирования федеральных целевых программ, действующих на территории Курганской области. За 2002-2005 гг. на реализацию федеральных и областных программ в экономику Курганской области было направлено 4,1 млрд руб., в том числе из федерального бюджета 2,1 млрд руб., из областного бюджета 1,3 млрд руб., за счет внебюджетных средств - 0,7 млрд руб. Объемы финансирования ФЦП в 2005 г. выросли в 1,6 раза, в том числе за счет средств федерального бюджета - в 2 раза.
В 2005 г. в области по 41 областной целевой программе объем финансирования составил 1,58 млрд руб. На 2006 г. по 34 областным программам в областном бюджете было предусмотрено 1,51 млрд руб.
В июле 2007 г. на заседании экономического консультативного совета при Правительстве Курганской области обсуждался вопрос о необходимости разработки стратегии развития Курганской области до 2030 г. Положительная динамика социально-экономического развития Зауралья, а также трехлетнее бюджетное планирование, которое вводится с 2008 г., позволяют выстраивать стратегические планы развития области не только на среднесрочную, но и на более длительный период.
ПЕРМИНОВА ЕЛЕНА АЛЕКСЕЕВА родилась в 1960 г. Окончила Московский Всесоюзный финансово-экономический институт. Область научных интересов - бюджетный процесс и финансовое планирование.
