Региональные и муниципальные финансы в системе бюджетной политики, ориентированной на результат Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

БЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

УДК 336.1

РЕГИОНАЛЬНЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ В СИСТЕМЕ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ, ОРИЕНТИРОВАННОЙ НА РЕЗУЛЬТАТ*

А. С. САЗОНОВ, кандидат экономических наук, начальник отдела планирования закупок тендерного комитетаЗАО «Ямалгазинвест» Е-mail: sazo№ov. mail@gmail. com

Я. Н. ТОПИЛИН, кандидат социологических наук, ведущий специалист-эксперт Управления федерального казначейства по Волгоградской области Е-mail: topili№№@mail. ru

В статье рассматривается понятие бюджетной политики, ориентированной на результат. Дается методика оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств в социально значимых отраслях. Анализируются инструменты данного метода бюджетирования на территории Волгоградской области.

Ключевые слова: региональные финансы, муниципальные финансы, бюджетирование, ориентированное на результат, эффективность бюджетных расходов, государственное (муниципальное) задание.

Под региональными финансами (в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации) подразумевается бюджет региона как форма

* Исследование выполняется при финансовой поддержке РГНФ и администрации Волгоградской области в рамках научно-исследовательского проекта «Совершенствование механизмов управления муниципальными финансами и оптимизация бюджетных расходов в социально значимых отраслях» № 11-12-34006а/В.

образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций региона.

Под муниципальными финансами (в соответствии с Бюджетным кодексом РФ) подразумевается бюджет муниципального образования как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает следующую структуру бюджетной системы Российской Федерации:

• федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ;

• бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местные бюджеты (бюджеты муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения — Москвы и Санкт-

Рис. 1. Участники бюджетного процесса Волгоградской области

Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений) [1].

В Российской Федерации все бюджеты являются самостоятельными и относительно обособленными с точки зрения полномочий различных участников бюджетного процесса. Они представляют собой единую совокупность финансовых правоотношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в пределах территории России по поводу аккумуляции, перераспределения и расходования денежных средств из бюджетов.

Каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации (ст. 14 Бюджетного кодекса РФ).

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет [6].

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования (ст. 15 Бюджетного кодекса РФ) [1]. Все участники

бюджетного процесса в регионе (области) представлены на рис. 1.

В соответствии со ст. 4, п. 1 Закона Волгоградской области от 11.06.2008 № 1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области» органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой бюджетной политики и осуществляющим общее руководство организацией финансов Волгоградской области, является Комитет бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области [4].

Одной из основных целей бюджетной реформы, проводимой с начала 2000-х гг., является внедрение бюджетирования, ориентированного на результат [14]. Определение данного подхода дал заместитель министра финансов РФ А. Лавров: «Бюджетирование, ориентированное на результат, — это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых

непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств» [2].

В программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. подчеркивается, что реализованными инструментами бюджетной политики, ориентированной на результат, являются:

• приоритетные национальные проекты;

• доклады о результатах и основных направлениях деятельности;

• ведомственные целевые программы;

• обоснования бюджетных ассигнований;

• государственные (муниципальные) задания;

• проекты по реализации основных направлений

деятельности Правительства РФ на период до

2012 г. [14].

Приоритетные национальные проекты — это программа по росту «человеческого капитала» в России, реализуемая с 2006 г. На сегодняшний день осуществляются четыре национальных проекта:

1) здоровье;

2) жилье;

3) образование;

4) развитие АПК [13].

Очевидно, что без комплексного финансирования из федерального бюджета, бюджетов субъектов и муниципальных образований невозможно решить поставленных данными национальными проектами задач. Так, в г. Волгограде за 2010 г. объем финансирования приоритетного национального проекта «Здоровье» составил 538,93 млн руб., в том числе за счет средств федерального бюджета — 467,65 млн руб., за счет бюджета Волгоградской области—48,67 млн руб., за счет бюджета Волгограда — 22,61 млн руб.. За 2009 г. общий объем финансирования приоритетного национального проекта «Образование» составил 297,6 млн руб., в том числе за счет федерального бюджета — 102,9 млн руб., бюджета Волгоградской области - 60,5 млн руб., бюджета Волгограда — 134,2 млн руб. [12].

В бюджетном послании главы администрации Волгоградской области на 2010—2012 гг. в качестве одного из направлений технологий формирования и исполнения бюджета было обозначено «внедрение программно-целевого принципа бюджетного планирования». Анализ исполнения областного бюджета за 2010 г. показал, что многие долгосрочные областные целевые программы требуют серьезной инвентаризации в части конечных целей их реализации, ключевых индикаторов и потребностей в

финансовых средствах. Утверждение долгосрочных целевых программ в конце года, т. е. с нарушением сроков, установленных п. 5.2 Порядка разработки, формирования и реализации долгосрочных целевых программ, является порочной практикой, так как приводит к необходимости постоянной корректировки программ в части финансовых средств, а в конечном итоге — к невыполнению целевых показателей.

Доклады о результатах и основных направлениях деятельности должны предоставлять органы власти всех уровней и главные распорядители бюджетных средств. Так, ст. 22 (о внесении проекта бюджета Волгограда на очередной финансовый год и плановый период в Волгоградскую городскую Думу) положения о бюджетном процессе в Волгограде устанавливает, что одновременно с проектами решений городской Думы о бюджете Волгограда на очередной финансовый год и плановый период, в первом и втором чтениях в Волгоградскую городскую Думу представляются доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств Волгограда [9]. Данный пункт введен решением Волгоградской городской Думы от 27.10.2009 № 25/730 «О внесении изменений в положение о бюджетном процессе в Волгограде».

Целевые программы составляются также ведомствами всех уровней. В них помимо прочего указываются объемы и источники финансирования. Например, в ведомственной целевой программе «Развитие муниципальной информационной системы Волгограда на 2011 год» указано, что источником финансирования программы являются средства бюджета Волгограда, общий объем финансирования — 22 млн 735 тыс. руб. [15].

Так, в рамках федеральных и областных целевых программ в 2010 г. по поддержке села улучшили жилищные условия 524 чел. (члены молодых семей и специалистов), были обеспечены жильем 247 молодых семей. На частичное покрытие расходов сельхозтоваропроизводителям, пострадавшим от засухи, из федерального бюджета было выплачено 846,3 млн руб.

Согласно Бюджетному кодексу РФ обоснование бюджетных ассигнований — документ, характеризующий бюджетные ассигнования в очередном финансовом году и плановом периоде. К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на следующие цели:

• оказание государственных (муниципальных)

услуг (выполнение работ), в том числе ассигно-

вания на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• обслуживание государственного (муниципального) долга;

• исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Таким образом, составление обоснования бюджетных ассигнований лежит на плечах органов федерального, регионального и муниципального уровней. Так, например, в Положении об администрации Ворошиловского района г. Волгограда № 40/1252, утвержденном решением Волгоградской городской Думы от 24.12.2010, отмечается, что администрация в сфере финансово-экономической деятельности исполняет в порядке, установленном действующим законодательством, функции главного распорядителя и получателя бюджетных средств Волгограда, предусмотренных на содержание администрации и реализацию возложенных на нее функций. В том числе администрация «.. .осуществляет планирование соответствующих расходов бюджета Волгограда, составляет обоснование бюджетных ассигнований» [11].

Бюджетный кодекс РФ устанавливает, что муниципальное задание — это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ). Согласно Положению о формировании муниципального задания в отношении муниципальных учреждений Волгограда и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания, утвержденному постановлением администрации Волгограда от 10 марта 2011 г. № 587, финансовое обеспечение выполнения муниципального задания осуществляется в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных в бюджете Волгограда на соответствующие цели, т. е. финансовое обеспечение муниципального задания осуществляется местным бюджетом [10].

Перечень проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период

до 2012 г., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р (в редакции распоряжения Правительства РФ от 02.11.2009 № 1622-р), содержит 48 пунктов [8]. Среди них, в частности:

— формирование здорового образа жизни;

— формирование новых экологических стандартов жизни;

— поддержка семьи;

— сохранение и укрепление здоровья населения, развитие здравоохранения;

— развитие дошкольного и общего образования;

— комплексная модернизация профессионального образования;

— сохранение и повышение доступности объектов культурного наследия;

— развитие библиотечного дела;

— качественное и доступное жилье;

— повышение качества жилищно-коммунального обслуживания;

— развитие пенсионной системы;

— поддержка социально незащищенных групп населения;

— обеспечение личной безопасности граждан;

— вовлечение молодежи в социальную практику;

— развитие конкурентных рынков и защита конкуренции;

— развитие малого и среднего предпринимательства;

— развитие рынка труда;

— формирование эффективной национальной инновационной системы;

— развитие авиационной промышленности и двигателестроения;

— космическая деятельность России;

— развитие атомного энергопромышленного комплекса;

— развитие судостроительной промышленности;

— развитие электронной и радиоэлектронной промышленности;

— медицинская техника и фармацевтика;

— стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение;

— цифровое телерадиовещание;

— развитие федеральной почтовой связи;

— формирование современной инфраструктуры связи и телекоммуникаций;

— электронное правительство;

— развитие минерально-сырьевой базы;

— повышение эффективности использования лесных и водных ресурсов;

развитие сельского хозяйства; развитие транспортной системы и повышение конкурентоспособности транспорта; создание системы комплексной поддержки экспорта;

укрепление позиций России на мировом рынке углеводородов;

интеграция евразийского экономического пространства;

создание международного финансового центра и превращение рубля в региональную резервную валюту;

формирование нового облика военной организации Российской Федерации и улучшение социального обеспечения военнослужащих; обеспечение антитеррористической защищенности страны;

противодействие незаконному обороту наркотиков;

усиление противодействия преступности; модернизация пограничной инфраструктуры; обеспечение безопасности в сферах экономики и информации;

эффективная региональная политика;

— повышение эффективности государственного

управления.

Поддержка всех этих проектов неосуществима без содействия муниципальных органов власти и, следовательно, без участия региональных и местных бюджетов.

Так, на реализацию федеральных целевых программ на территории Волгоградской области в 2010 г. было направлено более 5,7 млрд руб.

На реализацию приоритетных национальных проектов на территории Волгоградской области в 2010 г. было направлено 22,6 млрд руб.

Динамика финансирования приоритетных национальных проектов в 2006—2010 гг. на территории Волгоградской области представлена в табл. 2.

Таким образом, можно утверждать, что все инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, в процессе своего исполнения задействуют региональные и муниципальные финансы. По большинству программ идет совместное (перекрестное) их финансирование.

Однако в сфере управления общественными финансами сохраняется ряд следующих системных недостатков и нерешенных проблем, связанных с

Таблица 1

Объем финансирования федеральных целевых программ на территории Волгоградской области в 2010 г., тыс. руб.

Наименование федеральной программы Объем финансирования

Развитие транспортной системы России (2010—2015 гг.) 1 012 367,9

Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агро-ландшафтов как национального достояния России на 2006—2010 гг. и на период до 2012 г 1 301 845,3

Социальное развитие села до 2010 г. 676 474,1

Жилище (2002—2010 гг.) 1 632 464,7

Дети России на 2007—2010 гг 254 976,7

Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями (2007—2011 гг.) 353 228,2

Культура России (2006—2011 гг.) 13 707,7

Федеральная целевая программа развития образования на 2006—2010 гг. 96 751,7

Развитие уголовно-исполнительной системы (2007—2016 гг.) 128 205,7

Повышение безопасности дорожного движения в 2006—2012 гг. 43 783,8

Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009—2015 гг) 37 077,0

Национальная технологическая база на 2007—2011 гг 16 000,0

Повышение эффективности использования и развитие ресурсного потенциала рыбохозяйственного комплекса в 2009—2013 гг. 12 443,0

Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006—2015 гг. 140 128,0

Электронная Россия (2002—2010 гг.) 100,0

Итого... 5 719 553,8

Источник: составлено по данным [3].

Таблица 2

Финансирование приоритетных национальных проектов на территории Волгоградской области в 2006—2010 гг., млрд руб.

Источники финансирования 2006 2007 2008 2009 2010 2010 в % к 2006

Федеральный бюджет 1,7 2,7 5,3 4,4 6,7 394

Консолидированный бюджет Волгоградской области 1,5 3,1 5,4 5,0 4,5 300

Внебюджетные источники 6,5 12 12,5 10,7 11,4 175

Всего... 9,7 17,8 23,2 20,1 22,6 232

Источник: составлено по данным [3].

муниципальными финансами, что отражено в Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г.:

• сохраняются условия и стимулы для неоправданного увеличения бюджетных расходов, не созданы условия для мотивации органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также бюджетных учреждений в повышении эффективности бюджетных расходов и своей деятельности в целом;

• структура и динамика расходов слабо увязаны с целями государственной политики;

• доходная база региональных и местных бюджетов остается нестабильной при низкой заинтересованности регионов и муниципалитетов в ее наращивании;

• формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результаты [14].

Другой важной проблемой является реализация Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Волгоградская область — один из первых российских регионов, приступивших к реализации реформы местного самоуправления. Данный Федеральный закон на территории области введен в действие с 01.01.2006. Сотрудниками контрольно-счетной палаты Волгоградской области в 2010 г. была произведена оценка деятельности органов местного самоуправления в этом направлении. Как показал анализ, при существующих финансовых ресурсах муниципальные районы и поселения, за редким исключением, не в состоянии обеспечить решения всех возложенных на них законом задач.

Доля фактически решенных вопросов местного значения при нынешнем финансировании увели-

чивается с увеличением численности населения. Самыми результативными с этой точки зрения являются поселения с численностью от 3 до 7 тыс. чел., что, в свою очередь, может свидетельствовать о целесообразности их укрупнения. Специалисты контрольно-счетной палаты Волгоградской области считают, что решение данного вопроса возможно либо в результате кардинального перераспределения доходных источников в пользу местных бюджетов, утвержденного на федеральном уровне, либо в результате пересмотра расходных полномочий муниципальных образований путем передачи наиболее затратных из них субъекту Федерации. По оценке специалистов Контрольно-счетной палаты области, органам местного самоуправления городских округов, муниципальных районов и поселений для полного исполнения вопросов местного значения дополнительно требуется 39 млрд руб., что более чем в 2 раза превышает существующие расходы.

Для решения данных проблем необходимо решить задачу конкретизации понятий эффективности и результативности расходов бюджетов, определения и классификации расходов в социально значимых отраслях, а также разработать методику оценки эффективности и результативности расходования бюджетных средств в социально значимых отраслях и формализованное представление данного методологического подхода.

В решении вышеуказанных вопросов, несомненно, положительное влияние окажет реализация положений Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» [5]. В настоящее время идет активная реализация данного закона на территории Волгоградской области. По оперативным данным по состоянию на 01.08.2011,

Таблица 3

Количество государственных (муниципаль-

ных) учреждений нового правового статуса на территории Волгоградской области (на 01.08.2011)

Количество Количество

Правовой статус государственных муниципальных

учреждения учреждений Волгоградской области учреждений Волгоградской области

Казенные учреждения 175 895

Бюджетные учреждения 95 2 226

Автономные учреждения 9 31

Источник: составлено авторами по оперативной отчетности муниципальных образований на территории Волгоградской области.

бюджетополучатели и бюджетные учреждения в соответствии с установками закона 83-Ф3 определяются, какими они будут после реализации закона. Данные о проводимой реформе государственных (муниципальных) учреждений нового правового статуса представлены в табл. 3.

В настоящее время для всех казенных, бюджетных, автономных учреждений разрабатываются государственные (муниципальные) задания, готовятся учредительные документы, заполняются данные в соответствии с «Порядком предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта», утвержденным приказом Министерства финансов РФ от 21.07.2011 № 86н [7].

Всем 3 431 учреждениям необходимо будет с 01.01.2012 разместить на общероссийском сайте www. bus. gov. ru рассчитанные государственные (муниципальные) задания. Повсеместный контроль за их исполнением позволит более оперативно и эффективно использовать бюджетные средства.

Активная работа по оптимизации бюджетной сети позволит решить основную задачу, которая заключается в обеспечении публичности, открытости и эффективности использования бюджетных средств при финансировании социально значимых расходов.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 №145-ФЗ.

2. Гамукин В. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат // Вопросы экономики, 2005. № 2. С. 4—22.

3. Доклад главы администрации Волгоградской области А. Г Бровко от 14.07.2011 о деятельности администрации Волгоградской области за 2010 г.: официальный портал администрации Волгоградской области. URL: http://www. volga№et. ru/irj/go/km/docs/docume№ts/doklad2010.pdf.

4. О бюджетном процессе в Волгоградской области: закон Волгоградской области от 11.06.2008 № 1694-ОД.

5. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.

6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3.

7. Об утверждении порядка предоставления информации государственным (муниципальным) учреждением, ее размещения на официальном сайте в сети Интернет и ведения указанного сайта: приказ Министерства финансов РФ от 21.07.2011 № 86н.

8. Перечень проектов по реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г.: распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1663-р (в ред. распоряжения правительства РФ от 02.11.2009 № 1622-р).

9. Положение о бюджетном процессе в Волгограде: утверждено Волгоградской городской Думой 25.06.2008 № 6/171. URL: http://www. kspvolg. ru.

10. Положение о формировании муниципального задания в отношении муниципальных учреждений Волгограда и финансовом обеспечении выполнения муниципального задания: постановление администрации Волгограда от 10.03.2011 № 587. URL: http://www. volgadmi№. ru.

11. Положение об администрации Ворошиловского района Волгограда: решение Волгоградской городской Думы от 24.12.2010 № 40/1252. URL: http://www. volgadmi№. ru.

12. Приоритетные национальные проекты в Волгограде: Администрация Волгограда URL: http://projects. volgadmi№. ru.

13. Приоритетные национальные проекты: Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политики. URL: http://www. rost. ru.

14. Программа Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года: распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р.

15. Развитие муниципальной информационной системы Волгограда на 2011 г.: ведомственная целевая программа администрации Волгограда. URL: http://www. volgadmi№. ru.