CC BY
271
СПОСОБЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ УСТОЙЧИВОСТИ: МИРОВОЙ ОПЫТ И РОССИЯ
О. Н. ЧЕРНЫШОВА
В статье проведен анализ основных методов обеспечения бюджетной устойчивости в мировой и российской практике. Проведена оценка результатов реализации Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. В ходе данной оценки выявлено, что не все задачи Программы повышения эффективности бюджетных расходов были решены, однако, это не повлияло на возможность обеспечения преемственности развития системы управления общественными финансами и создания качественной базы для разработки новой программы в этой сфере, цели и задачи которой приведены в данной статье.
На основе анализа мирового опыта обеспечения бюджетной устойчивости даны рекомендации по повышению долгосрочной бюджетной устойчивости страны к негативному влиянию внешних и внутренних факторов.
Ключевые слова: бюджетная устойчивость, «бюджетные правила», структурный дефицит, ненефтегазовый дефицит бюджета, лимитирование бюджетных расходов, секвестирова-ние расходов.
В 2010-2012 гг. развитие бюджетной системы Российской Федерации проходило в рамках реализации Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. По большинству направлений ее реализации был достигнут существенный прогресс.
Так, итоги по направлению «Повышение долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Российской Федерации» выглядят следующим образом.
Дефицит и ненефтегазовый дефицит федерального бюджета сократился соответственно с 6,0 % и 13,7 % ВВП в 2009 г. до 0,1 % и 10,5 % ВВП в 2012 г., а объем Резервного фонда увеличился с 1,7 % ВВП в 2010 г. до 4,5 % в 2012 г.
В целом, задачи Программы повышения эффективности бюджетных расходов, по мнению финансовых экспертов, были решены, что обеспечило преемственность развития системы управления общественными финансами и создало качественную базу для разработки новой программы в этой сфере.
В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 28 июня 2012 г. «О бюджетной политике в 20132015 годах» Президент предложил Правительству РФ разработать новую программу повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами
на период до 2018 г. Задачами новой программы являются:
- долгосрочная устойчивость и сбалансированность федерального бюджета;
- разграничение расходных обязательств и доходных источников;
- обеспечение устойчивости и сбалансированности региональных и местных бюджетов;
- полноценное внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный процесс;
- реализация мер по повышению эффективности бюджетных расходов;
- упорядочение структуры управления финансовыми ресурсами публично-правовых образований;
- повышение качества финансового менеджмента в секторе государственного управления;
- повышение открытости и прозрачности управления общественными финансами.
В декабре 2012 г. был принят Федеральный закон № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс», который установил новые «бюджетные правила», в соответствии с которыми был сформирован федеральный бюджет на 2013-2015 гг. Кроме того, в рамках Программы Правительства РФ сформированы нормативно-правовые основы для перехода к программно-целевой структуре расходов бюджетных средств на федеральном уровне и на уровне большинства
субъектов РФ; проведена фундаментальная реформа системы оказания государственных и муниципальных услуг, нацеленная на снижение вероятности формирования возможных коррупционных схем и махинаций с бюджетными средствами и эффективность их мобилизации в бюджеты бюджетной системы РФ, принят закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Однако, заметим, что среди вопросов реформирования системы оказания государственных услуг остались нерешенными следующие вопросы:
- несоответствие государственных услуг, оказываемых учреждениями, предусмотренному
Что касается возвращения бюджета к «бюджетным правилам», то новые бюджетные правила, также как и ранее, базируются на использовании понятия базовой цены на нефть, на основании которой определяется предельный объем расходов федерального бюджета. Так, если цена на нефть превышает базовую цену, дополнительные нефтегазовые доходы будут направляться на пополнение Резервного фонда или на замещение источников финансирования дефицита бюджета по решению правительства Российской Федерации. Если прогнозируемая цена на нефть окажется ниже базовой, тогда средства Резервного фонда будут направляться на покрытие дефицита бюджета в объеме недостающих нефтегазовых доходов [2]. Причем в текущем финансовом году разрешено использовать средства суверенного фонда на развитие экономики: разрешены финансовые вложения в окупаемые инфраструктурные проекты, если он превысит 7 % от ВВП, по новому бюджетному правилу. Однако, заметим, что нормативная база для покупки инфраструктурных облигаций до сих пор не разработана.
законодательством полномочиям соответствующего публично-правового образования;
- наличие у отдельных уполномоченных органов в ведомственных перечнях платных услуг, включение которых в данные перечни не предусмотрено федеральными законами;
- ограниченность нормативно-правовой базы и практики формирования бюджетов с учетом показателей государственных и муниципальных заданий, декларативность соответствующих норм законодательства Российской Федерации.
В рамках стратегического направления «Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности федерального бюджета» установлены следующие задачи и планируемые результаты (табл. 1.).
Обратимся к мировому опыту обеспечения бюджетной устойчивости. Обеспечение бюджетной устойчивости является важным критерием обеспечения стабильности экономики в целом.
В мировой практике применяются различные методы для достижения данной цели.
Среди основных методов, используемых в мире, выделяются:
- лимитирование бюджетных расходов, то есть установление их предельных величин;
- секвестирование, то есть пропорциональное снижение всех расходных статей бюджета на определенную долю. В рамках секвестирования возможно наличие ряда защищенных расходных статей, перечень которых определяется высшими органами власти.
При этом странами, чьи доходы зависят от цен на природные ресурсы, применяется практика использования бюджетных средств в зависимости от выполнения доходной части бюджета, что обеспечивает стабильность бюджетных и монетарных показателей в рамках цикла колебаний цен на сырье, а
Таблица 1
Задачи и планируемые результаты программы «Обеспечение долгосрочной устойчивости и сбалансированности федерального бюджета»
Направление Планируемый результат
Утверждение и реализация долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года Постоянное ведение бюджетной стратегии позволит использовать ее в бюджетном процессе в качестве потолков бюджетных расходов
Стабильность законодательно закрепленных «бюджетных правил» использования нефтегазовых доходов, регулирующих определение предельного размера резервного фонда и предельного объема расходов федерального бюджета - бездефицитность федерального бюджета, начиная с 2015 г.; - сокращение ненефтегазового дефицита федерального бюджета; - увеличение объема суверенных фондов
Поддержание безопасного уровня и структуры государственного долга РФ Обеспечение долговой и бюджетной устойчивости в случае кризисных явлений
также бюджетной системы в долгосрочной перспективе, выходящей за рамки исчерпания запасов основных природных ресурсов.
Был принят Пакт стабильности и роста (StaЫHtyandGrowthPact, SGP), подписанный в Амстердаме в 1997 г. и призванный защищать финансовую стабильность стран Еврозоны. Требования, которые обязаны соблюдать члены Евросоюза согласно соглашению, следующие:
- годовой дефицит бюджета не должен превышать 3 % валового внутреннего продукта;
- национальный долг не больше 60 % валового внутреннего продукта.
Данные нормы распространяются на все страны - участницы данного соглашения. В связи с тем, что данные требования не соблюдаются многими странами, согласно второму пункту восьмой статьи договора, за превышение государством предельного размера дефицита (3 % от ВВП) применяются санкции в размере до 0,1 % ВВП. Эти средства, взимаемые с государств-нарушителей, будут поступать в Европейский стабилизационный механизм (ЕСМ) - планируемый постоянно действующий фонд финансовой стабилизации стран Еврозоны. При этом с 1 марта 2013 г., финансовая помощь из данного фонда выделяется только при ратификации страной Бюджетного пакта ЕС и внедрении его требований в национальные законодательные акты.
Там же предусмотрено, что максимально допустимый уровень годового структурного дефицита (вид бюджетного дефицита, равный разности между величиной государственных расходов и величиной налоговых доходов при полной занятости) не должен превышать 0,5 % его ВВП в рыночных ценах. Данное требование направлено на установление сбалансированности бюджета с практически нулевым дефицитом бюджета или его профицитом в каждой из стран ЕС. При нарушении этого правила, будет применяться индивидуальный коррекцион-ный механизм для данной страны. В договоре предусмотрено исключение по данному критерию для стран, имеющих государственный долг «существенно ниже 60 % ВВП в рыночных ценах», и где «невелик риск долгосрочной стабильности государственных финансов», такие страны могут иметь показатель структурного дефицита 1,0 % ВВП. Для тех стран, которые разрабатывают среднесрочные программы достижения экономического роста и сокращения чрезмерного дефицита, разрешается превышение максимального порога структурного дефицита при условии соответствия его размера среднесрочным макроэкономическим целям страны, согласованных с Еврокомиссией. Со стороны
данного органа осуществляется мониторинг их достижения.
В США статьи расходов бюджета разбиваются на прямые (обязательные или устоявшиеся) и дискреционные (утверждаемые). Прямые расходы занимают более 60 % в структуре расходов бюджета. Они утверждаются постоянными законами, их сокращение не возможно. Структура прямых, или обязательных, расходов такова: 10 % из них предусматривается на выплаты процентов по государственному долгу, 90 % занимают расходы, связанные с социальным обеспечением (например, расходы на медицинскую помощь пенсионерам и инвалидам). Дискреционные расходы, а также их лимит рассматриваются и утверждаются конгрессом США на основе ежегодно принимаемых 13 законов о выделении бюджетных ассигнований. В случае превышения допустимого уровня фактических расходов бюджета запускается механизм секвестирования, уменьшающий бюджетный дефицит (Закон Грэмма-Рудмана-Холлингса). В США действует правило «плати как можешь». Согласно ему, устоявшиеся расходы не должны увеличивать бюджетный дефицит. К примеру, разрешенное повышение социальных выплат должно быть покрыто либо уменьшением других обязательных расходов либо увеличением доходов. В резолюции конгресса о бюджетной политике предусматривается нижний предел поступлений в бюджет и верхний порог расходов [1].
Рейтинговое агентство Moody's оценивало вероятность наступления «фискального обрыва» в США с 1 января 2013 г. в 15 % [5]. Ситуация фискального обрыва означает автоматическое вступление в силу законов, предусматривающих отмену налоговых льгот и сокращение расходов бюджета в целях снижения темпов роста американского государственного долга и сокращения бюджетного дефицита. Однако фискальный обрыв США был отложен путем отмены части налоговых льгот, повышения некоторых налогов и сокращения бюджетного дефицита примерно на 160 млрд долл. Так, на 20 % выросла налоговая ставка на налог с прироста капитала и дивиденды, увеличивается с 35 % до 40 % ставка «налога на наследство» при переходе права собственности на имущество стоимостью свыше 5 млн. долларов. Также отменяется льгота по ставке налога на социальное страхование - в результате данная ставка повышается с 4,2 % до 6,2 %. В результате для среднего работника повышение налогов составит около 800 долл. в год [5].
В странах, чей бюджет зависит от цен на природные ресурсы, применяется практика расходования средств бюджета в зависимости от выполнения
его доходной части. К примеру, в Российской Федерации, начиная с 2008 г., наряду с введением «трехлетнего бюджета» было введено понятие условно утверждаемых (утвержденных) расходов. Согласно ст. 184.1. «Общие положения» Бюджетного кодекса Российской Федерации под условно утверждаемыми (утвержденными) расходами понимаются не распределенные в плановом периоде по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов в ведомственной структуре расходов бюджета бюджетные ассигнования [6].
Общий объем условно утверждаемых (утвержденных) расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период на первый год планового периода в объеме не менее 2,5 % от общего объема расходов бюджета, на второй год планового периода в объеме не менее 5 % от общего объема расходов бюджета. В случае сокращения общего объема доходов федерального бюджета (за исключением нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) объем условно утвержденных расходов сокращается. Это позволяет оперативно реагировать на изменения внешних условий развития [3].
Несмотря на это, основная функция условно утвержденных расходов в 2013-2014 гг., согласно сведениям Министерства финансов Российской Федерации будет направлена на сглаживание потерь от вступления Российской Федерации во Всемирную торговую организацию (далее - ВТО). На эти цели Министерством финансов Российской Федерации на 2013 г. были предусмотрены условно утвержденные расходы в размере 343 млрд руб., на 2014 г. - около 850 млрд руб. [4].
На наш взгляд, введение условно утверждаемых расходов позволит повысить долгосрочную бюджетную устойчивость страны к негативному влиянию внешних и внутренних факторов. В общем и целом условно утверждаемые расходы могут рассматриваться как резервирование определенной части расходов, что положительно скажется на сба-
лансированности бюджета и позволит обеспечить приоритетность социальных расходов государства.
Литература
1. Бюджетный процесс в развитых странах. Информационно-аналитические материалы Государственной Думы. URL: http://iam.duma.gov.ru
2. Минфин РФ разработает вариант бюджета на черный день. РБК, 2012. URL: http://top.rbc.ru
3. Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации. URL: http://www.minfin.ru
4. Расходы бюджета РФ 2013-2014 гг. сократятся на 830 млрд руб. Риа Новости, 2012.
5. Федорова А. Ю., Чернышова О. Н. Проблемы организации бюджетного процесса в субъектах Федерации // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2012. № 5-6.
6. URL: http://www.ria.ru
* * *
WAYS OF PROVIDING THE BUDGETARY STABILITY: WORLD EXPERIENCE AND RUSSIA
O. N. Chemyshova
In article the analysis of the main methods of ensuring the budgetary stability in world and Russian practice is carried out. The assessment of results of implementation of the Program of the Government of the Russian Federation on increase of efficiency of the budgetary expenses on the period till 2012 is carried out. During this assessment it is revealed that not all tasks of the Program of increase of efficiency of the budgetary expenses were solved, however, it didn't affect possibility of ensuring continuity of development of a control system of public finance and creations of qualitative base for development of the new program in this sphere, the purposes and tasks which are given in this article.
On the basis of the analysis of world experience of ensuring the budgetary stability recommendations about increase of long-term budgetary stability of the country to negative influence of external and internal factors are made.
Key words: budgetary stability, «budgetary rules», structural deficiency, not oil and gas budget deficit, limitation of budgetary expenses, sequestering of expenses.
