CC BY
123
39 (471) - 2011
Финансовый контроль
Удк 336.02
предпосылки и факторы институциональных преобразований государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в условиях программного бюджета
М. в. вЛСШЬЕвЛ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: Volgograd-sience@rambler. ru
Л. С. НИЛОВЛ, соискатель кафедры теории финансов, кредита и налогообложения E-mail: anilova@mail.ru Волгоградский государственный университет
В статье отмечается, что проблема формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля является одной из наиболее актуальных и практически значимых в условиях трансформации бюджетного процесса и внедрения программного бюджета. Институциональные преобразования системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля призваны обеспечить повышение системной эффективности финансового контроля, а также формировать необходимые условия для стабильного социально-экономического развития России.
Ключевые слова: программный бюджет, государственный и муниципальный финансовый контроль, институциональные преобразования, бюджетирование, ориентированное на результат, местный бюджет, бюджетный процесс, аудит эффективности, государственный аудит.
В Бюджетном послании от 25.05.2009 «О бюджетной политике в 2010-2012 гг.» Президент Рос-
сийской Федерации обозначил переход «к режиму жесткой экономии бюджетных средств, предполагающему достижение максимально возможного мультипликативного экономического и социального эффекта от каждого бюджетного рубля»1, отметив при этом целесообразность реализации в максимальной степени программно-целевого принципа планирования и исполнения бюджета. В рамках исполнения Плана по реализации основных направлений антикризисных действий и политики модернизации российской экономики Правительства Российской Федерации на 2010 г.2 Минфин России подготовил проект программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 г.
1 Сайт Президента РФ. URL: http://archive.kremlin.ru/ appears/2009/05/25/1400_type63373_ 216772.shtml.
2 Утвержден Председателем Правительства Российской Федерации 02.03.2010.
О необходимости «кардинального повышения эффективности бюджетных расходов» 3 говорилось и в выступлении Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина в Государственной Думе с очередным ежегодным отчетом о деятельности Правительства РФ.
Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств.
Основная цель программного бюджетирования состоит в повышении социальной и экономической эффективности бюджетных расходов.
Ключевыми преимуществами программного подхода по сравнению с традиционным являются повышение фискальной устойчивости и эффективности деятельности отраслевых ведомств, более тесная связь бюджета со стратегическими целями. В основе программного бюджетирования лежит программная классификация расходов, структура которой определяется целями и задачами социально-экономической политики. Основополагающими элементами системы обеспечения эффективной реализации программ выступают: совокупность ключевых показателей эффективности расходования бюджетных средств, механизмы оценки и аудита программ, система стимулов для распорядителей бюджетных средств (РБС). Для целей проведения оценки и установления приоритетов бюджетной политики важным является наличие механизмов учета информации по эффективности реализуемых в бюджетном цикле программ.
Программное бюджетирование предлагает применять анализ «затраты - выгода» к аллокационным решениям, распределять расходы по программам и оценивать результаты выполнения программ по отношению к целям. Программная классификация предлагает распространить этот принцип на всю правительственную деятельность4.
3 Сайт Председателя Правительства РФ. URL: http://premier. gov.ru/events/news/10291/.
4 Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary / OECD. December 19. 2006. URL: http://www.oecd. org/document/.
Программное бюджетное планирование является важной частью бюджетирования, ориентированного на результат, наряду со среднесрочным бюджетным планированием и аудитом эффективности бюджетных расходов. Кроме того, планирование расходов федерального бюджета по программам не должно рассматриваться только с позиции достижения оптимального распределения ресурсов между целями деятельности Правительства РФ. Программный бюджет предоставляет возможность не только оценить расходы на достижение определенной цели, но и проанализировать их результативность в рамках одной программы или даже конкретного мероприятия и сопоставить достигнутые результаты с затратами. Концепция программного бюджетирования решает проблемы достижения как аллокацион-ной, так и экономической эффективности расходов, которые возникают в силу нерыночного характера предоставления государственных услуг.
Программный бюджет (в отличие от традиционного) составляется на основе классификации расходов по типу услуг и целей, а не на основе поступлений. Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей. Стратегические цели государства выражаются в виде детализированных ключевых задач органов исполнительной власти (см. таблицу).
В настоящее время Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 21) не содержит программной классификации, а она должна стать доминирующей бюджетной классификацией, если правительство намерено повышать эффективность расходов на основе программного бюджета. Нынешняя классификация состоит из 11 разделов, отражающих направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства (общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика и т. д.). Разделы делятся на 95 подразделов (всего), конкретизирующих направление бюджетных средств на выполнение функций государства. А в подразделах выделяется примерно 3 800 целевых статей, которые расписывают бюджетные средства по видам расходов и представляют собой плохо систематизированную совокупность уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий.
«Нынешняя классификация излишне детализи-
Методы бюджетирования и формы контроля за исполнением бюджета
Показатель Затратное (традиционное) бюджетирование Программное бюджетирование
Движение по бюджетной «вертикали» «Снизу вверх» «Сверху вниз»
Механизм расходования бюджетных средств Финансирование расходных полномочий РБС по нормативам Финансирование программ на основе анализа «затраты - выгода»
Формы контроля Внешний Внутренний Непосредственными РБС
Контролирующие органы Министерство финансов РФ и др. Отраслевые ведомства Департаменты отраслевых ведомств
Объекты контроля Затраты - статьи затрат Затраты - укрупненные виды расходов Результаты деятельности ведомств и общий объем текущих расходов
Источник: авторская разработка.
рована. При составлении и рассмотрении проекта бюджета акцент делается на распределение бюджетных средств по множеству мелких позиций, в то время как ожидаемые результаты расходов в соответствии с приоритетами государственной политики не обосновываются. Это также не дает возможности определить изменения в приоритетах государственной политики. Нынешняя классификация, по сути, позволяет лишь контролировать целевое расходование бюджетных средств, что, как показывает международная практика, неэффективно, сопряжено с большими издержками и ограничивает самостоятельность ведомств в выборе путей достижения поставленных перед ними целей. Сопоставление затрат с достигнутыми результатами крайне затруднительно ввиду сложности идентификации расходов на реализацию конкретного мероприятия. Расходы, группируемые по нынешней классификации, не поддаются какой-либо систематической оценке, что делает их недостаточно прозрачными, не стимулирует органы государственной власти и других получателей бюджетных средств к достижению конкретных результатов, не дает возможности проводить анализ их деятельности по предоставлению услуг в рамках возложенных на них задач и функций и комплексно оценивать государственную политику.
Общие контуры нового подхода к составлению бюджета:
- национальный фискальный менеджмент (Минфин России): 3-летний план расходов в 11 разделах ст. 21 Бюджетного кодекса РФ (бюджетная «горизонталь»), классификация расходов: функциональная, ведомственная, программная, экономическая;
- бюджетирование «сверху вниз» (Правительство РФ с подачи Минфина России, РБС): высший уровень: агрегатные лимиты расходов; средний уровень: лимиты для каждого раздела (РБС); низший уровень: автономия РБС в пределах лимитов;
- управление результативностью (Минфин России, Минэкономразвития России, РБС): оценка результативности программ, усиление связи результативности программ с бюджетом;
- Цифровой бюджет и бюджетный учет (Минфин России): программное бюджетирование, учет капитальных затрат методом начисления, компьютеризация учета» [1].
Программный бюджет призван решить проблемы роста государственных расходов и оценки их эффективности, преодолеть трудности восприятия бюджетных ассигнований в разрезе ведомственной классификации, а также сплотить многочисленные разрозненные программно-целевые инструменты, используемые в бюджетном процессе. Разработка бюджетных программ становится попыткой объединения всех инструментов достижения целей государственной политики, имеющихся в распоряжении правительства. Формирование бюджета в программном разрезе неизбежно приводит к переосмыслению функций и задач деятельности органов исполнительной власти. В этой связи одним из наиболее важных этапов подготовки бюджетной реформы является четкое закрепление полномочий и ответственности между исполнителями и соисполнителями программ в процессе их планирования и реализации.
Преимущества бюджетной системы правового государства обусловлены самой его природой: наличием демократического механизма ответственности, реализуемого посредством современных форм общественного контроля, и сильным гражданским обществом, в котором органы государственной власти в равной степени отстаивают интересы государства и налогоплательщика.
Институциональными барьерами формирования эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля являются:
- отсутствие единых целей субъектов бюджетной системы и государственного управления, стратегий развития и некомплексное реформирование;
- противоречия между нормами законодательства в части определения правового статуса, функций и полномочий контрольных органов;
- необходимость модернизации контрольной деятельности и имеющиеся ограничения методического, информационного и кадрового характера;
- отсутствие четкого разграничения компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов финансово-бюджетного контроля и недостаточное взаимодействие контрольных органов;
- имеющиеся потенциалы для формирования эффективной системы финансово-бюджетного контроля и ограничения устаревшей и не образующей целостную систему правового регулирования бюджетной сферы;
- отсутствие единых стандартов проведения государственного и муниципального контроля, что обусловливает избыточные требования государственных контрольных органов к объектам контроля.
Государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль как институт5 - это целостная совокупность идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих определенную организацию, или же сама организация как открытая эволюционирующая система.
Институциональное преобразование государственного и муниципального финансового контроля представляет собой изменение формальных и неформальных условий контрольной деятельности, т. е. система мер, включающая разработку и применение законодательства, соответствующего условиям концепции бюджетирования, ориентированного на результат, процесс формирования идей, концепций, нормативно-правового обеспечения, программ и механизма его качественного преобразования. В свою очередь развитие6 (как непрерывный процесс институциональных преобразований государс-
5 При этом в широком смысле под институтом понимается исторически сложившееся и эволюционирующее вместе с обществом и государством высокоорганизованное социально-экономическое системное образование, объединяющее деятельность людей для удовлетворения важной общественной потребности или достижения определенной общественно значимой цели.
6 Институциональное преобразование представляет собой
процесс формирования идей, концепций, нормативно-правового обеспечения, программ и механизма его качественного преобразования (развития).
твенного и муниципального контроля) содержит два основных взаимосвязанных уровня. На первом уровне формируется определенная совокупность идей, правил и механизмов, определяющих, формирующих или развивающих организацию. Это уровень институционального развития, на котором формируются видение, базовые идеи, концепция, правовые нормы будущей организации, а также вырабатываются институциональные ограничения, механизм ее создания или трансформации. На втором уровне формируется или реформируется сама система в рамках принятых институциональных ограничений. Это - этап создания системы или ее развития [8, 9, 10, 12,].
Переход от контроля за доходами и расходами бюджета к контролю за использованием всех государственных активов и пассивов7 согласуется с принципами рекомендаций Международного валютного фонда (МВФ) по реформированию государственных финансов, принятых в 2001 г., реализация которых началась во многих странах. Начало же новому периоду реформирования бюджетного процесса в России положила Концепция реформирования бюджетного процесса, утвержденная постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 [14].
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, предопределило появление и развитие следующих специальных форм финансового контроля:
1) финансовый аудит - оценка законности произведенных расходов;
2) аудит - оценка целесообразности и продуктивности расходования ресурсов [2, 5];
3) стратегический аудит - экспертиза достижения национальных целей, поставленных руководством страны [4].
Используя в совокупности указанные виды аудита, можно получить на выходе комплексный результат, так сказать, трехмерное изображение контролируемых процессов.
В настоящее время государство продолжает осуществлять контроль, направленный на проверку
7 В реализуемой модели бюджетирования, ориентированного на результат, эффективность и результативность бюджетной политики оцениваются на практике с позиции эффективного распределения ресурсов с учетом: собственно экономической эффективности; политических приоритетов правительства; эффективной деятельности органов государственной власти по достижению намеченных результатов и по использованию механизмов, обеспечивающих ответственность за результаты деятельности.
законности и правильности распределения расходования денежных средств целям и объемам, предусмотренным в бюджете, однако сфера ответственности власти перед обществом в новых условиях существенно расширяется. Это объективно обусловило появление института государственного аудита [5].
Государственный аудит, применяемый в управлении финансовым и имущественным комплексами, позволяет существенно повысить результативность и экономичность государственного и муниципального управления, открывает новые возможности для решения социально-экономических задач. Для России институт государственного аудита является относительно новым. Новизна эта носит в первую очередь концептуальный, мировоззренческий характер. Речь идет о признании права общества требовать от государственной бюрократии подотчетности и прозрачности. Несмотря на то, что формально эта идея считается правильной и очевидной, она еще не стала частью системы общественных ценностей, а тем более - руководством к действию. Говоря о внешней оценке эффективности деятельности органов власти по управлению общественными ресурсами, на взгляд авторов, необходимо использовать термин «аудит», а не «контроль». Дело в том, что, несмотря на всю свою привлекательность и императивный характер, термин «контроль» не отражает многих оттенков смысла концепции государственного аудита. Последняя предполагает признание добровольной подотчетности государственных органов внешнему контролю со стороны общества.
Государственный аудит - это особый институт, главной целью которого является осуществление (проведение) от лица общества независимого объективного публичного контроля за деятельностью органов власти по управлению вверенными им общественными ресурсами. Этот институт существует практически во всех странах мира и в последнее время развивается особенно активно, так как появление новых социально-экономических задач поставило на первое место в повестке дня каждого государства задачу повышения эффективности управления общественными ресурсами.
Государственный аудит предполагает введение требований по формированию мнения государственного контролера в отношении достоверности финансовой отчетности получателей бюджетных средств. Это обусловливает необходимость внедрения аудита в практику деятельности органов, входящих в российскую систему государственного
финансового контроля, совершенствования его методологии и углубления контактов с независимыми аудиторскими организациями.
В широком понимании объектом государственного аудита является государственный сектор экономики как составная часть экономики страны в целом. Он охватывает как институциональные единицы, относящиеся непосредственно к государственному управлению, так и принадлежащие государству предприятия, производящие товары и услуги на коммерческой основе, а также контролируемые им предприятия, имеющие в своем капитале государственные средства. Только в институциональных единицах, относящихся к управлению и полностью принадлежащих государству, сосредоточено более 1/5 всех основных фондов страны и 1/3 общей численности занятых в экономике. В узком понимании объектами государственного аудита являются бюджетополучатели, классификация которых произведена в зависимости от принадлежности к сектору экономики и от организационно-правовой формы.
Появление института государственного аудита является одним из условий возникновения, становления и утверждения новой современной экономики -экономики знаний. Институт государственного аудита, наделенный правом на независимую и самостоятельную оценку действий органов власти, является не только важнейшим элементом системы «раннего предупреждения» о возможных ошибках планирования и эксцессах исполнения, но также выполняет функцию легитимации решений государства, а, следовательно, непосредственно обеспечивает его стабильность. В свою очередь вследствие исторически обусловленного изменения статуса и задач органов независимого внешнего контроля термин «аудит» оказался более подходящим для выражения сути и содержания их деятельности. Высшие органы аудита в настоящее время существуют в подавляющем большинстве государств мира, независимо от их политического устройства и режимов.
Согласно точке зрения профессора С. В. Степашина «разница в концептуальном и эмоциональном восприятии «контроля» и «аудита» аналогична тому, как различаются «право силы» и «сила права». Таким образом, иерархия отношений «государственного аудита» и «государственного контроля» меняется в зависимости от того, как в конкретном обществе решается вопрос иерархии Личности, Общества и Государства» [16].
Государственный аудит [3] востребован гражданским обществом для непрерывного мониторинга и анализа состояния общественно-экономических отношений, оценки эффективности использования общественных ресурсов и действий государственных и муниципальных органов власти по реализации целевой функции обеспечения качества жизни граждан. В связи с этим приоритетами государственного аудита на федеральном уровне становятся, прежде всего, социально-экономические параметры, которые напрямую зависят от макроэкономических показателей, темпов экономического и социального развития государства.
Для социально-экономических систем характерно сочетание различных иерархических структур: отраслевых, функциональных, территориальных, образующих полииерархические структуры. Параллельно с вертикальными связями и взаимодействием действуют и постоянно развиваются взаимоотношения по горизонтали. Права и обязанности по принятию решений все в большей мере перемещаются на нижние уровни. Роль и самостоятельность нижних звеньев возрастают. Возникают новые способы координации действий.
Разнообразие вариантов воздействия на социально-экономическую систему, в том числе посредством государственного аудита и, следовательно, обратной реакции на воздействие со стороны этой системы, приводит в определенной мере к сложности управления государством. Обратная связь с органами управления устанавливается посредством отчетной информации, призванной отражать степень эффективности управляющих воздействий. Таким образом, государственный аудит поставляет информацию органам управления, решения которых также зависят от внешних факторов: состояния рынка, конкуренции, процентных ставок, темпов инфляции, налоговой и таможенной политики государства и других причин. В определении организационной системы управления предполагается целенаправленный характер ее функционирования. Цель может быть достигнута, если организационные процессы будут обладать надежностью, оперативностью, непрерывностью и ритмичностью, устойчивостью, гибкостью и эффективностью.
Для того чтобы идеи государственного аудита и соответствующий институт укоренились в российской действительности, необходимы глубокие изменения в мировоззрении, в представлениях людей о должном устройстве системы власти, о
принципах взаимоотношений личности, общества и государства. Столь же важно другое - необходимы высококлассные профессионалы, способные творчески развивать теорию, практику и идеологию государственного аудита. Это позволит выстроить четкую систему контроля, при которой граждане будут вправе рассчитывать на эффективную защиту государственного бюджета как общественного достояния и на обеспечение рационального использования национальных ресурсов в интересах общества.
Как известно, Бюджетный кодекс РФ, определяя эффективность и экономность использования бюджетных средств, одним из принципов бюджетной системы устанавливает обязанность получателей бюджетных средств эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением. Однако существующая организация бюджетного процесса фактически не имеет механизмов реализации ни данного принципа, ни указанной обязанности.
Для решения данной проблемы и создания необходимых условий для осуществления эффективного бюджетного процесса на основе бюджетирования, ориентированного на результат, необходим аудит эффективности [2]. Это метод контроля за формированием и исполнением бюджета, при котором планирование, выделение и расходование бюджетных средств осуществляются в соответствии с целями и задачами государственной политики и должны обеспечивать достижение получателями бюджетных средств установленных конечных социально-экономических результатов, а также выполнение возложенных на них задач и функций.
В связи со сказанным важнейшей задачей Счетной палаты РФ, вытекающей из требований Конституции Российской Федерации, является осуществление постоянного, независимого аудита деятельности органов государства в сфере управления общественными финансовыми ресурсами. С момента своего создания Счетная палата РФ осуществляет внешний аудит федерального бюджета, производит проверку соответствия расходов той или иной статье закона о федеральном бюджете, обеспечивает необходимый контроль за внебюджетными фондами и государственным долгом, дает свои заключения на проекты федерального бюджета и на отчеты Правительства РФ о результатах исполнения бюджета за очередной год и т. п.
Деятельность Счетной палаты РФ в период с 2004 по 2010 г. осуществлялась в условиях продолжения работы по обеспечению внедрения в бюджетный процесс элементов среднесрочного финансового планирования, выработки механизмов программно-целевого бюджетирования, дальнейшего совершенствования взаимоотношений между бюджетами различных уровней в рамках реализации Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.
В 2005 г. в рамках реализации административной реформы по решению Коллегии Счетной палаты РФ были осуществлены мероприятия по совершенствованию структуры аппарата Счетной палаты РФ8. Федеральным законом от 01.12.2004 № 145-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» 9 был изменен порядок назначения Государственной Думой на должность Председателя Счетной палаты РФ и Советом Федерации на должность заместителя Председателя Счетной палаты РФ. В течение 2006 г. уточнилось содержание направлений деятельности Счетной палаты РФ, было осуществлено перераспределение обязанностей между аудиторами Счетной палаты РФ в связи с изменениями в их составе.
В указанный период Счетной палатой РФ проводилась значительная работа по дальнейшему развитию и углублению сотрудничества с контрольно-счетными органами Российской Федерации. Взаимодействие с ними укреплялось как в рамках работы Ассоциации контрольно-счетных органов РФ, так и на основе двусторонних соглашений10. В
8 В соответствии со вступившим в силу с 01.02.2005 Федеральным законом от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указами Президента РФ от 10.04.2004 № 519 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы» и от 05.05.2005 № 506 «О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в Счетной палате Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в аппарате Счетной палаты Российской Федерации».
9 Парламентская газета. 03.12.2004. № 228.
10 В рамках Программы по внедрению аудита эффективности
использования государственных средств в субъектах Российской Федерации в 2004-2006 гг. и плана по ее реализации Счетной палатой РФ совместно с контрольно-счетными палатами Воронежской и Ленинградской областей осуществлялся комп-
соответствии с утвержденной формой отчетности Счетной палатой РФ проводились ежеквартальный мониторинг и обобщение результатов контрольных мероприятий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации о ходе реализации приоритетных национальных проектов в субъектах Российской Федерации. Особое внимание было уделено разработке собственной методологической базы Счетной палаты РФ, в том числе методологического инструментария для осуществления аудита эффективности расходования бюджетных средств, развитию системы стандартов внешнего финансового контроля.
В 2006-2010 гг. Счетной палатой РФ проводилась целенаправленная работа по кадровому обеспечению деятельности Счетной палаты РФ11. Информационно-технологическая база Счетной палаты РФ в исследуемый период также подверглась значительным изменениям, что было непосредственно связано с возрастающим документооборотом. Так, в рамках программы развития информационно-телекоммуникационной системы (ИТКС) Счетной палаты РФ в 2005 г. осуществлялось внедрение системы автоматизированного делопроизводства и электронного документооборота «Дело» (САДЭД «Дело»). С 01.07.2006 был осуществлен переход на безбумажную технологию информационно-аналитической поддержки заседаний Коллегии Счетной палаты РФ. В 2010 г. электронный архив в системе «Архивное дело» позволил усилить взаимодействие с контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации.
В 2007-2010 гг. контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальные контрольно-счетные органы (МКСО) были сосредоточены на решении задач по активному участию органов му-
лекс мероприятий, направленных на внедрение аудита эффективности на региональном уровне. В 2005 г. был практически завершен процесс подписания соглашений о сотрудничестве между Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации.
11По сравнению с 2005 г. в 2006 г. количество структурных подразделений, имеющих статус самостоятельных, сократилось более чем в 3 раза (с 75 до 23), но увеличилось в 2010 г. до 25. В составе департаментов имеется 51 инспекция, 7 секретариатов аудиторов Счетной палаты РФ и 39 отделов. В штатном расписании с 273 до 240 уменьшилось количество руководящих должностей. Сложилась определенная система профессиональной подготовки сотрудников. В период с 2006 по 2007 г. обучение по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки прошли 290 сотрудников, из них 281 инспектор.
ниципального финансового контроля в реализации новой бюджетной стратегии, внедрению аудита эффективности и стратегического аудита.
Муниципальный финансовый контроль и в настоящее время находится в стадии становления. Во многих регионах к самой идее независимости муниципальных контрольно-счетных органов относятся скептически, предпочитая доверить контроль постоянным депутатским комиссиям либо включить КСО в состав местной исполнительной власти. Так, в Чеченской Республике и Республике Ингушетия органы местного самоуправления были сформированы в ходе муниципальных выборов в ноябре 2009 г. и приступили к работе только с 01.01.2010. В Республиках Башкортостан, Карелия и Карачаево-Черкесской Республике контрольно-счетные органы в муниципальных образованиях до настоящего момента не созданы. В структуре Контрольно-счетной палаты Республики Башкортостан образованы территориальные подразделения, осуществляющие контрольные функции в отношении бюджетов муниципальных образований.
По состоянию на 01.11.2008 законами субъектов Российской Федерации утверждены границы 24 196 муниципальных образований (МО) 12. Такое увеличение качественно усложняло функции управления территориями на субрегиональном уровне. На 17.09.2009 в России существовало около 3 000 действующих МКСО13. Согласно реестру членов Союза МКСО14 на 05.06.2009 в эту организацию входило 239 КСО МО, из них всего 108 КСО имело статус юридического лица. На 01.01.2010 органы внешнего муниципального финансового контроля были созданы в 4 774 муниципальных образованиях, что составляет 19,8 % (против 16,9 % по состоянию на 01.01.2009) от их общего числа. В ряде регионов Российской Федерации в 2009 г. была проделана большая работа по созданию органов внешнего муниципального финансового контроля. Значительно увеличилось число контрольно-счетных органов муниципальных образований: в Краснодарском крае - в 3,4 раза, в Брянской области - в 2,8 раза, в Воронежской области в 1,4 раза, в Омской области -в 3,6 раза, Ярославской области - в 3,8 раза. В то
12 Министерство регионального развития РФ. URL: http:// www.minregion.ru (дата обращения: 06.09.2009).
13 Информация предоставлена Союзом МКСО по состоянию на 17.09.2009.
14 Реестр членов Союза МКСО. URL:http://www.ach.gov.
ru/ru/smkso (дата обращения: 09.09.2009).
же время в большей части регионов количество контрольно-счетных органов осталось на уровне, соответствующем их состоянию на 01.01.2009, а в некоторых - существенно снизилось, среди них: Республика Алтай (снижение на 50 %), Алтайский край (снижение на 6,4 %), Иркутская область (снижение на 4,7 %), Рязанская область (снижение на 26,3 %) 15. Несмотря на работу, которую проводит МКСО, процесс создания контрольных органов, отвечающих требованиям ст. 38 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на уровне городского округа и муниципального района идет все еще крайне медленно. Руководители органов местного самоуправления не стремятся создавать контрольно-счетных органов, ссылаясь на недостаток средств, вызванный финансово-экономическим кризисом. В 2009 г. муниципальными контрольно-счетными органами было проведено 5 216 контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, в том числе 1 966 контрольных, 3 185 экспертно-аналитических, с использованием принципов аудита эффективности проведено всего лишь 170 мероприятий, что составляет около 3 % от общего количества. По данным на 01.01.2010, внешним контролем было охвачено 26,9 % бюджетов муниципальных образований, в связи с чем возникает проблема легитимности утверждения отчетов об исполнении бюджетов муниципальных образований.
Институциональное развитие внешнего государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля в период с 2004 по 2010 г. происходило на двух уровнях: федеральном и региональном. Организация системы органов внешнего финансового контроля основана на принципах: концентрированности, комплексности действий; выделения решающего (ведущего) звена - Счетной палаты РФ; поэтапного развития системы внешнего финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами; организационной динамичности развития внешнего финансового контроля.
В настоящее время Счетная палата РФ наделена правом осуществлять взаимодействие с контрольно-счетными органами, оказывать контрольно-счетным органам организационную, правовую, информационную, методическую и иную помощь, а также
15 Отчет о работе Союза муниципальных контрольно-счетных органов в 2009 г. [Электронный ресурс]. URL: http://www. ach-fci.ru/MKSO.
осуществлять анализ деятельности контрольно-счетных органов и давать рекомендации по повышению эффективности их работы. Представляется, что распространение данного опыта организации все же обусловливает разработку и применение единых стандартов осуществления контроля для Счетной палаты РФ, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований.
Развитие государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля на федеральном уровне ограничивается рамками действующей в настоящее время законодательной и нормативно-правовой базы. На региональном и местном уровнях пространство институциональных изменений государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля задается нормами и правилами в рамках массива нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления16. Анализ норм и положений Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» позволяет определить предлагаемую в настоящее время законодателем модель организации внешнего государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях как «автономную» (рис. 1).
Указанные документы определяют институциональные условия формирования концепции внешнего государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, объединяя новую философию развития в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, и идеологию поэтапного развития государственного и муниципального финансового контроля.
Качественные институциональные изменения государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля практически не были опосредованы изменениями федерального законодательства. Несмотря на то, что, начиная с 2004 г. только в федеральное законодательство, регламентирующее
16 См., например, решение Воронежской городской думы от 07.12.2005 № 205-11 «Об утверждении Положения о Контрольно-счетной палате городского округа, город Воронеж»; постановление Волгоградского городского совета народных депутатов от 15.05.2003 № 55/1046 «О Положении о Контрольно-счетной палате Волгоградского городского совета народных депутатов», решение Городского собрания Сочи от 03.03.2005 № 68 «Об утверждении Положения о Контрольно-счетной палате города-курорта Сочи» и др.
бюджетный процесс, было внесено более 250 изменений17, данные изменения не сопровождались качественными изменениями законодательства о государственном и муниципальном финансово-бюджетном контроле 18 и о внешнем государственном
17 Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ (ред. от 30.09.2010) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»; Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 29.11.2010) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений»; распоряжение Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р «О концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.»; приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 27.01.2010 № 16 «О межведомственной комиссии по вопросам создания государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов Российской Федерации»; приказ Федерального казначейства от 25.01.2010 № 1н «О сроках представления сводной месячной, квартальной и годовой бюджетной отчетности главными распорядителями средств федерального бюджета, главными администраторами доходов федерального бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита федерального бюджета в 2010 г.»; приказ Минфина России от 30.12.2009 № 150 н «об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»; Федеральный закон от 22.07.2008 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.»; письмо Федерального казначейства от 18.12.2007 № 42-7.115/2.4-418 «Об особенностях составления и представления годовой отчетности об исполнении федерального бюджета главными распорядителями средств федерального бюджета за 2007 г.»; Федеральный закон от 03.03.2008 № 19-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.»; постановление Правительства РФ от 29.12.2007 № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период»; приказ Минфина России от 24.08.2007 № 74 н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации»; приказ Федеральной таможенной службы РФ от 06.09.2006 № 854 «Об утверждении Правил организации и ведения бюджетного учета по осуществлению функций главного распорядителя, распорядителя и получателя средств федерального бюджета»; Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
18 Исключение может составить Федеральный закон от 29.12.2010 № 437-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный
закон «О некоммерческих организациях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым в область действия контрольных полномочий были включены государственные корпорации и государственные компании.
Источник: авторская разработка.
рис. 1. Модель организации внешнего государственного финансово-бюджетного контроля в Российской Федерации
и муниципальном контроле19. В условиях, когда реформирование бюджетного процесса нацелено на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат, организация контроля не в полной мере отвечает изменениям, которые сейчас реализуются через поправки в бюджетном законодательстве [13]. На это также неоднократно обращала внимание Счетная палата РФ.
В ходе анализа нормативно-правовых актов, регулирующих государственный и муниципальный финансовый контроль, прямая зависимость между изменениями в правовом поле деятельности субъектов государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля и их организационной структурой, формами и методами контроля авторами выявлена только на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне, что позволяет сделать вывод о тесной зависимости институционально-правовой и институционально-организационной их составляющих.
Ретроспективный анализ динамики развития внешнего государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, начиная с момента
очередного этапа реформирования бюджетного процесса в 2004 г., позволил сделать вывод о том, что с началом нового периода реформирования бюджетного процесса в России внешний государственный и муниципальный финансово-бюджетный контроль эволюционировал в основном за счет совершенствования методологического аппарата и в основном за счет усилий Счетной палаты РФ, организационной структуры, информационно-технологической базы и повышения эффективности межуровневого взаимодействия.
Процессы, происходившие в сфере государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, различны по своей природе и оказывали неоднозначное, а порой и противоречивое влияние на формирование его системы. Основная особенность таких процессов последних лет заключается в том, что они имеют по большей части не самостоятельный, а производный характер, обусловлены не столько природой контроля как функции управления общественными финансами и стратегией его усиления, сколько потребностями преобразований, осуществляемых в контролируемых сферах. Если административная и бюджетная реформы были концептуально обоснованы, осуществлялись последовательно и поэтапно, то следующие за ними изменения в контроле чаще всего представляли собой эпизодические попытки его приспособления к реформам. Таковы, к примеру, поправки в контрольные статьи Бюджетного кодекса РФ20. Это не уменьшает их значения, но в современной ситуации мало способствует повышению результативности государственного и муниципального финансового контроля и сокращению затянувшегося процесса становления его системы.
19 Так, в исследуемый период в Федеральный закон от 11.01.1995 N° 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» были внесены изменения в нормы о контроле за использованием Счетной палатой РФ средств федерального бюджета, порядке внесения предложений о кандидатах на должность аудиторов Счетной палаты РФ и досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ, аудиторов Счетной палаты РФ; установлены ограничения, накладываемые на Председателя Счетной палаты РФ, заместителя Председателя Счетной палаты РФ и аудиторов Счетной палаты РФ.
20 См., например, Федеральный закон от 26.04.2007 № 63-ФЗ (ред. от 30.09.2010) «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»; Федеральный закон от 08.05.2010 №> 83-ФЗ (ред. от 07.02.2011) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» и др.
Министерство финансов РФ осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств; осуществляет нормативное и методическое обеспечение деятельности по осуществлению финансового контроля органами исполнительной власти (ст. 165 БК РФ). Система внутреннего государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля представлена на рис. 2.
Бюджетный кодекс РФ (ст. 270.1) предусматривает возможность (но не обязанность) формирования подразделений внутреннего финансового аудита (внутреннего контроля) органами исполнительной власти (органами местной администрации). Созданные подразделения во многом выполняют ревизорские функции, функции последующего контроля за соблюдением норм действующего законодательства, целевым использованием бюджетных средств, правильностью ведения бюджетного учета и формирования бюджетной отчетности. Однако в настоящее время система внутреннего (ведомственного) контроля в России, так же, как и система внешнего контроля,
находится в стадии становлении. Из 114 главных администраторов бюджетных средств только в 57 созданы структурные подразделения, обеспечивающие внутренний финансовый контроль, в 34 эти функции возложены на другие подразделения и отдельных должностных лиц21. При этом качество контроля, и там, где созданы подразделения, и в особенности там, где функции контроля совмещены с другими, далеко не всегда удовлетворительное.
Уровень организации ведомственного финансового контроля в настоящее время находится в стадии становления, а контрольные мероприятия не являются достаточно развитыми для достижения целей управления финансовыми отношениями и сводятся к проверке достоверности бухгалтерской финансовой отчетности, незаконного или нецелевого расходования финансовых ресурсов. Это обусловлено тем, что в настоящее время нет стандартов осуществления ведомственного
21 Отчет о научно-исследовательской работе по теме «Анализ состояния и направления совершенствования ведомственного финансового контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти» / Министерство финансов РФ. М. 2010. С. 16.
контроля, отсутствует координация контрольной деятельности, единая отчетность об осуществлении и результатах ведомственного контроля.
В течение исследуемого периода государственный и муниципальный финансовый контроль как особый государственно-правовой институт [15, 17] формировался в специфических условиях в рамках присущих только ему институциональных изменений22. При этом в настоящее время формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля не завершено, так как остается неурегулированной система в целом, функционирующая как единое целое.
Реформа государственного и муниципального финансового контроля должна стать одной из наиболее важных составляющих в комплексе реформирования бюджетного процесса23. Организационные основы системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля должны быть построены с учетом сложившихся реалий и лучшей международной практики. Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, требует смены подходов к организации внутреннего финансового контроля в сфере бюджетных учреждений, что неминуемо влечет за собой развитие и модернизацию правового, институционального и методического
22 Институциональные изменения - в большинстве направлений институционализма это непрерывный процесс количественно-качественных изменений и преобразований разных политических, правовых, социальных и экономических институтов. Институциональные изменения происходят в институциональной среде, но проявляются не на уровне изменений правил, а на уровне изменений институтов, функционирующих в данной среде и определяющих данную среду.
23 Программа Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (утв. распоряжением Правительства РФ от 30.06.2010 № 1101-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 12.11.2010 № 1996-р), а также комплекс законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой РФ, которые разработаны в целях закрепления концептуальных основ развития системы государственного (муниципального) финансового контроля в части установления объекта контроля и его субъектов, их задач, прав и обязанностей, а также, в определенной степени, порядка их взаимодействия. См. также проект федерального закона № 806847-1 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части усиления контроля и надзора за использованием средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации»; проект федерального закона № 64776-5 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» (стадия: предварительное рассмотрение); Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (вступает в силу с 01.10.2011).
блоков обеспечения системы государственного финансового контроля субъектов бюджетной сферы, в частности правового и институционального (за счет законодательного закрепления основополагающих принципов внутреннего финансового контроля).
В настоящее время существуют два подхода к пониманию структуры государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля.
Первый, условно называемый «жесткой вертикалью», предполагает иерархичное, жесткое подчинение в рамках единой системы одному независимому контрольному органу. Вопросам формирования такой системы посвящены работы В. В. Бурцева, М. В. Васильевой, Е. Ю. Грачевой, В. А. Жукова, С. П. Опенышева, Н. Д. Погосяна, В. М. Родионовой, С. В. Степашина, С. О. Шохина [11].
Второй подход, называемый неопределенно «конституционный», исходит из того, что систему государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля (в полном смысле этого слова) по ряду причин создать нельзя, но необходимо развить на основе существующей законодательной и нормативной базы ее отдельные элементы, укрепив между ними связи. Такая модель построения рассматриваемой системы исследователями, на взгляд авторов, специально не изучалась, но вместе с тем именно она предлагается для построения системы государственного финансового контроля высшим руководством нашей страны [11], в частности Правительством РФ и Министерством финансов РФ.
В современных условиях трансформация системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля обусловливает необходимость построения системы, основным элементом которой выступает высший орган финансового контроля.
Институциональная среда эволюции финансово-бюджетного контроля в условиях бюджетирования, ориентированного на результат, характеризуется изменениями мирового уровня (новые стандарты МВФ), государственного уровня (изменениями внутри России - в бюджетной сфере и в административной сферах) и собственно в сфере внешнего государственного и муниципального финансового контроля (изменениями в международном сотрудничестве, инфраструктуре государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, организационно-правовом обеспечении и др.).
Вся совокупность таких факторов формирует определенную конфигурацию стратегических
изменений государственного и муниципального финансового контроля как института, определяет новые институциональные условия и специфику его развития. Институциональное обеспечение государственного и муниципального контроля в качестве единой эффективной системы означает ее построение на единых принципах и нормативах функционирования и решения поставленных задач с четким определением органов контроля и ограничением их функций и полномочий.
В свою очередь формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля базируется на разделении полномочий и улучшении взаимодействия в системе государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, на значительном повышении роли контрольных подразделений органов исполнительной власти (органов ведомственного контроля), создание которых должно носить обязательный характер.
Основным направлением развития государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля должно быть расширение предмета контроля за счет включения в него мониторинга результативности бюджетных расходов. Такой мониторинг должен осуществляться на трех уровнях:
1) контроль со стороны главных распорядителей бюджетных средств за результативностью деятельности подведомственных им бюджетных учреждений. Главные распорядители бюджетных средств должны осуществлять регулярный мониторинг бюджетных учреждений на предмет выполнения плановых объемов предоставления услуг и корректировки объемов финансирования в случае их невыполнения или перевыполнения. Это позволит реализовать основное преимущество финансирования по результату - обеспечить связь объемов финансирования с объемами оказываемых учреждениями услуг;
2) контроль со стороны региональной (местной) администрации за результативностью деятельности главных распорядителей бюджетных средств. Такой контроль должен осуществляться в процессе рассмотрения комиссией по повышению результативности бюджетных расходов разделов докладов главных распорядителей бюджетных средств. Результаты оценки результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств должны содержаться в сводном бюджетном докладе администрации;
3) контроль со стороны законодательного (представительного) органа и контрольно-счетной палаты субъекта РФ (муниципального образования) за результативностью деятельности региональной (местной) администрации. В целях обеспечения возможности осуществления такого контроля законодательный (представительный) орган должен участвовать в оценке разделов сводного доклада региональной (местной) администрации и докладов о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств, содержащих данные о динамике в отчетном периоде.
В условиях внедрения программного бюджета эффективную систему государственного и муниципального финансового контроля целесообразно выстраивать как единую систему, в основе которой лежат единые принципы и стандарты «институциональной аккредитации» [6]. В этом случае разработанные институциональные стандарты (показатели) могут стать не только содержательной основой для совершенствования организации системы государственного и муниципального финансового контроля как института управления, построения его организационной иерархии, но и основой для измерения эффективности деятельности контрольных органов.
В условиях программного бюджета как никогда становится актуальной способность государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля выявлять наиболее «узкие места» в экономической и финансово-бюджетной политике; переносить акценты контроля на объекты с высокой степенью риска обнаружения финансовых нарушений и (или) использующих государственные ресурсы, выделенные для достижения целей, имеющих стратегическое значение для социально-экономического развития страны (регионов, муниципальных образований), а также информировать власть и общество о вытекающих последствиях этих рисков. Такое изменение объекта контрольной деятельности в совокупности с упорядочением организационной иерархии представляется авторам наиболее целесообразным с точки зрения повышения институциональной эффективности государственного и муниципального финансового контроля.
В условиях внедрения программного бюджета систему государственного и муниципального финансового контроля целесообразно выстраивать на основе принципов [7] и стандартов «институциональной аккредитации». В этом случае институ-
циональные стандарты (показатели)24 могут стать не только содержательной основой для совершенствования организации системы государственного и муниципального финансового контроля как института управления, построения его организационной иерархии, но и основой для измерения эффективности деятельности контрольных органов. Авторам представляется, что стандарты институциональной эффективности контрольных органов должны определять нормативные требования к формулированию миссии, целей и задач контрольных органов, выбору форм и методов контроля, планированию контрольной деятельности и определению критериев и показателей ее эффективности.
В целях повышения институциональной эффективности государственного и муниципального финансового контроля необходимо трансформировать контрольно-целевой результат в направлении расширения эффекта контроля (от традиционного (только экономического) к организационному и социальному) и снизить затраты на осуществление контроля за счет изменения субъектно-объектной структуры контроля, усовершенствования механизма системы государственного и муниципального финансового контроля25, повышения наукоемкости контроля, в том числе путем ускоренного внедрения инноваций.
24 Основными целями разработки и внедрения институциональных стандартов (показателей) контрольной деятельности в России могут стать: внедрение модели соответствия («аккредитации») контрольных органов, гармонизированной с международной практикой обеспечения качества государственного и муниципального финансового контроля (ИНТОСАЙ, ЕВРОСАЙ и т. п.); оценка качества деятельности контрольных органов и планов их развития; содействие совершенствованию и постоянному повышению эффективности деятельности контрольных органов в условиях внедрения программного бюджета; учет и защита интересов общества путем предоставления достоверной информации об эффективности контрольных органов; внедрение и расширение использования инновационных методов контроля и повышение его наукоемкости; информирование общества о результатах институционального соответствия контрольных органов. Данные стандарты могут включать следующие разделы: «Цели, задачи», «Планирование и эффективность», «Руководство и менеджмент», «Методы и формы контроля», «Объекты контроля», «Ресурсы: материально-технические, финансовые, кадровые, информационные».
25 В механизме системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля, если выразить его в наиболее общей форме, взаимодействуют «блоки», отражающие объективное и «субъективное» содержание - реальный механизм системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля включает объективный «блок» (предмет, объект, субъекты контроля), и его взаимодействие на основе прямых и обратных связей с механизмом регулирования государственного и муниципального финансового контроля (институциональный механизм).
Список литературы
1. Афанасьев М. П. Технология подготовки программного бюджета / Академия бюджета и казначейства. Финансовый журнал. 2010. № 3.
2. Васильева М.В. Государственный финансовый контроль и аудит эффективности государственных средств: учеб. пособие для слушателей программы повышения квалификации работников финансовых органов и магистрантов. Волгоград: Изд-во ИРВИТ. 2008. С. 100-120.
3. Васильева М. В. Государственный аудит в интересах стратегии развития регионов Российской Федерации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2009. № 2 (35). С. 27-37.
4. Васильева М.В. Стратегический аудит в социально-экономическом развитии регионов: от внедрения до концепции // Российское предпринимательство. 2008. № 7. Вып. 2. С. 24-28.
5. Васильева М.В. Развитие системы государственного финансового контроля в Российской Федерации: методология, методика, концепция: монография. Волгоград: Волгоградское научное издательство. 2009. С. 78-89.
6. Васильева М.В. Формирование эффективной системы государственного и муниципального финансово-бюджетного контроля: монография. Волгоград: Изд-во Волгоградского гос. ун-та. 2011. 300 с.
7. Васильева М.В. Комплекс принципов организации государственного и муниципального финансового контроля // Финансы и кредит. 2011. № 16 (448).
8. Гребенников В. Г. Институционализм как методология экономической науки. Институциональная экономика. М.: ИНФРА-М. 2001. С. 37.
9. Курс переходной экономики / под ред. Л. И. Абалкина М.: Финстатинформ. 1997. С. 9.
10. Клейнер Г. Особенности процессов формирования и эволюции социально-экономических институтов в России. М.: ЦЭМИ РАН. 2001. С. 53.
11. Коростылев Д. А. Проблема конституционно-правового регулирования государственного финансового контроля на субфедеральном уровне и возможный вариант ее решения в ходе реформирования и модернизации федеральной системы России (на примере Камчатского края). URL: http://www.ach-fci.ru/Petropav-Kamchat/Press/Publish/art4 (дата обращения: 20.06.2011).
12. Лебедева Н. Н. Институциональная экономика. Волгоград: Изд-во ВолГУ 1999. С. 33-34.
13. Нестеренко Т. Г. 350 лет государственному финансовому контролю в России // Бюджет. 2006. № 8. С. 47.
14. «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (вместе с «Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.», «Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.: постановление Правительства РФ от 22.05.2004 № 249 (ред. от 23.12.2004).
15. Погосян Н. Государственный финансовый контроль как государственно-правовой институт: историко-теорети-ческий аспект // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. 1998. № 13. С. 26-49.
16. Степашин С. В. Конституционный аудит. М.: Наука. 2008.
17. Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. М.: ДЕЛО. 2001. С. 266.
