CC BY
498
СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА РАЗВИТИЯ РЕГИОНА-РЕЦИПИЕНТА: СУЩНОСТЬ, ОСОБЕННОСТИ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ
Р. Ю. ЧЕРКАШНЕВ
В статье проведено исследование основных аспектов социально-экономической политики развития регионов, финансово зависимых от федерального центра, проводится анализ причин неэффективности применяемой государственной политики территориального развития и обосновывается необходимость ее совершенствования.
Ключевые слова: социально-экономическая политика, регион-реципиент, совершенствование.
Сегодня формирование рациональной социально-экономической политики развития регионов, основанной на стратегических перспективах национальной экономической системы и ее региональных подсистем, выступает одной из важнейших задач государственного управления территориальным развитием. Следует заметить, что государственная поддержка регионов-реципиентов страны, направленная на формирование стимулов для их саморазвития, должна статьзначимой частью региональной политики современной России. Поскольку, как отмечают Б. М. Штульберг и
В. Г. Введенский, «решить кардинальные задачи хозяйственного развития или важнейшие экономические, социальные или иные проблемы таких регионов без активного государственного регулирования невозможно» [12].
В целом региональная социально-экономическая политика связана, прежде всего, со стратегическими направлениями развития страны, а ее цели носят долговременный характер. При этом на федеральном уровне социально-экономическая политика регионального развития направлена на укрепление экономического единства страны, повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение примерно равных условий социального развития во всех регионах России и всемерное использование региональных факторов и благоприятных предпосылок для формирования в регионах эффективной социально ориентированной экономики.
Современная отечественная система государственного управления социально-экономическим развитием включает ряд специфических инструментов, прежде всего, бюджетно-налоговых. На
протяжении двух десятилетий в стране применялась практика селективной поддержки отдельных регионов, прямое и косвенное регулирование, объединяющая множество целенаправленных действий правового, социального, политического, финансового, экономического и иного характера, предназначенных для активизации ресурсного потенциала и инициирования условий для активизации потенциальных точек роста территорий, которые по объективным причинам временно не могут существовать в режиме саморазвития [12, с. 47-49]. Кроме того, разработка и реализация социально-экономической политики развития регионов-реципиентов в РФ включает федеральные, региональные и муниципальные программы и осуществляется с применением двух основных подходов. Как отмечает О. С. Пчелин-цев, это может быть [8]:
- долевая форма финансирования программ, когда региональные программы социально-экономического развития включаются в качестве составного элемента программ социально-экономического развития более высокого уровня - макрорегионов (федеральных округов), или общегосударственных программ;
- финансирование программ и проектов из средств бюджета самого региона, когда регион самостоятельно осуществляет программы по приоритетным направлениям своего социальноэкономического развития.
Однако чаще всего государство использует только один инструмент поддержки регионов-реципиентов - перераспределение финансовых ресурсов от относительно благополучных регионов в пользу упомянутых. Таким образом, закреп-
ляется отставание указанных регионов, которое с каждым годом становится все большим. Напрашивается вывод о том, что государству необходимо изменить региональную экономическую политику таким образом, чтобы регионы-реципиенты не являлись вечными пользователями финансовой помощи, но получали реальную возможность развития экономики, становились потенциальными точками роста [3].
Как отмечает В. И. Меньщикова, «сегодня можно констатировать, что административные и институциональные механизмы государственного управления региональным развитием во многом утратили свою эффективность, в контексте использованных инструментов достигнут предел эффективности политики выравнивания» [5]. Это обусловлено рядом причин: 1) бюджетное выравнивание регионов-реципиентов пока не привело к ожидаемым результатам: регионы-доноры стали терять мотивацию к развитию, а среди реципиентов начали проявляться иждивенческие настроения; 2) для управления региональным развитием в целом использовался ограниченный набор инструментов, сводившийся в основном к бюджетным трансфертам и федеральным целевым программам. В другой работе [6] того же автора отмечается, что как политика перераспределения средств «в пользу бедных регионов», так и политика «поляризованного развития» в условиях рыночной экономики нарушает главный принцип функционирования рынка - принцип естественного объективного состояния рынка на условиях конкуренции. Региональная социально-экономическая политика по отношению к субъектам РФ должна быть направлена, прежде всего, на обеспечение их равных прав и ограничение возможностей каждого из субъектов односторонне воздействовать на отношения между государством и отдельной территорией. Фактически речь идет о выработке новой модели отношений между центром и субъектами РФ, а также между субъектами, в соответствии с которой государству следует стимулировать определенную состязательность между субъектами Федерации, но не допускать доминирующего положения отдельных субъектов [6].
Исходя из вышерассмотренного, можно сделать следующий вывод о том, что в России осуществление рациональной социально-экономической политики в регионах-реципиентах затруднено в силу следующих обстоятельств, среди которых можно отметить большое количество депрессивных территорий разного типа и масштаба, существенное отставание от современного технического уровня экономики в большинстве регио-
нов, сохранение административных методов управления, ведущих к значительной роли в социально-экономической политике лоббирующих интересов в ущерб обоснованным экономическим и социальным задачам.
Все это привело к ряду негативных последствий: чрезмерное пространственное неравенство, сверхконцентрациятэкономической активности в крупнейших агломерациях, медленная скорость расширения зон ускоренного роста, недос-таточностьтсобственных экономических возможностей большинства регионов, наличие зон депрессивности разного типа и масштаба, пространственная поляризация человеческого капитала, слабость горизонтальных связей регионов.
Следует отметить, что социально-экономическая политика развития регионов-реципиентов -это особый вид государственной политики, которая включает в себя два основных относительно самостоятельных уровня: а) федеративную государственную региональную политику и б) государственную региональную политику субъектов Федерации - регионов-реципиентов.
Федеральное регулирование территориального развития состоит, в свою очередь, из механизмов текущей и инвестиционной поддержки регионов. Текущая поддержка осуществляется в рамках межбюджетных отношений (за счет предоставления различных видов межбюджетных трансфертов нижестоящим бюджетам). На экономическое развитие регионов межбюджетные отношения, особенно дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, оказывают преимущественно косвенное воздействие - засчет финансовой поддержки регионы и/или муниципалитеты получают больше возможностей для стимулирования экономического развития, для предоставления большего объема социальных услуг, что сказывается на инвестиционной привлекательности территорий. В России исключение составляют только отдельные целевые субсидии, которые относятся к межбюджетным отношениям по форме, но не по сути (речь идет о тех субсидиях, которые распределяются различными отраслевыми министерствами и ведомствами).
Из-за отсутствия прямого воздействия на экономическое развитие регионов межбюджетные отношения в зарубежной литературе к региональной экономической политике, как правило, не относят. Региональной экономической политикой обычно считают инвестиционную поддержку, иначе говоря - меры, непосредственно воздействующие на экономическое развитие регионов. Из конкретных инструментов и направлений под-
держки экономического развития регионов, находящихся в ведении Минрегиона, можно назвать следующие: федеральные целевые программы социально-экономического развития регионов; Инвестиционный фонд Российской Федерации; поддержка моногородов; Программа строительства олимпийских объектов; развитие приграничного сотрудничества.
Общефедеральные цели региональной политики конкретизируются на субрегиональном (собственно региональном) уровне. Субъектность региона означает, что он, наряду с государством, в лице своих лидеров, региональных органов власти и управления обладает сегодня собственной ценностной системой, своими интересами и целевыми установками, соответствующей экономической, политической и интеллектуальной мощью, способностью самостоятельно и под свою ответственность принимать и реализовывать стратегические решения, необходимые для встраивания его в разноуровневые пространства национальной и мировой экономики [9].
На субнациональном уровне региональная политика проводится региональными органами государственной власти и управления в отношении более дробных частей, находящихся под их юрисдикцией территорий. Региональная политика, намечаемая и проводимая самими регионами, - это те действия, которые должны совершать властные структуры для согласованного управления всей совокупности экономических, социальных, демографических и экологических процессов на единой территории, для взаимоувязанного решения вопросов размещения производства и формирования расселения.
На субнациональном уровне региональная политика должна быть направлена на: обустройство территории, развитие региональной социальноэкономической инфраструктуры, наиболее эффективное использование всех ресурсов региона, обеспечения социального благосостояния жителей, соблюдение социальной справедливости, внедрение программно-целевого бюджетирования и бюджетирования, ориентированного на результат, развитие механизмов частно-государствен-ного партнерства, обеспечение стратегического комплексного социально-экономического развития региона, отражающего особенности его исторических, природных, политических, социальных и иных условий, уклад жизни населения, традиции и другие элементы духовно-культурного менталитета и гарантирующего в итоге относительную самостоятельность региона в системе национальной экономики и государственного устройства.
Но для этого потребуется переход от сверх-централизованной системы с доминированием интересов, ресурсов и действий федерального уровня к новой, децентрализованной либеральной системе, в которой существенное значение должен получить поиск регионами собственных источников, потенций и механизмов развития.
Общим объектом региональной политики являются регионы (субъекты РФ, экономические районы различного типа и др.) - территориальные части страны, обладающие общностью природных, социально-экономических, национально-культурных и иных условий, выделяющиеся совокупностью интенсивных взаимосвязей и взаимоотношений между элементами пространственно-локализованной среды (например, экономические, социальные и т. п.) и которые можно представить как относительно целостные самостоятельные социально-экономическими образования [10].
Отсюда вытекают следующие принципиальные моменты:
а) необходимо четко определить сущностные характеристики современных регионов, следует их идентифицировать, отнести к тому или иному типу регионов, при этом принимая во внимание усиление значимости в региональных процессах социальных, культурных, информационных и иных видов непроизводственной деятельности. Это в итоге потребует пересмотра сложившихся (укоренившихся) теорий и концепций районирования с позиций современности, базовых процедур проведения (делимитации) границ регионов, что будет способствовать наращиванию знаний в сфере региональной экономики и региональной политики;
б) каждый регион должен быть внутренне способен к собственному социально-экономичес-кому развитию (саморазвитию), иметь возможность адаптироваться к «вызовам» внешней среды, требованиям научно-технического прогресса, изменяющимися внутренним и внешним условиям. А это, в свою очередь, предопределяет необходимость объективной характеристики, анализа и оценки совокупности многочисленных и противоречивых предпосылок, условий и факторов развития региона, дающих обобщенное представление о состоянии и потенциях сложившейся региональной среды (ситуации). В связи с этим первоочередное значение приобретает и выявление региональных проблем, т. е. помех, препятствий, барьеров, преодоление которых на пути к выбранной цели признается общественно значимым и приоритетным;
в) регион как относительно самостоятельная подсистема национальной экономики выделяется
своим законченным циклом воспроизводства, специфическими особенностями протекания экономических, социальных, демографических и иных процессов.
Социально-экономическая политика развития регионов-реципиентов является не только результатом политического, административного и экономического давления со стороны федеративного государства на регионы (т. е. инициатива, идущая «сверху») в ходе решения территориальных проблем и согласования интересов центральной власти и интересов регионов. Скорее нужно говорить о комбинированном движении инициатив, идущих как со стороны центрального правительства, так и «снизу» - со стороны регионов. Лишь в таком диалектическом единстве можно в полной мере учесть интересы и самого государства, и его регионов. Формирующийся широкий консенсус взаимоотношений между центром и различными регионами способствует конструктивному и согласованному движению общества в общем направлении политической, экономической и социальной стабилизации.
В последние 10-15 лет проблема социальноэкономической политики развития регионов-реципиентов стремительно выросла в одну из ключевых проблем реформируемой российской государственности. Сегодня она приобрела серьезное самостоятельное значение. Это связано с целым рядом объективных и субъективных причин, среди которых преобладают экономические и политические. Необходимо отметить, что социально-экономической политики развития регионов-реципиентов должна выполнять ряд функций:
а) воспроизводственную(обеспечивающую эффективность и целостность процесса воспроизводства на данном уровне организации экономических отношений и формирующую конечный продукт данной системы, выступающий как ее вклад в ВРП);
б) координирующую (или регулирующую) (обеспечивающую эффективное взаимодействие между различными функциональными подсистемами региона, разными группами предпринимательских структур, разными группами населения, которые выражают совершенно разные интересы, соответственно преследуют в пространстве региона разные цели);
в) интеграционную (обеспечивающую необходимый вклад функциональных подсистем в прирост общей конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности всего региона-реципиента);
г) коммуникационную (обеспечивающую выходящие за пределы хозяйственной жизни социальные коммуникации, складывающиеся как внутри локального пространства региональной системы, так и за ее пределами);
д) защитную (ориентированную на решение таких задач, как оптимизация рисков и угроз, складывающихся в локальном пространстве региональной системы; формирование необходимых инструментов обеспечения экономической безопасности);
е) стимулирующую(создающую условия для появления в пространстве региона: новых постиндустриальных субъектов, например, кластеров или сетевых агентов; новых организационноправовых форм предпринимательства; инфраструктурных объектов).
Таким образом, реализуемая в настоящее время в России социально-экономическая политика развития регионов несовершенна. Большинство исследователей указывают на хаотично сложившуюся практику разработки и реализации социально-экономической политики развития регионов-реципиентов. В то время, когда она должна обладать качествами целостной системы спланированных, целенаправленных, рассчитанных на перспективу, согласованных, ресурсообеспеченных, ситуативно разнообразных, транспарентных и легитимных специальных государственных воздействий на территориально опосредованные социально-экономические процессы исходя из общегосударственных интересов. Поэтому необходимо совершенствование социально-экономической политики развития регионов-реципиентов, позволяющей осуществить переход от спонтанного реагирования федерального центра на возникающие проблемы к систематическому порядку оценки положения в регионах, т. е. к селекции региональных ситуаций, требующих федерального вмешательства, к гласной выработке и применению соответствующих мер.
Литература
1. Кузнецова Е. Л., Бочкова Е. В. Региональная социально-экономическая политика современной России: основные контуры и проблемы идентификации // Вестник ВСГТУ. 2013. № 1. С. 111-117.
2. Лексин В. Н. Самодостаточность государства в контексте идеологии глобализма // Национальная идея России. М.; 2011. С. 132.
3. Мамонтов В. Д. К вопросу о мерах государственной поддержки регионального промышленного комплекса // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2008. № 2.
4. Меньшикова В. И., Пахомов М. А. К вопросу об оценке результативности государственной политики в сфере устойчивого развития сельских территорий // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2012. № 9.
5. Меньщикова В. И. Типология регионов в контексте обоснования применения инструментария региональной социально-экономической политики (статья) // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2011. № 10. С. 14-24.
6. Меньщикова В. И. Региональная социальноэкономическая политика в России: новые императивые возможные последствия // Вестник Тамбовского уни-версита. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2010. № 11 (91). С. 181-192.
7. Морозов С. И. Методологические аспекты формирования региональной социально-экономической политики // Экономическое возрождение России. 2010. Т. 26. № 4. С. 107-112.
8. Пчелинцев О. С. Проблемы социально-экономического обоснования региональной политики // Проблемы прогнозирования. 2002. № 1. С. 1-20.
9. Родионова Н. Д., Казаков В. В. Институционально-экономические предпосылки социально-экономической политики регионального развития // Вестник Томского государственного университета. 2009. № 321.
С. 147-150.
10. Рыбалкина О. А. Социально-экономическая политика для развития регионов: характерные особен-
ности формирования региональной социальноэкономической политики // Российское предпринимательство. 2010. № 10-1. С. 134-137.
11. Смирнов В. М. Государственная региональная политика в современных условиях и социальноэкономическая динамика развития регионов // Бизнес в законе. 2011. № 6. С. 276-279.
12. Штульберг Б. М., Введенский В. Г. Региональная политика России. Теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000.
* * *
SOCIAL AND ECONOMIC POLICY OF REGION-RECIPIENT DEVELOPMENT: ESSENCE, FEATURES OF DEVELOPMENT AND REALIZATION
R. Yu.Cherkashnev
In article research of the main aspects of social and economic policy of development of the regions which are financially dependent on the federal center is conducted, the analysis of the reasons of an inefficiency of an applied state policy of territorial development is carried out and need of its improvement locates.
Key words: social and economic policy, region recipient, improvement.
