CC BY
202
КОНСТИТУЦШНЕ ТА МУНЩИПАЛЬНЕ ПРАВО
Павло Миколайович Любченко,
д-р юрид. наук,
професор кафедри державного будiвництва Нац1ональний юридичний ушверситет iменi Ярослава Мудрого, м. Харш
УДК 342.722
СП1ВРОБ1ТНИЦТВО ТЕРИТОР1АЛЬНИХ ГРОМАД: ТЕОР1Я I ПРАКТИКА
У статтг системно проаналгзовано проблемы правового регулювання ствробшництва тери-тор'шльних громад, особливостг окремих форм мшмутципального ствробшництва, досл1джу-еться практика укладення договорю про ствроб1тництво територгальних громад, пропонуються напрямки вдосконалення правового регулювання вгдносин у зазначенш сфер1
Ключовi слова: ствробггництво територiальних громад, мiжмунiципальне ствробггництво, форми, суб'екти, мгсцеве самоврядування, спiльний орган управлшня.
Проблеми реформування шститут!в територ!ально! оргашзацп влади обговорюються на пол1тичному, громадському, експертному р1внях. Сьогодш першочерговим завданням е шдвищення ефективност функщонування сис-теми публ1чно! влади на мкцях. Тому дослщження проблем правового регулювання м!жмушципального ствробшництва територ1альних громад набувае особливого значення в контекст пошуку найбыьш оптимальних шлях1в реформи мкцевого самоврядування.
Переважна быьшкть наукових дослщжень стосуються теоретичних питань розвитку мкцевого самоврядування та оргашзацп м1сцево! державно! влади, а багато питань прикладного характеру залишаються без уваги. У результат! реформи, не маючи належно! теоретично! основи, завершуються
уже на першому еташ, зустрiвши спротив певних сощальних груп i неро-зумшня !х необхiдностi переважно! частини сусшльства. Спроби провести реформу iнститутiв мкцево! влади, починаючи з 90-х роыв, бажаних резуль-татiв не дали, адже здшснювалися переважно без достатнього наукового обгрунтування, здебiльшого шляхом прямого кошювання зарубiжного дос-вiду. Наслвдком цих перетворень стала «консерващя» доволi громiздко! й нее-фективно! системи влади, що е однieю з основних причин кнуючого стану соцiально-економiчного розвитку територiальних громад, районiв i регiонiв Укра!ни. Недосконалiсть чинного законодавства веде до дублювання повно-важень мкцевих органiв влади, породжуе численш конфлiкти мiж рiзними рiвнями влади як по горизонтали так i по вертикалi, знижуе ефективнiсть взаемодп органiв виконавчо! влади та оргашв мiсцевого самоврядування.
Основнi напрямки реформи мюцевого самоврядування в Укра!нi активно дослщжуються в роботах О. В. Батанова, М. О. Баймуратова, Х. В. Приходько, С. Г. Серьогшо! [Див: 1-2; 4], але складшсть та багатограншсть проблематики вимагае продовження дослщжень у цш сферi.
Метою статт е дослiдження проблем правового регулювання мiжму-нiципального спiвробiтництва територiальних громад, висвiтлення переваг i недолЫв цього напрямку розвитку мiсцевого самоврядування в Укра!ш. Використання сучасних методiв наукових дослiджень дае змогу сформулю-вати висновки та пропозицп, спрямоваш на удосконалення правового регулювання вщносин у сферi мiсцевого самоврядування, що мае не лише теоретичне, а й практичне значення для подальшого розвитку цього шституту в Укра!ш.
Недосконалкть iснуючого адмiнiстративно-територiального устрою Укра-!ни стримуе соцiально-економiчний розвиток територiальних громад. Органам мiсцевого самоврядування для ефективно! реалiзацГí власних повноважень дуже часто бракуе необхщних матерiальних та фiнансових ресурсiв. Багато питань мюцевого значення територiальнi громади неспроможш вирiшити самостiйно без державно! шдтримки, тому перспективним напрямком розвитку мюцевого самоврядування е мiжмунiципальне спiвробiтництво.
Проблеми мiжмунiципально! спiвпрацi територiальних громад умовно можна подшити на двi частини: оргашзацшш й правовi. Органiзацiйнi аспекти мiжмунiципально! спiвпрацi залежать вiд рiзноманiтних чинникiв: геогра-фiчних, демографiчних, пол^ичних, економiчних, культурних, iсторичних та шших. Наприклад, чим вищий рiвень децентралiзащ! публiчно! влади, тим бiльше органи мюцевого самоврядування потребують спiвпрацi. У централiзо-ванiй державi повноваження i ресурси органiв мiсцевого самоврядування обме-женi, а тому потреба у сшвпращ незначна.
Аналiзуючи правову основу сшвробмицтва у сферi мiсцевого самоврядування, слвд насамперед звернутись до Конституцп Укра!ни (ч. 2 ст. 142), яка надае право сшьським, селищним, мiським територiальним громадам об'еднувати об'екти комунально! власностi i кошти мiсцевих бюджетiв. Кон-ституцiйно закршлюються i умови такого об'еднання. По-перше, зазначена
процедура може здшснюватися тшьки на договiрних засадах. По-друге, ч^ко визначена мета об'еднання цих об'екив: виконання спiльних для кшькох територiальних громад проектiв чи сшльне фiнансування (утримання) кому-нальних шдприемств, установ, органiзацiй. При цьому, реалiзуючи право на таке об'еднання, територiальнi громади можуть створювати для цього ввд-повiднi органи i служби. Проте вiдсутнiсть ефективного оргашзацшно-пра-вового механiзму тако! взаемодп територiальних громад призвела до того, що на практицi до 2014 р. мiжмунiципальне спiвробiтництво майже не здш-снювалося. Це, ймовiрно, стало одшею з причин того, що в Проект Закону про внесення змш до Конституцп Укра!ни (щодо повноважень оргашв державно! влади та мкцевого самоврядування) (реестр. № 4178а), внесеному 26.06.2014 р. Президентом Укра!ни, положення про сшвпрацю територiальних громад взагалi пропонувалося виключити. Ця пропозищя е неприйнятною, адже виключення з Конституцп Укра!ни норми, яка закршлюе мiжмунiци-пальне спiвробiтництво, суттево звужуе права територiальних громад. Такий шдхвд суперечить бвропейськш хартп мiсцевого самоврядування, зпдно з якою мiсцевi власт мають право, здiйснюючи сво! повноваження, сшвро-бiтничати та в межах закону створювати консорщуми з шшими мiсцевими властями для виконання завдань, що становлять сшльний iнтерес (ст. 10).
Закон Укра!ни «Про мюцеве самоврядування в Укра!ш» [3; 1997. - № 24. -Ст. 170] у розвиток конституцшних приписiв закршлюе, що територiальнi громади сш, селищ, мiст, районiв у мютах безпосередньо або через органи мкце-вого самоврядування можуть об'еднувати на договiрних засадах на правi сшль-но! власностi об'екти права комунально! власностi, а також кошти мкцевих бюджетiв для виконання спiльних проекив або для спiльного фiнансування (утримання) комунальних шдприемств, установ та оргашзацш i створювати для цього вщповщш органи i служби (ч. 3 ст. 60). Виключно на пленарних засвданнях сшьсько!, селищно!, мiсько! ради виршуються питання про:
а) створення у разi необхiдностi органiв i служб для забезпечення здiйс-нення з шшими суб'ектами комунально! власносп сшльних проектiв або спiльного фшансування (утримання) комунальних пiдприемств, установ та оргашзацш, визначення повноважень цих оргашв (служб);
б) прийняття ршень щодо надання згоди на оргашзацш сшвробми-цтва територiальних громад, суб'ектом якого е територiальна громада села, селища, мюта, у формах, визначених ст. 4 Закону Укра!ни «Про сшвробми-цтво територiальних громад» (схвалення проекту договору про сшвробми-цтво та шших рiшень);
в) заслуховування звшв, пов'язаних зi здiйсненням спiвробiтництва тери-торiальних громад, суб'ектом якого е територiальна громада села, селища, мюта (ст. 26).
До вiдання виконавчих органiв сшьських, селищних, мiських рад належать питання щодо об'еднання на договiрних засадах кош^в вiдповiдного мiсцевого бюджету та шших мкцевих бюджетiв для виконання сшльних про-
ект1в або для сшльного фшансування комунальних шдприемств, установ та оргашзацш, вир1шення шших питань, що стосуються сшльних штерес1в тери-тор1альних громад (п. 6 ч. 1 ст. 28).
Оргашзацшно-правов1 засади сшвроб1тництва територ1альних громад, принципи, форми, мехашзми такого сшвроб1тництва, його стимулювання, фшансування та контролю визначаються Законом Укра!ни «Про сшвробгтни-цтво територ1альних громад» (дал1 - Закон) [3; 2014. - № 34. - Ст. 1167]
Суб'ектами сшвроб1тництва зпдно з1 ст. 3 Закону е територ1альш громади сш, селищ, м1ст. Це означае, що органи м1сцевого самоврядування в1д свого 1меш не мають права укладати договори про ствробггництво, що суперечить ст. 10 Свропейсько! хартГ! м1сцевого самоврядування. На наш погляд, право на сшвробгтництво повинш мати також органи м1сцевого самоврядування, особливо це важливо для районних 1 обласних рад. Тим бшьше, що практика укладення м1жобласних угод в 90-х роках була в Укра!ш досить поширеною. М1жрайонне сп1вроб1тництво могло б стати попередшм етапом проведення адм1н1стративно-територ1ально! реформи щодо укрупнення райошв. Водночас слщ визнати, що розширення перел1ку суб'ект1в сп1вроб1тництва вимагатиме зм1ни назви закону, пропонуемо один 1з можливих вар1ант1в - «Про сп1вроб1т-ництво у сфер1 м1сцевого самоврядування».
Закон передбачае п'ять можливих форм сшвробгтництва.
1. Делегування одному 1з суб'ект1в спiвробiтництвш тшими суб'ектами ств-роб1тництва виконання одного чи кшькох завдань з передачею йому вгдповгдних ресурав (п. 1 ч. 1 ст. 4).
Насамперед слщ звернути увагу, що законодавець як форму сшвроб1тництва називае делегування завдань (одного чи кшькох). Для нащонального законо-давства 1 правово! науки бшьш звичним е делегування повноважень. Вико-нання правового припису щодо делегування завдань ускладнюеться тим, що на р1вш чинного законодавства завдання територ1альних громад як суб'ект1в сшв-робгтництва не конкретизоваш. Отже, реал1защя ще! норми уже вщ початку е проблематичною. В Прим1рнш форм1 договору про сшвробгтництво територ1-альних громад у форм1 делегування виконання окремих завдань, затвердженш Наказом М1н1стерства рег1онального розвитку, буд1вництва та житлово-кому-нального господарства УкраТни № 233 в1д 27.08.2014 р., як завдання пропону-еться зазначати перелж повноважень, що делегуються суб'екту сшвробгтництва в1дпов1дно до Закону Укра!ни «Про м1сцеве самоврядування в Укра!ш», 1нших закон1в, з посиланням на вщповвдну статтю, пункт закону.
Такий шдхщ до регулювання сусп1льних вщносин у сфер1 м1сцевого самоврядування досить поширений, коли зам1сть системного удосконалення законодавства парламент запроваджуе нов1 поняття, термши, правов1 конструкщ!, як1 складно реал1зувати на практищ, а ц1 недол1ки пот1м намагаються певним чином виправити в шдзаконних нормативних актах.
Чому в п. 1 ч. 1 ст. 4 Закону не закршлено таку форму сшвроб1тни-цтва, як делегування повноважень? Можливо, розробники виходили з того,
що в чинному законодавствi повноваження закршлюються за органами та посадовими особами мкцевого самоврядування, а не за територiальними громадами, а може також тому, що в ст. 1 Закону Укра!ни «Про мкцеве самоврядування в Укра!ш» делеговаш повноваження визначаються як повноваження оргашв виконавчо! влади, надаш органам мкцевого самоврядування законом, а також повноваження оргашв мкцевого самоврядування, як передаються вщповвдним мiсцевим державним адмiнiстрацiям за ршен-ням районних, обласних рад, а можливкть делегування повноважень мiж територiальними громадами не передбачено.
Проте вважаемо, що необхщно було б закршити таку форму сшвробми-цтва, як делегування повноважень, адже ч. 1 ст. 6 Закону Укра!ни «Про мюцеве самоврядування в Укра!ш» встановлено, що первинним суб'ектом мюцевого самоврядування, основним носiем його функцiй i повноважень е територiальна громада села, селища, мюта.
Про складнiсть реалiзащ! цiе! форми спiвробiтництва свiдчить i те, що в Реестр договорiв про спiвробiтництво територiальних громад станом на 25.04.2015 р. не внесено жодного договору про сшвробмицтво територiальних громад у формi делегування виконання окремих завдань.
2. РеашацИ стльних проект1в, що передбачае координац1ю д1яльност1 суб'ект1в ствробтництва та акумулювання ними на визначений пер1од ресурсгв з метою стльного здшснення в1дпов1дних заход1в (п. 2 ч. 1 ст. 4).
Це одна iз найбшьш поширених форм сшвроб^ництва. У Реестрi догово-рiв про сшвробггництво територiальних громад станом на 25 квггня 2015 р. 2/3 договорiв про реалiзацiю сшльного проекту. Популярнiсть ще! форми обу-мовлена !! ввдносною простотою i унiверсальнiстю. Сторони визначають мету проекту, строки та умови його реалiзацi!, перелш заходiв та умови !х реалiзацi!, фiнансовi зобов'язання, iншi форми участi органiв мюцевого самоврядування в здiйсненнi проекту, мехашзм координацп.
Десять сiльських територiальних громад Семешвського району Полтав-сько! обласи уклали Договiр про спiвробiтництво територiальних громад у формi реалiзацi! сшльного проекту «Оновлене життя мiсцево! пожежно! охорони - запорука безпечно! життедiяльностi громад». Спiвробiтництво безстрокове, зазначено лише його початок - 12 лютого 2015 р. Цшаво,_що координащю дiяльностi субvектiв спiвробiтництва покладено на Семешвську районну державну адмiнiстрацiю (орган державно! влади). Це, напевно, обу-мовлено вщсутшстю досвiду спiвробiтництва, адже така модель взаемодп, коли сшвробмицтво суб'екив мiсцевого самоврядування координуе орган державно! влади, не виглядае природною.
Сшвроб^ництво можливе мiж сiльськими i мкькими територiаль-ними громадами. Для прикладу, Пирятинська мкька рада i шкть сiльських рад украли Договiр про сшвроб^ництво територiальних громад у формi реалiзацi! спiльного проекту «Придбання смтевоза та контейнерiв для покращення матерiально-технiчно! бази громад. Спiльний крок до чистоти довкшля Пирятинського краю».
Окpeмi Дoгoвopи npo cпiвpoбiтництвo тepитopiaльниx гpoмaд y фopмi peaлi-зaцiï cпiльнoгo npoe^y мaють paмкoвий xapaктep. Toбтo тepитopiaльнi гpoмaди нe визнaчaють кoнкpeтнo мeтy пpoeктy, a yклaдaють дoгoвip, шр пepeдбaчae кoopдинaцiю дiяльнocтi cyб'eктiв cпiвpoбiтництвa тa aкyмyлювaння ними нa визнaчeний пepioд pecypciв з мeтoю cпiльнoгo здiйcнeння вiдпoвiдниx зaxoдiв.
3. Стльне фтатування (ympuмання) cyб'eкmамu cniвpобimнuцmва тдпри-ем^в, уланов mа оргатзацш комунальног форми влаcноcmi - iнфpаcmpyкmypнux об'eкmiв. Tara фopмa cпiвpoбiтництвa мae nepcne^my шиpoкoгo зacтocyвaння, aджe вoнa нaпpaвлeнa нa зaбeзпeчeння eфeктивнoгo викopиcтaння pecyp^ тepитopiaльниx гpoмaд нa ocнoвi cпiльнoгo зacтocyвaння нaявниx в oднoгo iз cyб'eктiв cпiвpoбiтництвa oб'eктiв кoмyнaльнoï iнфpacтpyктypи. Tepитopiaльнi гpoмaди в paмкax cпiвpoбiтництвa визнaчaють: a) пepeлiк пiдпpиeмcтв, ycтaнoв тa opгaнiзaцiй кoмyнaльнoï фopми влacнocтi, щo пepeдбaчaeтьcя cпiльнo (yciмa cyб'eктaми cпiвpoбiтництвa) фiнaнcyвaти (yтpимyвaти); б) oбcяг фiнaнcoвиx pecypciв, який плaнyють видшити, a тaкoж пopядoк здiйcнeння видaткiв з мк-цeвиx бюджeтiв; в) yмoви щoдo нaдaння (виpoбництвa) пocлyг (пpoдyкцiï) для cyб'eктiв cпiвpoбiтництвa; г) otocí6 poзпoдiлy мiж cyб'eктaми cпiвpoбiтництвa oтpимaниx дoxoдiв тa мoжливиx pизикiв, пoв'язaниx з дiяльнicтю юpидичниx ocí6 кoмyнaльнoï фopми влacнocтi, щo cпiльнo фiнaнcyютьcя (yтpимyютьcя); б) фopмy i пopядoк пoдaння звiтнocтi npo peзyльтaти дiяльнocтi.
Чoтиpи ciльcькi paди Вiнькoвeцькoгo paйoнy Хмeльницькoï oблacтi yклaли Дoгoвip npo cпiвpoбiтництвo тepитopiaльниx гpoмaд y фopмi cпiльнoгo ф^н-cyвaння (yтpимaння) мicцeвoï пoжeжнoï oxopoни нa nep^ з б гpyдня 2G14 p. дo 4 гpyдня 2G19 p.
У paмкax тaкoгo ВИДУ cпiвpoбiтництвa тepитopiaльнi гpoмaди мoжyть здiйcнювaти гашь^ фiнaнcyвaння (yтpимaння) ycix пiдпpиeмcтв, ycтaнoв тa opгaнiзaцiй кoмyнaльнoï фopми влacнocтi - iнфpacтpyктypниx oб'eктiв. Для пpиклaдy, Кoвaлiвcькa, Кyликiвcькa тa Hoвoceлiвcькa ciльcькi paди ^л-тaвcькoгo paйoнy Пoлтaвcькoï oблacтi yклaли Дoгoвip npo cпiвpoбiтництвo y фopмi cпiльнoгo фiнaнcyвaння (yтpимaння) пiдпpиeмcтв, ycтaнoв тa oprarn-зaцiй кoмyнaльнoï фopми влacнocтi з 31 бepeзня 2G16 p.
4. Уmвоpeння cyб'eкmамu cniвpобimнuцmва cnrnrnx комунальних тдпри-ем^в, уланов mа оргатзацш - cnmmx iнфpаcmpyкmypнux об'eкmiв.
Ця фopмa cпiвpoбiтництвa зacтocoвyeтьcя з мeтoю peaлiзaцiï cпiльниx iнфpacтpyктypниx пpoeктiв i викoнaння фyнкцiй, щo cтaнoвлять cпiльний ^epec шляxoм yтвopeння cпiльниx кoмyнaльниx пiдпpиeмcтв, ycтaнoв тa opгaнiзaцiй i cпiльнoгo ïx yтpимaння. У дoгoвopi npo cпiвpoбiтництвo мяють бути визнaчeнi: a) cфepa дiяльнocтi cпiльниx кoмyнaльниx пiдпpиeмcтв, y^a-нoв тa opгaнiзaцiй; б) ïx нaймeнyвaння тa мicцeзнaxoджeння; в) opгaнiзaцiй-нo-пpaвoвa фopмa; г) CTpy^ypa opгaнiв i cлyжб yпpaвлiння; д) oбcяг кoштiв, мaйнo (мaйнo, нe пiдлягae пpивaтизaцiï нe мoжe викopиcтoвyвaтиcя); e) шляxи пoкpиття мoжливиx збиткiв, дeфiцитy кoштiв тa poзпoдiлy oтpи-мaниx дoxoдiв; e) пopядoк пpипинeння дiяльнocтi, a тaкoж poзпoдiлy мiж cyб'eктaми cпiвpoбiтництвa мaйнa.
В УкраТш вже е приклади застосування тако1 форми спiвробiтництва. BiciM територiальних громад Вшьковецького району Хмельницько1 областi 5 грудня 2014 р. уклали Договiр про сшвробмицтво територiальних громад у формi створення спiльного комунального шдприемства.
5. Утворення суб'ектами ствробтництва стльного органу управлшня для стльного виконання визначених законом повноважень.
Спроможшсть виконання визначених законом повноважень, що належать до компетенцп оргашв мкцевого самоврядування, значною мiрою залежить вiд матерiально-фiнансового забезпечення, якого часто бракуе. З метою економп коштiв (оптимiзацГí чи зменшення видаткiв), суб'екти спiвробiтництва можуть утворювати спiльнi органи управлiння. Це найбшьш складна форма сшвро-бггництва територiальних громад, тому на практищ вона ще не впроваджена. Правова регламентащя цiеï форми спiвробiтництва територiальних громад мае бути детальною, однак, на жаль, у Закош 1и придiлено уваги не бiльше, шж iншим формам спiвробiтництва. Вiдповiдно до ч. 2 ст. 14 Закону Договiр про сшвробггництво у частиш утворення спiльного органу управлiння повинен мктити, зокрема а) мету та спосiб утворення спiльних оргашв управлшня; б) найменування та ïx мiсцезнаходження; в) повноваження спiльного органу управлшня та його функцп; г) порядок призначення (обрання) на посаду, а також звшьнення з посади керiвника сшльного органу управлшня та шших посадових осiб; д) порядок та обсяги фшансування суб'ектами сшвроб^ництва сшльного органу управлшня, визначення його майна; е) порядок та перюдич-шсть зв^ування спiльного органу управлшня, ввдповщальшсть його керiвника; е) порядок припинення функщонування спiльного органу управлшня та ввдпо-вiдного розподiлу майна, наслщки такого припинення; ж) порядок припинення дп договору, можливiсть припинення одним iз суб'ектiв спiвробiтництва участ у спiвробiтництвi та наслiдки такого припинення.
Законодавець не пропонуе суттево змшювати юнуючу модель мiсцевого управлшня, тому встановлюе, що спiльниИ орган управлшня може утворюва-тися як окремий виконавчий орган сшьсько']", селищно'1, мiськоï ради одного iз суб'ектiв спiвробiтництва або у складi виконавчого органу сшьсько']", селищно'1, мiськоï ради одного iз суб'ектiв спiвробiтництва (як структурний шдроздш -департамент, вщдш, управлiння, проектне бюро, агенцiя тощо). Такий пiдxiд не вносить кардинальних, шновацшних змiн, а тому цей вид сшвроб^ництва очевидно не набуде великого поширення.
Закрiпленi в Закош форми сшвроб^ництва умовно можна подшити на два види: публiчно-правове i господарсько-правове. Для першого виду характерним е сшвробмицтво в процесi здшснення повноважень мiсцевого самоврядування. Це, зокрема, двi форми: а) делегування одному iз суб'ектiв спiвробiтництва iншими суб'ектами сшвроб^ництва виконання одного чи кшь-кох завдань з передачею йому вщповщних ресурсiв i б) утворення суб'ектами сшвробггництва спiльного органу управлшня для сшльного виконання визначених законом повноважень. Господарсько-правове сшвробмицтво направ-
лене на реал1защю проект1в, утворення 1 фшансування шдприемств, установ та оргашзацш комунально! форми власност - шфраструктурних об'ект1в. Вщсутшсть приклад1в сшвроб1тництва територ1альних громад першого виду (публ1чно-правового) пояснюеться його складшстю 1 недосконал1стю правового регулювання вщносин суб'ект1в сшвробгтництва.
М1жмушципальне сшвробгтництво е двох вид1в: а) неформальне (без ухвалення р1шень 1 укладення угод - зустр1ч1 гол1в, службовщв, прове-дення конференцш, семшар1в шших заход1в); б) формал1зоване (на основ1 р1шень 1 угод, метою якого е реал1защя окремого проекту (однофункщо-нальне) або т1сна сшвпраця за багатьма напрямками в рамках певних про-грам (багатофункц1ональне)).
Правове регулювання формал1зованого сп1вроб1тництва потребуе сутте-вого удосконалення. Його доц1льно розр1зняти залежно в1д р1вня 1нтеграц1!, можливост1 реал1зацГ! владних повноважень, та особливостей фшансування д1яльност1. По-перше, асоц1ативн1 форми сшвпращ (вони закр1плен1 Законом) направлен! на реал1защю проект1в, утворення 1 фшансування шдприемств, установ та оргашзацш комунально! форми власност1 - шфраструктурних об'ект1в, як1 дають можлив1сть територ1альним громадам надавати послуги, сп1льно вир1шувати окрем1 питання м1сцевого значення. Основна ознака тако! форми сп1впрац1 - невладний характер д1яльност1. По-друге, це утворення об'еднань (союзу громад), публ1чно-правових структур 1з значно вищим р1в-нем 1нтегрованого територ1ального сп1вроб1тництва для сшльного вир1шення б1льшост1 або ус1х питань м1сцевого значення, однак при цьому територ1альш громади, як1 об'едналися у союз громад, не втрачають свого правового статусу. Обов'язково сл1д передбачити територ1альну едшсть таких утворень (терито-р1альн1 громади повинн1 знаходитися на сум1жнш територ1! ) 1 ввдсутшсть анклав1в. Територ1альна громада може бути учасником тшьки одного такого м1жмушципального сп1вроб1тництва. Публ1чно-правов1 структури м1жмуш-ципального сп1вроб1тництва повинн1 мати статус юридичних ос1б, власний бюджет. При цьому форми державно! шдтримки сшвроб1тництва повинн1 бути доповнен1 прямим державним фшансуванням проект1в, як1 реал1зуються в рамках сшвроб1тництва, передачею об'ект1в державно! форми власност1 в управл1ння суб'ектам сшвробгтництва, а також закр1пленням надходжень по окремих державних податках 1 зборах за бюджетом союзу громад. Окре-мо! уваги вимагають процедурш аспекти шщшвання й орган1зац1! сшвроб1т-ництва територ1альних громад, проблеми правового регулювання реал1зацп повноважень сп1льними органами управлшня, основн1 напрямки п1двищення якост1 й економ1чност1 публ1чних послуг, а також нов1тш форми концентрац1! матер1ально-фшансових, орган1зац1йних, кадрових та 1нших ресурс1в з метою забезпечення сталого, збалансованого розвитку сш, селищ 1 мкт.
М1жмун1ципальне сп1вроб1тництво - в1дносно новий напрямок розвитку м1сцевого самоврядування в Укра!ш, а тому вимагае широкого висвгтлення позитивних практик 1 переваг вщ добров1льного обмеження територ1альними
громадами власно! автономп заради шдвищення якост життя громадян на вщ-повiднiй територп. Спiвробiтництво мае Грунтуватися на ч^ких цiлях i бажаннi через посилення солщарност та партнерства досягти необхщного результату.
Список лiтератури:
1. Батанов О. В. Концептуальш проблеми конституцшно! регламентацп статусу територь альних громад в Укра!ш / О. В. Батанов // Часопис Ки!вського утверситету права. - 2014. -№ 3. - С. 4-8.
2. Баймуратов М. О. Мунщипальна реформа в Укра!ш з позицп теорп сучасного мунщи-палiзму у пошуках доктринального оптимуму / М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, Х. В. При-ходько // Швденноукра!нський правничий часопис. - 2014. - № 2. - С. 3-8.
3. Ввдомосп Верховно! Ради Укра!ни.
4. Серьогша С. Г. Удосконалення мкцевого самоврядування в Укра!т в умовах демократи-зацп та консолщацп суспiльства / С. Г. Серьогша // Право Укра!ни. - 2014. - № 4. - С. 107-115.
Любченко П. Н. Сотрудничество территориальных обществ: теория и практика.
В статье системно проанализированы проблемы правового регулирования сотрудничества территориальных общин, особенности отдельных форм межмуниципального сотрудничества, исследуется практика заключения договоров о сотрудничестве территориальных общин, предлагаются направления совершенствования правового регулирования отношений в данной сфере.
Ключевые слова: сотрудничество территориальных общин, межмуниципальное сотрудничество, формы, субъекты, местное самоуправление, общий орган управления.
Liubchenko P. M. Cooperation between territorial communities: theory and practice.
Problem Setting. The paper analyzes the problems in the system of legal regulation of cooperation between communities, highlights the advantages and disadvantages of such cooperation in Ukrainian local government.
Analysis of the recent researches and publications. The legal basis for cooperation in the field of local government are provisions of the Constitution and laws of Ukraine, by-laws. The organizational principles of communities cooperation, principles, forms and mechanisms of such cooperation and its promotion, financing and monitoring prescribed by the Law of Ukraine «On cooperation of local communities» 17 June 2014, which provides five possible forms of cooperation.
Paper main body. The first form - delegation to one party of cooperation by another parties of cooperation execution of one or few tasks with transferring of appropriate resources - one of the most difficult to implement, therefore in Ukraine it is not yet implemented.
The second form - realization of joint projects, involving coordination of activities between parties of cooperation and accumulating them for a certain period resources to joint implementation of appropriate measures - one of the most common. This form is popular because of its simplicity and versatility. Parties are determining the purpose of the project, terms and conditions of its implementation, a list of activities and conditions for their implementation, financial liabilities, other forms of local governments participation in implementation of the project and mechanism of coordination.
The third and fourth forms aimed on the creation and maintenance of communal enterprises, institutions and organizations - joint infrastructure projects by parties of cooperation. This form of cooperation with the prospect of widespread use because it is aimed at ensuring effective use of resources of local communities based on common application available in one of the subjects of cooperation of municipal infrastructure.
The fifth form - creations by cooperation parties joint body of management - complex, not properly regulated, so there is no example of this type of cooperation in Ukraine.
The basic directions of improvement of legal regulation of relations in this area proposed by author. These are formation of associations (Union of Communities), public legal structures with significantly
Смоляр О. А. Державний контроль у сфер'1 мсцевого самоврядування: особливост'1 правового...
higher levels of integrated territorial cooperation to jointly address most or all local matters, however local communities united in an alliance should not lose their legal status.
Conclusions. The inter-municipal cooperation relatively new direction of local government in Ukraine and therefore requires a broad coverage of positive practices and benefits of voluntary restrictions of their own local communities autonomy for improving the quality of life of citizens in the territory. Cooperation should be based on clear goals and desired by strengthening solidarity and partnership to achieve result.
Key words: cooperation of local communities, inter-municipal cooperation, forms, parties, local government, joint body of management.
Надшшла до редколегй 23.04.2015 р.
