CC BY
37
Таким образом, одним из ключевых направлений повышения эффективности управления общественными финансами является переход на систему бюджетирования, ориентированную на результат, поскольку именно система БОР направлена на повышение эффективности бюджетных расходов и качества бюджетных услуг, усиление связи между приоритетами государственной политики и структурой бюджетных расходов на всех уровнях.
1 См.: Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 (в ред. от 23.12.2004) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». (См. также «Концепция ре-
формирования бюджетного процесса в российской федерации в 2004 - 2006 годах», «Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования»).
2 См.: Финансовая политика России: Учеб. пособие / Р. На-биев, Г. Тактаров, Р. Арыкбаев. М.: Финансы и статистика, 2007.
3 См.: Там же.
4 См.: Постановление Правительства Астраханской области, от 27.10.2006 № 379-п «Об отраслевой целевой программе реформирования региональных финансов Астраханской области на 2006 - 2008 годы».
5 См.: Там же.
УДК 336.143
ПОВЫШЕНИЕ КАЧЕСТВА УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМ ПРОЦЕССОМ В РОССИИ
В.В. Вощенко,
соискатель кафедры финансов, СГСЭУ
ВЕСТНИК. 2007. № 17(3)
В рамках современной бюджетной политики России важная роль принадлежит проведению бюджетной реформы, позволяющей более эффективно управлять ограниченными бюджетными ресурсами. Одним из приоритетов финансовой политики государства стало развитие стимулирующих элементов бюджетного процесса. Научно обоснованная организация бюджетного процесса является чрезвычайно важной проблемой развития общественных финансов, от решения которой зависит эффективность перераспределения средств в экономике, своевременность финансирования государственных обязательств и соответствующих экономических программ. Имеющийся опыт развития страны свидетельствует о постоянном поиске наиболее рациональной системы организации бюджетного процесса. С развитием рыночных отношений бюджетный процесс остался одним из немногих рычагов, реально обеспечивающих управляемость экономики . При этом важно помнить, что, если организационная, управленческая, институциональная структуры бюджетного процесса не эффективны, они сами становятся дестабилизирующими факторами.
Следует отметить, что механизмы бюджетного процесса в России оказались слабо адаптированы к изменяющимся экономическим условиям. Бюджетный процесс не способен обеспечить оптимальность распределения финансовых ресурсов, «прозрачность» бюджета и эффективный контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств, отягощен многоступенчатостью, характеризуется низкой оперативностью и раздробленностью, не позволяет определить величину кассовых расходов и совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях их дефицитности, создает возможности их нецелевого использования.
Бюджетный процесс представляет собой многоплановую экономическую категорию, имеющую финансовую, организационную, управленческую, правовую и институциональную стороны.
Как финансовая категория бюджетный процесс является жизненным циклом бюджета, в течение которого осуществляются регламентируемые государством денежные отношения, складывающиеся между органами государственной власти и местного самоуправления с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода и части национального богатства для удовлетворения экономических интересов общества и его граждан.
Как организационная категория бюджетный процесс представляет собой регламентированную нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и других ее участников по составлению проектов бюджетов, проектов государственных внебюджетных фондов, по рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов и
бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением.
Как управленческая категория бюджетный процесс отражает прямые и обратные связи между управляющей подсистемой (органами, обладающими бюджетными полномочиями) и управляемой подсистемой (доходы, расходы бюджетов, внебюджетных фондов, межбюджетные отношения) при выполнении функций управления (планирование, регулирование, учет, анализ, контроль) с целью повышения качества и эффективности бюджетных услуг.
Как институциональная категория бюджетный процесс представляет собой совокупность базовых и дополнительных (комплементарных) институтов, эволюционирующих во времени при сохранении своей сущности и модификации форм проявления.
Как правовая категория бюджетный процесс отражает регламентированные нормами права процессуальные отношения, возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета.
Согласно Бюджетному кодексу РФ бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятель -ность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.
Правовой основой бюджетного процесса в России выступают положения Конституции РФ, Бюджетного кодекса РФ, нормативные правовые акты субъектов РФ, принятые в рамках БК РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, принятые в рамках БК РФ.
В последние годы Правительству РФ удалось разработать единые правила и процедуры, в соответствии с которыми действуют все участники бюджетного процесса. Это позволяет обеспечивать их необходимую координацию, решать возникающие проблемы достаточно быстро и оперативно.
Стадии бюджетного процесса представляют собой урегулированную нормами бюджетного права, выстроенную в определенной логической последовательности, взаимосвязанную и взаимоувязанную систему составляющих указанный процесс элементов, каждый из которых, являясь подсистемой более низкого порядка, представлен в виде определенной последовательной совокупности действий (деятельности) участников бюджетного процесса.
В России традиционно определяют 4 стадии осуществления бюджетного процесса, а именно:
1) составление проекта бюджета;
2) рассмотрение, согласование и утверждение проекта бюджета;
3) исполнение бюджета;
4) анализ и контроль исполнения бюджета.
Вместе с тем, по нашему мнению, четвертая стадия
бюджетного процесса имеет некорректное название, поскольку анализ и контрольные мероприятия в отношении бюджета реализуются на всех этапах бюджетного цикла. В процессе составления бюджета на очеред -ной период подробно анализируются показатели предыдущих финансовых периодов, а также эта стадия находится под жестким контролем со стороны законодатель-
ных (представительных) органов власти. Вторая стадия бюджетного процесса фактически сама представляет собой анализ и контроль за составленным проектом бюджета. Особенно ярко выражены контрольные и аналитические процедуры в ходе исполнения бюджета особенно со стороны Федерального Казначейства. Весь цикл бюджетного процесса традиционно завершается составлением отчета об исполнении бюджета финансовым органом и его утверждение законодательным (представительным) органом власти. Поэтому считаем целесообразным четвертую стадию бюджетного процесса именовать как «составление и утверждение отчета об исполнении бюджета».
Кроме того, на сегодняшний день в бюджетном законодательстве (Бюджетном кодексе Российской Федерации) стадии бюджетного процесса не выделены, а только перечислены в определении бюджетного процесса. С целью унификации бюджетного процесса в отношении всех бюджетов бюджетной системы Россий -ской Федерации считаем необходимым добавить расшифровку и характеристики стадий бюджетного процесса (рисунок).
СТАДИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА
Составление проекта бюджета
Рассмотрение, согласование и утверждение проекта бюджета
Исполнение бюджета
Составление и утверждение отчета об исполнении бюджета
Стадии бюджетного процесса в России
Организация бюджетного процесса включает в себя следующие элементы: составление проекта бюджета, представление бюджета на рассмотрение в соответствующие законодательные органы, аудит и оценку бюджета, рассмотрение бюджетов органами законодательной власти, согласование параметров бюджета при рассмотрении законодательными органами власти, утверждение бюджета в форме принятия закона (решения), исполнение утвержденного бюджета, внесение изменений в законодательный акт о бюджете, утверждение отчетов об исполнении бюджетов, составление консолидированных бюджетов и отчетов об их исполнении
После того, как в начале 1990-х гг. во всем мире оформились новая идеология управления общественными финансами на основе перехода от управления затратами к управлению результатами, большинство стран начали активно проводить бюджетную реформу в этом направлении.
В настоящее время разработан законопроект поправок Бюджетному кодексу РФ, которые затрагивают примерно две трети действующей редакции кодекса. При этом почти половина статей излагается в новой редакции или дополняется новыми статьями. Проект Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования
бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации" разработан в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22 мая 2004 г № 249, и направлен на комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы РФ.
Реформа бюджетного процесса направлена на повышение результативности бюджетных расходов, оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, создание условий для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами, ориентации их на достижение общественных приоритетов.
Как свидетельствует мировой опыт, для этого необходимо перейти от затратного метода бюджетирования к более прогрессивному методу - бюджетированию, ориентированному на результаты (БОР). Одновременно следует внедрить среднесрочное бюджетное планирование, обеспечивающее увязку бюджета с основными направлениями государственной социально-экономической политики. Это подразумевает, что процесс среднесрочного бюджетного планирования должен носить итеративный характер и осуществляться одновременно «сверху вниз» и «снизу вверх», что подразумевает наличие механизмов, обеспечивающих конструктивный диалог между ведомствами и Министерством финансов.
Одной из основных новаций бюджетного законодательства является упорядочение в соответствии с едиными принципами организации бюджетного процесса (составления, рассмотрения и утверждения, исполнения и составления отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в том числе бюджетов государственных внебюджетных фондов), в том числе закрепление единых требований к бюджетному планированию, переход к утверждению федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях, более четкое и прозрачное регулирование исполнения бюджетов.
Таким образом определяется комплексное регулирование организации бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы. Главная задача - определить форму такого регулирования, поскольку в действующей редакции Бюджетного кодекса РФ зачастую смешаны полномочия законодательных и исполнительных органов власти.
Предлагается универсальная схема правового регулирования бюджетного процесса (таблица).
Основные принципы и понятия бюджетной системы, язык, на котором излагается бюджетное законодательство, должны быть универсальными и не требовать никакого дополнительного толкования. Любое искажение или иная трактовка этих понятий будут нарушать един -ство законодательства.
В тех случаях, когда основная или исключительная ответственность принадлежит исполнительным органам власти, кодекс предлагается сделать законом прямого действия. Нет необходимости принимать никаких до -
полнительных законодательных актов, касающихся, например, процедур составления или исполнения бюджета. Все, что следует урегулировать в этой части законодательно, должно быть написано в Бюджетном кодексе РФ и только в нем. К соответствующим главам кодекса должны обращаться органы исполнительной власти всех уровней - от федерального до поселенческого.
Схема регулирования бюджетного процесса
Сфера Общие Федерация Субъекты РФ и МСУ
Понятия и принципы БК РФ
Классификация и учет БК РФ Органы исполнительной власти
Бюджетные полномочия БК РФ БК РФ | Закон
Составление бюджета БК РФ Органы исполнительной власти
Рассмотрение и утверждение бюджета БК РФ БК РФ Закон
Исполнение и составление отчетности от исполнении бюджета БК РФ Органы исполнительной власти
Рассмотрение и утверждение отчетности об исполнении бюджета БК РФ БК РФ Закон
С другой стороны, есть целый ряд вопросов, где участие законодательной ветви власти является решающим. Исходя из этого, в данных частях кодекс имеет «сдвоенную » структуру. Во-первых, есть глава, которая относится ко всем уровням бюджетной системы, излагающая единые принципы и подходы. Одновременно в этой главе фиксируется, что иные вопросы, их расшифровка, конкретизация, детализация, адаптация к специфике уровня управления устанавливаются законом: федеральным - в отношении федерального бюджета, региональным -в отношении регионального и «местным» - в отношении местных бюджетов. Во-вторых, имеется глава на ту же тему, реализующая общие принципы в отношении федерального уровня.
В условиях поэтапного расширения самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе возрастает значение единых для бюджетной системы Российской Федерации принципов, которые становятся нормами прямого действия. В настоящее время действуют 11 принципов построения бюджетной системы: принципы единства бюджетной системы; разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированности бюджета; эффективного и экономного использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов; гласности; достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств.
Важно обратить внимание на реализацию этих принципов в бюджетном процессе, особенно принципа полноты отражения доходов и расходов бюджетов. В Бюд -жетном послании «О бюджетной политике в 2005 году» Президентом Российской Федерации поставлена задача повышения качества и надежности прогноза основных макроэкономических показателей, что требует существенного улучшения качества всей системы про-
гнозирования, включая широкое внедрение программно-целевых методов.
Сопоставление материалов прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 г. с материалами прогнозов за предыдущие годы показало, что количество аналитических таблиц, раскрывающих структуру и динамику производства ВВП и его использования, существенно сократилось, и это снизило прозрачность прогноза социально-экономического развития. Поэтому считаем, что необходимо принципиальное изменение действующей нормативной, правовой и методологической базы прогнозирования, а также уточнение нормативно-методической базы по подготовке прогнозов социально-экономического развития на федеральном и региональном уровнях.
В проекте федерального бюджета на 2007 г. не удалось обеспечить четкую увязку планируемых бюджетных ассигнований с результатами их использования в соответствии со стратегическими решениями, принимаемыми Президентом Российской Федерации, и тактическими задачами Правительства Российской Федерации.
Перспективным финансовым планом Российской Федерации на 2007 - 2009 гг, одобренным на заседании Правительства Российской Федерации 17 августа 2006 г., были скорректированы в основном в сторону увеличения все основные характеристики федерального бюджета в перспективном финансовом плане на 2006 - 2008 гг, который впервые был утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2006 г № 399-р.
Так, в перспективном финансовом плане на 2007 -2009 гг. в 2007 гг. доходы федерального бюджета на 19,5% больше соответствующего показателя финансового плана на 2006 - 2008 гг., в 2008 г - на 4,8%. Увеличение расходов федерального бюджета составило от 7 до 12%. На 2007 г запланировано увеличение профицита в 1,6 раза, на 2008 г. профицит предусмотрен практически на том же уровне.
Таким образом, при формировании перспективного финансового плана на 2007 - 2009 гг не обеспечена стабильность при планировании соответствующих финансовых показателей, заложенных в перспективном финансовом плане на 2006 - 2008 гг Перспективный финансовый план на 2007 - 2009 гг. не представлен одновременно с законопроектом, что не соответствует п. 39 постановления Правительства Российской Федерации от 6 марта 2005 г. № 188 «Об утверждения Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации и проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год».
Необходимо отметить, что в перспективном финансовом плане Российской Федерации на 2007 - 2009 гг не в полной мере учитываются риски и последствия невыполнения запланированных показателей, а для оценки качества среднесрочного бюджетного планирования требуется разработка специальных инструментов и процедур. Наличие определенных недостатков, характерных для перспективного финансового плана Российской Федерации на 2007 - 2009 гг., в значительной степени снижает практическую значимость этого документа, приводит к нестабильности планирования показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу,
которые в дальнейшем предусматривается утверждать законодательно, а также затрудняет оценку их результативности.
Счетная палата РФ в заключении на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 году» выделила ряд нарушений в ходе бюджетного процесса. В частности, положения 20 статей законопроекта не соответствуют ст. 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации, установившей принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, означающий, что все доходы и расходы бюджетов, иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме.
Кроме того, ряд статей законопроекта предполагают увеличение поступлений в федеральный бюджет сверх сумм, установленных статьей 34 законопроекта, при этом объемы поступлений в соответствии с этими статьями законопроектом не определены. По расчетам Счетной палаты, дополнительные поступления в 2007 г. по таким статьям могут составить около 25 млрд руб., или 0,4% доходной части федерального бюджета на 2007 г Также несколько статей законопроекта предусматривают увеличение расходной части федерального бюджета сверх сумм, предусмотренных приложениями к законопроекту, при этом суммы данных расходов не определены. По расчетам Счетной палаты, увели-чение расходов федерального бюджета на 2007 г. в соответствии с этими статьями законопроекта может составить около 65 млрд руб., или 1,2% расходной части федерального бюджета на 2007 г.
Отсутствие законодательно установленных объемов дополнительных поступлений и расходов федерального бюджета в законопроекте в соответствии с текстовыми статьями свидетельствует о недостаточной прозрачности бюджета и бюджетных процедур.
Из 132 статей законопроекта 36 (27% общего количества) частично или полностью не соответствуют Бюджетному кодексу Российской Федерации. При формировании проекта федерального бюджета не соблюдены требования 30 статей Бюджетного кодекса Российской Федерации. В этой связи считаем необходимым ужесточить ответственность за соблюдение бюджетного законодательства.
В целях оптимизации бюджетного процесса и его унификации на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, а также в целях обеспечения обоснованности расчетов доходов всех бюджетов Российской Федерации необходимо разработать и утвердить подробные методические указания по расчету соответствующих показателей доходов бюджетов Российской Федерации, предусматривающие алгоритмы расчета налоговой базы, налоговых вычетов, средних ставок налогов, уровня собираемости налоговых доходов.
В целом повышение качества управления бюджетным процессом в России приведет к созданию стабильной и действенной бюджетной системы, отвечающей потребностям общества и направленной на реализацию государством своих функций, в первую очередь экономической и социальной.
