CC BY
320
СПЕЦИФИКА РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ РАЗВИТИЯ РЕГИОНОВ-РЕЦИПИЕНТОВ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ1
Р. Ю. ЧЕРКАШНЕВ, Б. М. БАКУМЕНКО
В статье выявлена специфика разработки и реализации социально-экономической политики развития регионов-реципиентов в современной России, представлены уровни реализации социально-экономической политики. Определен курс на децентрализацию и повышение самостоятельности регионов-реципиентов.
Ключевые слова: социально-экономическая политика, развитие регионов, уровень жизни.
Реформы 1990-х гг. позволили создать базис для бурного экономического развития, однако наступивший затем переизбыток финансовых ресурсов в национальной экономике фактически привел к ликвидации стимулов для дальнейшего развития предпринимательской активности, что является несомненной негативной тенденцией. В то же время углубляется неравномерность в уровне развития и качества жизни отдельных регионов, возникают существенные разрывы в уровне доходов населения в целом по стране и как следствие появляются проблемные территориальные образования, развитие которых постоянно откладывается, что формирует предпосылки для существенной социальной напряженности, ведет к обострению внутренних противоречий, а также усилению регионального сепаратизма и склонности к получению фактической автономии при сохранении возможности использовать средства, аккумулируемые федеральными институтами. Главной причиной, обуславливающей такие изменения, является отсутствие эффективной региональной политики, которая учитывала бы особенности развития отдельных регионов, их природно-исторические характеристики и в то же время долгосрочные национальные интересы. Вообще любое федеративное государство призвано обеспечивать общенациональные, общегосударственные интересы посредством рационального управления на основе учета разнообразия субъектов федерации, что представляет собой резерв
1 Статья подготовлена в рамках НИР по заказу Министерства образования и науки РФ «Изучение теоретических основ устойчивости развитых социально-экономических систем» (регистрационный номер: 6.5727.2011).
развития как национальной экономической системы, так и ее региональных подсистем.
Одной из ключевых задач государственного управления на национальном и региональном уровнях является формирование рациональной социально-экономической политики, основанной на стратегических перспективах национальной экономической системы и ее региональных подсистем с учетом характерных особенностей последних. При этом значимой частью региональной политики должна стать государственная поддержка регионов-реципиентов страны, выраженная в формировании стимулов для их эффективного сбалансированного развития. Ведь решить кардинальные задачи хозяйственного развития или важнейшие экономические, социальные или иные проблемы таких регионов без активного государственного регулирования невозможно [7].
В Российской Федерации разработка и реализация социально-экономической политики включает федеральные, региональные и муниципальные программы и осуществляется с применением двух основных подходов [4]:
- во-первых, региональные программы социально-экономического развития включаются в качестве составного элемента программ социально-экономического развития более высокого уровня - макрорегионов (федеральных округов), или общегосударственных программ. При таком подходе, как правило, применяется долевая форма финансирования программ;
- во-вторых, регион самостоятельно осуществляет программы по приоритетным направлениям своего социально-экономического развития.
При этом финансирование программ и проектов производится из средств бюджета самого региона.
Вместе с тем, в своих основных направлениях государственная и региональная социально-экономическая политика еще не претерпела существенных изменений и не создает необходимых предпосылок для качественного социальноэкономического прогресса. Импульс роста производства в наукоемких отраслях не получает должной поддержки со стороны государственной экономической политики, наталкиваясь на ограничения по линиям конечного спроса и денежного предложения, не имеет должной инвестиционной и инновационной подпитки [8]. Основные направления проводимой макроэкономической политики затрудняют оживление производства в регионах-реципиентах, сохраняя их в депрессивном состоянии.
Следует также отметить, что возможности национальных проектов неоднозначно воспринимаются специалистами, которые отмечают, что проекты не решают многие запущенные проблемы экономики, в числе которых [3]:
- ориентация проектов по функциям, а не по регионам и округам;
- недостаточная системность социальноэкономической политики государства на региональном уровне;
- низкий уровень научной обоснованности программ социально-экономической политики регионов;
- проведение в бюджетной политике курса на поддержание значительного профицита, что сокращает совокупный спрос и тем самым провоцирует депрессию вместо необходимого стимулирования конечного спроса путем расширения государственных инвестиций и увеличения государственных заказов;
- несовершенство работы кредитных организаций, большинство заемщиков не имеет возможности обеспечить кредиты имущественным залогом;
- износ основных фондов в производстве составляет почти 50 %, доля убыточных предприятий превышает 40 %, высокая задолженность предприятий перед бюджетом, а уровень зарплат в различных отраслях и видах деятельности значительно различается;
- вместо необходимой поддержки прогрессивных технологических сдвигов, развития науки и образования продолжается фактический отказ от активной государственной позиции по стимулированию научно-технического прогресса и инновационной активности; продолжается сокраще-
ние всех расходов на воспроизводство человеческого капитала.
Исходя из вышерассмотренного, можно сделать следующий вывод: в России осуществление рациональной социально-экономической политики в регионах затруднено в силу следующих обстоятельств:
1) недостаточного развития рыночных отношений;
2) крайне нерациональной структуры экономики страны, большого количества депрессивных регионов;
3) слабого развития в регионах видов деятельности, ориентированных на потребительский рынок;
4) существенного отставания от современного технического уровня экономики в большинстве регионов, что требует значительных инвестиций для технологического перевооружения производства;
5) сохранения административных методов управления, ведущих к значительной роли в социально-экономической политике лоббирующих интересов в ущерб обоснованным экономическим и социальным задачам.
Актуальность совершенствования социальноэкономической политики развития регионов-реципиентов в Российской Федерации определяется тем, что российское государство на протяжении последних 10-15 лет потеряло контроль над процессами пространственного и/или территориального развития страны. На уровне субъектов федерации это выражается в том, что зона управления органов государственной власти постоянно сокращается: границы рынков больше не совпадают с административными границами, экономическая активность наиболее крупных хозяйствующих субъектов в современных условиях не может эффективно регулироваться региональными властями. Последовательно из ведения субфедерального уровня управления уходят: финансовые потоки (начало 1990-х гг.), крупные производства (конец 1990-х гг.).
На сегодняшний день в системе государственного управления фактически отсутствуют инструменты согласованного использования ключевых ресурсов территорий: финансовых, человеческих, природно-экологических, культурных. Различные аспекты деятельности территориального планирования «растащены» по различным ведомствам. Реформы инфраструктур (транспорт, связь, энергетика, ЖКХ) и в целом последствия реализации пакета реформ на территориальном уровне не скоординированы и не синхронизированы [6].
Необходимо отметить, что проблемы социально-экономического развития и практической
деятельности органов государственной власти по регулированию развития регионов должны рассматриваться взаимосвязано и системно, посредством проведения анализа условий и факторов, влияющих на формирование и реализацию региональной социально-экономической политики, их учета при разработке целевых программ развития на федеральном и региональном уровнях.
Разнообразие подходов к определению совокупности факторов реализации региональной социально-экономической политики развития регионов-реципиентов обусловливает необходимость характеристики указанной совокупности факторов на основе нового, шестифакторного, подхода к определению «ядра развития» хозяйственных систем [1]. В рамках системного подхода
О. В. Иншаков выделяет внутренние факторы, являющиеся эндогенными переменными своих систем, и факторы среды - независимые от внутренних законов развития этих систем внешние экзогенные переменные.
К региональным факторам традиционно относятся: природно-климатические условия, экономико-географическое положение, исторически сложившаяся структура производства, природные ресурсы (минерально-сырьевые, энергетические, водные, биологические), финансовые ресурсы, инфраструктура, население и трудовые ресурсы, разделение и специализация труда, социальный климат, транспортный фактор, научно-технический потенциал, система законодательной и исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях и др.
Такое понимание не дает четкого разграничения всей совокупности факторов региональной экономической политики в рамках тематических групп, что затрудняет анализ трансформационных и трансакционных показателей, влияющих на принятие решений по управлению социальноэкономическим развитием регионов. Постоянно меняющаяся хозяйственная ситуация и уровень экономического мышления оказывают на экономическую политику определяющее воздействие. Эффект от реализации мероприятий экономической политики выше в том случае, когда она учитывает производственно-технический потенциал, состояние социальной структуры, институциональный порядок общегосударственного и местного управления и т. д.
Все факторы региональной экономической политики можно сгруппировать по направлениям деятельности. Исходя из этого критерия, выделяют, прежде всего, экономические факторы или факторы производства, к которым относятся природные ре-
сурсы (земля, недра, водные богатства, растительный и животный мир); финансовый потенциал -совокупность фондов денежных средств, находящихся в распоряжении региона. Немаловажную роль в формировании капитала играют инвестиции, поступающие из федерального бюджета, от инвесторов из других регионов, а также от иностранных инвесторов. Важной составляющей производственной и хозяйственной деятельности являются трудовые ресурсы. Этот фактор характеризуется целым спектром показателей, среди которых можно выделить развитость рынка труда, уровень безработицы, стоимость рабочей силы. В составе данной группы также рассматривают способность региона к эффективному использованию имеющихся ресурсов посредством организации структуры производства с ее связями и отношениями.
К группе политических факторов относятся формы государственной и региональной политики. В масштабе страны региональная политика должна предусматривать рационализацию и взаи-мовыгодность территориального разделения труда в условиях сохранения единого экономического пространства; разработку предложений по освоению новых территорий, природные ресурсы которых имеют общегосударственное значение и не могут быть вовлечены в хозяйственный оборот силами одного региона; обеспечение выравнивания уровней развития субъектов РФ и проведение согласованной экологической политики; разработку мероприятий по ликвидации последствий различного рода катастроф.
А. Т. Киргуев выделяет следующие факторы региональной социально-экономической политики [2]:
- размеры регионального хозяйственного пространства;
- плотность насыщения хозяйственного пространства региона ресурсами и факторами производства;
- уровень развития имеющихся факторов производства, их принадлежность к соответствующему технологическому уровню;
- характер включения хозяйственного пространства региона в национальное и международное разделение труда;
- сегментация хозяйственного пространства;
- способ взаимодействия власти и собственности в пространстве региона;
- плотность населения;
- уровень средних доходов в регионе;
- дифференциация доходов;
- искусственная сегментация социальной среды региона.
Объектами особого внимания со стороны государства являются проблемные регионы, которые выделяются в зависимости от уровня развития, глубины кризисных процессов, значения в решении общегосударственных социально-экономических задач. Основными типами проблемных регионов в современной ситуации являются: отстающие, депрессивные, кризисные, а также регионы особого стратегического значения, т. е. регионы-реципиенты.
При этом государство в основном использует только один инструмент поддержки регионов-реципиентов - перераспределение финансовых ресурсов от относительно благополучных регионов в пользу упомянутых. Таким образом, закрепляется отставание указанных регионов, которое с каждым годом становится все большим. Напрашивается вывод о том, что государству необходимо изменить региональную экономическую политику таким образом, чтобы регионы-реципиенты не являлись вечными пользователями финансовой помощи, но получали реальную возможность развития экономики, становились потенциальными точками роста. С этой целью необходимо определить приоритетные направления развития каждого региона и сфокусироваться на данном направлении, обеспечив своеобразное региональное разделение труда, а не пытаться сформировать все необходимые региону отрасли на его территории. В этом случае регионы-реципиенты будут иметь возможность сосредоточиться на организации значимых для страны в целом производстве или услугах, что, в свою очередь, позволит сделать указанные регионы точками роста в развитии Российской Федерации.
Все это привело к ряду негативных последствий: чрезмерное пространственное неравенство, сверхконцентрация экономической активности в крупнейших агломерациях, медленная скорость расширения зон ускоренного роста, недостаточность собственных экономических возможностей большинства регионов, наличие зон депрессивно-сти разного типа и масштаба, пространственная поляризация человеческого капитала, слабость горизонтальных связей регионов.
Следует отметить, что социально-экономическая политика развития регионов-реципиентов -это особый вид государственной политики, которая включает в себя два основных относительно самостоятельных уровня: а) федеративную государственную региональную политику и б) государственную региональную политику субъектов Федерации - регионов-реципиентов.
Федеральное регулирование территориального развития состоит, в свою очередь, из механизмов текущей и инвестиционной поддержки регионов. Текущая поддержка осуществляется в рамках межбюджетных отношений (за счет предоставления различных видов межбюджетных трансфертов нижестоящим бюджетам) [9]. На экономическое развитие регионов межбюджетные отношения, особенно дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, оказывают преимущественно косвенное воздействие - за счет финансовой поддержки регионы и/или муниципалитеты получают больше возможностей для стимулирования экономического развития, для предоставления большего объема социальных услуг, что сказывается на инвестиционной привлекательности территорий. В России исключение составляют только отдельные целевые субсидии, которые относятся к межбюджетным отношениям по форме, но не по сути (речь идет о тех субсидиях, которые распределяются различными отраслевыми министерствами и ведомствами).
Из-за отсутствия прямого воздействия на экономическое развитие регионов межбюджетные отношения в зарубежной литературе к региональной экономической политике, как правило, не относят. Региональной экономической политикой обычно считают инвестиционную поддержку, иначе говоря - меры, непосредственно воздействующие на экономическое развитие регионов.
Из конкретных инструментов и направлений поддержки экономического развития регионов, находящихся в ведении Минрегиона, можно назвать следующие:
- федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов;
- Инвестиционный фонд РФ;
- поддержка моногородов;
- Программа строительства олимпийских объектов;
- развитие приграничного сотрудничества.
При этом федеральным органам власти следует обратить внимание на формирование «гуманитарного противовеса» рыночным отношениям, т. е. создание системы демократических процедур, позволяющих обеспечить равные гарантии реализации прав и свобод граждан во всех регионах РФ, учесть, наряду с экономическими целями государственной региональной политики, социальные, культурные и иные гуманистические ценности и устои. Необходима региональная «привязка» всех видов оперативных, плановых, прогнозных, стратегических документов, разрабатываемых и принимаемых на федеральном уров-
не. Требуется учет реальных интересов регионов при принятии государственно-управленческих решений на уровне Федерации.
Общефедеральные цели региональной политики конкретизируются на субрегиональном (собственно региональном) уровне. Субъектность региона означает, что он, наряду с государством, в лице своих лидеров, региональных органов власти и управления обладает сегодня собственной ценностной системой, своими интересами и целевыми установками, соответствующей экономической, политической и интеллектуальной мощью, способностью самостоятельно и под свою ответственность принимать и реализовывать стратегические решения, необходимые для встраивания его в разноуровневые пространства национальной и мировой экономики [5].
На субнациональном уровне региональная политика проводится региональными органами государственной власти и управления в отношении более дробных частей, находящихся под их юрисдикцией территорий. Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регионами, - это те действия, которые должны совершать властные структуры для согласованного управления всей совокупности экономических, социальных, демографических и экологических процессов на единой территории, для взаимоувязанного решения вопросов размещения производства и формирования расселения.
На субнациональном уровне региональная политика должна быть направлена на: обустройство территории, развитие региональной социальноэкономической инфраструктуры, наиболее эффективное использование всех ресурсов региона, обеспечение социального благосостояния жителей, соблюдение социальной справедливости, внедрение программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, развитие механизмов частно-государственного партнерства, обеспечение стратегического комплексного социально-экономического развития региона, отражающего особенности его исторических, природных, политических, социальных и иных условий, уклад жизни населения, традиции и другие элементы духовно-культурного менталитета и гарантирующего в итоге относительную самостоятельность региона в системе национальной экономики и государственного устройства.
Но для этого потребуется переход от сверх-централизованной системы с доминированием интересов, ресурсов и действий федерального уровня к новой, децентрализованной либеральной системе, в которой существенное значение дол-
жен получить поиск регионами собственных источников, потенций и механизмов развития.
Общим объектом региональной политики являются регионы (субъекты РФ, экономические районы различного типа и др.) - территориальные части страны, обладающие общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, выделяющиеся совокупностью интенсивных взаимосвязей и взаимоотношений между элементами пространственно-локализованной среды (например, экономические, социальные и т. п.) и которые можно представить как относительно целостные самостоятельные социально-экономическими образования [5].
Отсюда вытекают следующие принципиальные моменты:
а) необходимо четко определить сущностные характеристики современных регионов, следует их идентифицировать, отнести к тому или иному типу регионов, при этом принимая во внимание усиление значимости в региональных процессах социальных, культурных, информационных и иных видов непроизводственной деятельности. Это в итоге потребует пересмотра сложившихся (укоренившихся) теорий и концепций районирования с позиций современности, базовых процедур проведения (делимитации) границ регионов, что будет способствовать наращиванию знаний в сфере региональной экономики и региональной политики;
б) каждый регион должен быть внутренне способен к собственному социально-экономическому развитию (саморазвитию), иметь возможность адаптироваться к «вызовам» внешней среды, требованиям научно-технического прогресса, изменяющимися внутренним и внешним условиям. А это, в свою очередь, предопределяет необходимость объективной характеристики, анализа и оценки совокупности многочисленных и противоречивых предпосылок, условий и факторов развития региона, дающих обобщенное представление о состоянии и потенциях сложившейся региональной среды (ситуации). В связи с этим первоочередное значение приобретает и выявление региональных проблем, т. е. помех, препятствий, барьеров, преодоление которых на пути к выбранной цели признается общественно значимым и приоритетным;
в) регион как относительно самостоятельная подсистема национальной экономики выделяется своим законченным циклом воспроизводства, специфическими особенностями протекания экономических, социальных, демографических и иных процессов.
Курс на децентрализацию и повышение самостоятельности регионов-реципиентов, необходимость активизации межрегиональных отношений и взаимодействий, интенсификация горизонтальных связей между субъектами РФ, основанная на эффективных принципах и механизмах взаимодействия регионов, предопределяет необходимость возрождения и усиления значимости объективно сложившихся крупных экономических (экономико-географических) регионов России: Уральского, Центрального, Северо-Кавказского и др. Многовековой исторический опыт России по территориально-экономическому устройству убедительно говорит, что основой развития и процветания страны явились крупные экономические районы (макрорегионы), в пределах которых сложились производственно-экономические и культурно-бытовые связи, сформировался особый уклад и менталитет жителей, которые соответствовали природно-климатическим и иным условиям и обеспечивали относительно самостоятельное развитие территории (региона).
Таким образом, необходимо совершенствование социально-экономической политики развития регионов-реципиентов, позволяющей осуществить переход от спонтанного реагирования федерального центра на возникающие проблемы к систематическому порядку оценки положения в регионах, т. е. к селекции региональных ситуаций, требующих федерального вмешательства, к гласной выработке и применению соответствующих мер.
Литература
1. Иншаков О. В. Ресурсная и факторная наде-ленность совокупного хозяйственного потенциала региона: методология определения и измерения // Трансформация хозяйственного механизма в условиях социально-экономических реформ: региональный аспект: мат-лы II Всерос. науч.-практ. конф. г. Волгоград, 2325 нояб. 2004 г.: в 2 ч. Волгоград, 2004. Ч. 1. С. 11.
2. Киргуев А. Т. Видовые отличия региональной социально-экономической политики // Современная социально-экономическая трансформация России: ориентиры и итоги в контексте глобализации и регионализации / под ред. О. В. Иншакова [и др.]. Краснодар, 2006. С. 232-243.
3. Лексин В. Н. Самодостаточность государства в контексте идеологии глобализма // Национальная идея России. М., 2011. С. 132.
4. Пчелинцев О. С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2002. № 1. С. 1-20.
5. Самойлова С. С., Шепелев О. М. Межбюджет-ные отношения как инструмент регулирования развития территорий // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2012. № 12. С. 274-277.
6. Смагин И. И. Составляющие и критерии оценки уровня благосостояния: методологический аспект // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2013. № 7.
7. Смирнов В. М. Государственная региональная политика в современных условиях и социальноэкономическая динамика развития регионов // Бизнес в законе. 2011. № 6. С. 276-279.
8. Чернышова О. Н., Коротаева Н. В., Зобова Е. В. Информационные технологии в банковском бизнесе: современные тенденции и перспективы развития // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2013. № 3. С. 150-154.
9. Федосова Н. С., Радюкова Я. Ю. Слияния и поглощения как инструмент повышения конкурентоспособности банковской системы // Социальноэкономические явления и процессы. Тамбов, 2013. № 4.
* * *
SPECIFICS OF DEVELOPMENT
AND REALIZATION OF SOCIAL AND ECONOMIC POLICY OF DEVELOPMENT OF REGIONS RECIPIENTS IN MODERN RUSSIA
R. Yu. Cherkashnev, B. M. Bakumenko
In article the specifics of development and realization of social and economic policy of development of regions recipients in modern Russia is revealed, levels of realization of social and economic policy are presented. A course to decentralization and increase of independence of regions recipients is defined.
Key words: social and economic policy, development of regions, standard of living..
